И НАЧАЛО ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

Реконструкция концепции реформирования российского фе­дерализма возможна путем анализа всего комплекса проектов федеральных законов, внесенных президентом в Государствен­ную думу в мае 2000 года, общая цель которых определялась как необходимое укрепление государства. Будучи внесены в парла­мент в соответствии со статьей 84 Конституции (п. «г» о внесе­нии президентом законопроектов в думу), они вносили ради­кальные изменения в политическую систему. Речь идет прежде всего о проектах федеральных законов «О порядке формирова­ния Совета Федерации Федерального Собрания РФ», «О внесе­нии изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"». Все эти законопроекты (ныне ставшие законами) были взаимосвязаны и подчинены единой задаче — реформированию законодательных основ организации государственной власти. Речь шла, по существу, о радикальном фактическом изменении конституции, осуществляемом самой властью сверху, хотя и в целях «совершенствования механизма обеспечения единства и укрепления законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления». В сопроводитель­ном письме выражалась надежда, что данный корпус законо­проектов обеспечит укрепление единства государственной вла­сти, верховенство конституции и федеральных законов и «по­служит развитию подлинных конституционных принципов федерализма».

Российский федерализм постсоветского периода, как было показано ранее, действительно представлял собой противоречи­вую комбинацию декларативных советских принципов нацио-

 

нально-территориального устройства и слабости центральной власти. Для советской модели номинального конституционализ­ма было характерно лишь демагогическое провозглашение сво­боды национального самоопределения, которое стало реальнос­тью лишь в условиях распада государства постсоветского пе­риода. Федерализм стал эволюционировать в направлении национального сепаратизма и политической децентрализации, фактически — в направлении конфедерации. В противовес это­му в основу создания федеральных округов были положены уже чисто рациональные критерии. В качестве возможных критери­ев нового территориально-государственного деления ранее об­суждались географические, экономические и военно-политичес­кие критерии. Отметим, что тенденция к экономической интег­рации регионов страны шла в последнее время безотносительно к существующему национальному и административно-террито­риальному делению. Так возникли наметившиеся ранее регио­нальные экономические объединения. Среди них укажем на та­кие, как «Центральная Россия», «Северо-Запад», «Северный Кавказ», «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Дальнево­сточная ассоциация», в которых консолидировались историчес­ки сложившиеся территории в условиях перехода к рыночной экономике. В них давно усматривали основу новых территори­ально-политических образований будущего, которые претендо­вали на передел экономического пространства. Однако при фор­мировании новых федеральных округов предпочтение было от­дано не географическим или экономическим критериям, а именно военно-политическим.

Политические факторы определили сходство новых федераль­ных округов с внутренними военными округами. В связи с этим более понятно образование именно семи федеральных округов — Центрального (центр — Москва), Северо-Западного (Санкт-Пе­тербург), Северо-Кавказского (Ростов-на-Дону), Приволжского (Нижний Новгород), Уральского (Екатеринбург), Сибирского (Новосибирск), Дальневосточного (Хабаровск). Создание феде­ральных округов и преобразование института полномочных представителей президента связывалось в указе президента с ре­ализацией им «своих конституционных полномочий, повышени­ем эффективности деятельности федеральных органов государ­ственной власти и совершенствованием системы контроля за ис­полнением их решений». Таким образом, старому (чрезвычайно дробному, противоречивому и неэффективному) территориально-политическому делению противопоставлялось новое, отвечавшее, по мнению инициаторов реформы, принципам рациональности,

экономической эффективности и политической целесообразно­сти. Проблема, однако, заключалась в том, что эта, внешне чи­сто административная, реформа ставила под вопрос конституци­онные принципы российского федерализма. Этого не скрывали и инициаторы реформы, утверждавшие, что она является пер­вым шагом на пути пересмотра всего постсоветского политичес­кого устройства в направлении централизации государства и вы­страивания единой «властной вертикали». Это означало, что последняя не была выстроена Конституцией и Федеративным договором, а также последующим конституционным законода­тельством, принятым в их развитие.

Другой принципиальной инициативой в том же направлении стало реформирование верхней палаты — Совета Федерации, внешне также представленное как развитие существующих кон­ституционных положений. Не меняя структуры этого высшего законодательного института, новое законодательство радикаль­но изменяло порядок его формирования, а следовательно, и его реальное место в системе разделения властей. Законопроект «О порядке формирования Совета Федерации», вскоре ставший законом, воспользовавшись отсутствием регулирования данного вопроса в соответствующем разделе Конституции (гл. 5), вводил новую схему формирования данного института. Членами Сове­та Федерации по новому закону становились (в качестве пред­ставителей от соответствующего субъекта РФ) не губернатор и глава законодательного собрания, как это было ранее, а любой гражданин страны, достигший 30 лет, причем решение о его из­брании должно приниматься тайным голосованием и оформлять­ся соответствующим законом субъекта РФ. Члены Совета Феде­рации должны отныне работать на постоянной профессиональ­ной основе, а срок их полномочий ограничивался четырьмя годами. Законопроект специально подчеркивал, что член Сове­та Федерации не может быть одновременно депутатом законо­дательного органа власти либо представительного органа мест-. ного самоуправления и, что особенно важно, — «занимать иные государственные должности категории «А», а также выборные муниципальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе» (ст. 5 законопроекта). Тем самым в це­лях реализации принципа разделения властей отсекались губер­наторы, главы законодательных собраний, мэры и вообще пред­ставители высшей региональной бюрократии. Законопроект ис­ходил из того, что после введения закона в действие с 1 февраля 2001 года избрание Совета Федерации будет идти в соответствии с новым порядком его формирования. Из этого следовал вывод

об автоматическом прекращении с этого времени полномочий нынешних членов СФ «по должности», а значит, и их иммуни­тета.

Реформирование Совета Федерации было официально пред­ставлено как укрепление конституционного строя и более пос­ледовательная реализация принципа разделения властей, тем более что к этому, как мы видели, неоднократно призывали ра­нее авторы проектов конституционных поправок, видя в них инструмент борьбы с региональным сепаратизмом. Речь шла, однако, фактически о существенном изменении способов вы­ражения и реализации федерализма, во всяком случае, в той форме, которая подразумевалась конституцией в момент ее принятия. Этот асимметричный и достаточно искусственный федерализм, сформировавшийся еще в советское время, с его национально-территориальным делением подвергся теперь ре­визии, что больше всего затронуло автономии. Данная законо­дательная инициатива справедливо рассматривалась как прин­ципиальный политический шаг в направлении отказа федераль­ного центра от вынужденных уступок, сделанных регионам в период конституционного кризиса 1993 года. Он означал, сле­довательно, если не формальную, то фактическую конституци­онную ревизию, позволявшую центру обеспечить (по крайне мере, на кадровом уровне) влияние на позицию верхней па­латы.

В качестве политического компромисса центра с членами су­ществовавшего совета Федерации интерпретировалось создание нового высшего совещательного государственного института — Государственного совета Российской Федерации, указ о создании которого президент подписал 1 сентября 2000 года. В состав но­вого учреждения предполагалось включить губернаторов и глав республик, однако его статус с самого начала определялся как консультативный.

Отсюда оппозиция реформе, идущая прежде всего от сильных региональных лидеров, особенно из крупных автономий (воз­рождается как симптом этого старая терминология — «федера­тивный договор», «Совет национальностей», «национальные ав­тономии»). В руках региональных элит осталось традиционное оружие — поддержка стабильности в регионах, лояльных цент­ру кандидатов на выборах, четкое исполнение инициатив цент­ральной власти. Эта ситуация имеет исторические корни. Совет Федерации, как было показано, возник из совещательного орга­на при президенте в условиях конфликта президента Ельцина с Верховным Советом, когда он искал опору в руководителях

 

крупных регионов. Их влияние сказалось при разработке новой конституции Конституционным совещанием и подписании Фе­деративного договора. Совет Федерации как верхняя палата пар­ламента сформировался в условиях острой политической борь­бы, а потому не мог уступить этих позиций, закрепленных кон­ституционно, без сопротивления. Стратегия реформирования (ослабления) этого института приняла характер (типичный для Предшествующей российской политики) изменения его на кад­ровом уровне.

До настоящего времени оставался открытым вопрос о том, будет Государственный совет внеконституционным или консти­туционным органом, причем если справедливым окажется вто­рое предположение, то каково будет соотношение этого высше­го органа с Советом Федерации. Оппозиция в регионах рассчи­тывала, по-видимому, повернуть эту реформу таким образом, чтобы изменить ее смысл, сделав Госсовет аналогом предшеству­ющего Совета Федерации (с включением руководителей всех ре­гионов и сходным кругом компетенции), либо превратив его в учреждение коллективного представительства от регионов. В на­мерения центральной власти, напротив, с самого начала входи­ло превращение Госсовета в сугубо совещательное учреждение — подобие совещательного института, способного, с одной сторо­ны, служить известным противовесом Совету Федерации, а с другой — выполнять функции представительного и, возможно, законосовещательного характера. С этой целью разъяснялось, что в полном составе Государственный совет будет собираться лишь раз в три месяца (что исключало постоянную профессио­нальную работу), а практическим ведением дел будет занимать­ся Президиум, включающий по одному губернатору (или прези­денту республики) от каждого из семи созданных федеральных округов, причем его состав будет сменяться каждые полгода. Подобная структура Государственного совета преследовала ряд целей: во-первых, осуществление направленной селекции пред­ставительства руководящих кадров и их ротации; во-вторых, функционирование системы обратных связей с регионами; в-третьих, централизованный контроль над деятельностью выс­шей исполнительной власти в регионах. Уже вскоре этот меха­низм был продемонстрирован в действии, когда приглашенным в Госсовет руководителям субъектов федерации дали понять, что они могли бы подать пример своим коллегам, досрочно выйдя из состава Совета Федерации, а не используя весь срок, предо­ставленный окончательной редакцией закона, реформирующего верхн_ЮЮ палату.

Третьим направлением централизации власти стала унифика­ция регионального законодательства. Закон «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) устанавливал взаимную ответ­ственность законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов конституции и феде­ральным законам. В «Пояснительной записке» к законопроекту о внесении изменений и дополнений в этот федеральный закон его основной недостаток усматривается в том, что в предшеству­ющей своей версии он «не предусматривал участие федеральных органов государственной власти в применении мер государствен­но-правовой ответственности за нарушение федерального зако­нодательства и игнорирование решений федеральных судов».

В случае уклонения законодательного органа государственной власти субъекта РФ от выполнения решения суда по делам о не­соответствии регионального закона конституции новый закон наделял президента правом роспуска данного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Сходным образом в случае нарушения высшим должностным лицом субъекта федерации, либо действовавшими по его пору­чению структурами исполнительной власти конституции или фе­дерального законодательства, президент наделялся правом «при­менения мер воздействия на соответствующее должностное лицо» в виде объявления ему предупреждения, а в случае по­вторного нарушения — «отрешения его Президентом РФ от дол­жности». Кроме того, президент, согласно законопроекту, полу­чал право назначать временно исполняющего обязанности выс­шего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае отрешения его от должности или временного отстране­ния от исполнения своих обязанностей на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Таким образом, концепция реформирования российского фе­дерализма включала изменение существующего административ­но-территориального деления путем его укрупнения (федераль­ные округи); изменения порядка формирования верхней палаты парламента; наделения президента исключительно обширными полномочиями по роспуску региональных законодательных со­браний и отрешению от должности избранных глав субъектов федерации. Реализованные в своей совокупности, эти законы призваны были создать новый — централизованный тип феде-

рации, имеющей устойчивую тенденцию к унитарной модели власти. Решающим элементом данной системы становились но­вые центры региональной власти — федеральные округа, а ин­струментом проведения в жизнь — полномочные представители президента.

Критика рассмотренной концепции, как со стороны оппози­ции, так и со стороны академической науки, выдвинула следу­ющий ряд взаимосвязанных аргументов.

Во-первых, данная программа реформ означает, по мнению критиков, отказ от конституционной концепции федерализма, проведение рационализации и унификации законодательства без учета исторических особенностей и традиций отдельных субъек­тов федерации (прежде всего национальных автономий). Про­тивники унификации регионального законодательства (консти­туций и законов) подчеркивали ее противоречие Конституции РФ, которая оговаривает ее федеративное устройство и в то же время предполагает существование различий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Обраще­ние к опыту других федеративных государств допускает подоб­ную трактовку федерализма: примером могут служить США, где законы штатов различаются как друг от друга, так и от федераль­ных. Важным аргументом становилось обращение к Основному закону ФРГ, жестко закрепляющему принцип федерализма как фундаментальный и не подверженный какому-либо конституци­онному пересмотру. Даже конституционный опыт Испании, яв­ляющейся унитарным государством, позволял констатировать предоставление автономиям широких полномочий по принятию законодательства, отражающего региональные особенности и ис­торические традиции. Предложенная президентом концепция ре­форм в данной перспективе выступала как противоречащая кон­ституционным основам федерализма — путь, ведущий к созда­нию унитарного государства, регионы которого превращаются в единообразные провинции и лишаются законодательной само­стоятельности. Для России возвращение к такому унитарному государству, населенному народами различных национальностей и верований, означает реставрацию имперского государства. Преследуя цель унифицировать по плану региональное законо­дательство, власти, по мнению оппозиции, игнорируют пробле­му несоответствия норм федеральных законов друг другу, что гораздо опаснее, поскольку выбор более предпочтительной нор­мы остается за регионом. Региональные лидеры выдвигали цен­тру обвинения в подавлении оппозиции, создании монопольной партии власти и бюрократизации.

 

Во-вторых, новые законодательные акты, по мнению крити­ков, наносили серьезный удар по существующей конституцион­ной системе разделения властей. Подготовленные президентской администрацией законопроекты обсуждались в думе с фактичес­ким отстранением Совета Федерации. Основной аргумент пре­зидентской стороны — необходимость оставаться в «законода­тельном поле», то есть выдвигать поправки к президентским за­конам и проводить их через думу, очевидно ставился под сомнение. При наличии президентского большинства в думе этот способ обсуждения проблемы отнюдь не являлся оптималь­ным с точки зрения верхней палаты. Противоречия между дву­мя палатами включали, разумеется, и прозаические причины — конфликты корпоративных интересов двух высших органов вла­сти, соперничество в политической системе. Но более важным был вопрос о легитимности новых законодательных актов: при­нятием поправок к ним СФ легитимировал их существование и свое согласие с их общим содержанием. Кроме того, сказывались противоречия СФ как корпоративного института и президент­ской власти. Попыткой достижения компромисса в этой облас­ти можно считать решение вопроса относительно третьего сро­ка губернаторских полномочий.

Не менее, но, вероятно, даже более важной была другая сто­рона проблемы — роль верхней палаты в системе разделения властей. Совет Федерации как независимый центр власти являл­ся важнейшим противовесом растущим властным амбициям пре­зидентской власти. В его конституционную компетенцию (со­гласно статье 102-й Конституции РФ) входит утверждение изме­нения границ между субъектами федерации, утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории государства, назначение выборов президента и отрешение его от должности, назначение на дол­жность судей Конституционного суда, а также назначение и снятие генерального прокурора. Следовательно, с его ослаблени­ем или подчинением администрации на кадровом уровне прези­дентская власть не будет скована ничем. Развивая данный аргу­мент, оппозиция намекала на сходные процессы сворачивания советского федерализма в прошлом, приведшие к превращению его в чисто номинальный институт.

Изменение порядка формирования верхней палаты рассмат­ривалось как превращение ее в институт принципиально иного политического веса: вместо глав законодательной и исполнитель­ной власти в него войдут теперь их представители. По мнению

критиков, это изменение делает порядок формирования СФ бо­лее тяжелым и менее гибким, приводя фактически к введению непрямых выборов в палату, на деле мало чем отличающихся от кооптации. Это вызывает особую тревогу, поскольку конститу­ционно СФ остался высшим органом с прежними полномочия­ми. В качестве альтернативы предлагалась идея прямых выборов депутатов СФ, однако трудность ее проведения обусловливалась необходимыми изменениями конституции.

Вопрос о Государственном совете (задумывавшемся как ин­ститут, параллельный Совету Федерации) в этой связи стал пред­метом пристального внимания и критики. Концепция его созда­ния заключала в себе новый принцип представительства — не от всех, а лишь от избранных регионов (самых богатых, имею­щих наибольшее население или важное стратегическое положе­ние), причем отбор этих регионов резервировался в качестве прерогативы президентской власти. В результате дискуссий с региональными лидерами стало ясно, что создание этого инсти­тута возможно лишь как компромисс между центром, стремя­щимся к абсолютизации власти, и губернаторами (региональны­ми баронами или нотаблями), стремящимися сохранить хотя бы отчасти свой статус. Государственный совет стал объектом ост­рых споров между ними, выступая то как альтернатива СФ, то как консультативный орган, однако в обоих случаях не предос­тавлял губернаторам иммунитета (который исчезает после сло­жения сенаторских полномочий с 2002 года) и возможности со­хранить свои корпоративные позиции.

В случае успешного реформирования политической системы Госсовет оказывается вполне контролируемым и в известном смысле чисто представительским институтом. Об этом говорит круг возлагаемых на него обязанностей (он не должен подменять СФ).. Он определялся как консультативный институт (по терми­нологии оппозиции — «дискуссионный клуб»), призванный об­суждать программу стратегии будущего развития страны. Об этом свидетельствовал как внешний характер заседаний (первое состо­ялось 23 ноября 2000 года), так и характер представительства, частота созывов (раз в три месяца), которые не сулили новому институту «деловых перспектив». Внутри Госсовета решающая роль принадлежит его президиуму, обсуждавшему такие вопро­сы, как государственная символика, стратегия экономического развития, реформирования социального законодательства и ог­раничения самостоятельности местного самоуправления. . Таким образом, вопрос о соотношении Государственной думы, Совета Федерации и Государственного совета оказался в центре

дискуссии о механизме разделения властей. Возникло две поляр­ных позиции. Наиболее решительные сторонники пересмотра конституции (как, например, саратовский губернатор Д. Аяц­ков) вообще предлагали ликвидировать двухпалатную систему, ввести однопалатный парламент, избирающийся по мажоритар­ной системе (причем «безо всяких списков»), а функции Со­вета Федерации передать Госсовету (в состав которого должны войти главы субъектов РФ). Это означало фактическое упраз­днение федерализма и переход к унитарному государству. Про­тивники пересмотра конституции и предложенных реформ, отстаивавшие существующую систему (как, например, вице-спи­кер СФ В. Платонов или президент Чувашии Н. Федоров), на­против, усматривали в стабильности Совета Федерации важней­шую гарантию федерализма и разделения властей. Они сравни­вали его с сенатом и утверждали, что его самостоятельность оправдана как российской, так и зарубежной практикой (США, Германия, Франция, Италия). Верхняя палата в такой интерпре­тации — неотъемлемая часть системы сдержек и противовесов, ограничивающая президентский авторитаризм. В силу этого по­пытки реформирования верхней палаты — неконституционны и представляют собой неоправданно широкую трактовку прерога­тив президентской власти (начало которой было положено ре­шением Конституционного суда об отстранении Генерального прокурора президентским указом по возбужденному уголовному делу). Высказывалось опасение, что данный прецедент станет ос­новой для дальнейшего расширения Конституционным судом прав президента по сравнению с теми, которые зафиксированы конституционно.

В-третьих, предложенные законы, по мнению оппозиции, оз­начали введение новой концепции президентской власти. Тези­су о необходимости укрепления вертикали власти президентом (понимаемым-в этом контексте как глава исполнительной влас­ти) противопоставлялся тезис о президенте как суперарбитре (в соответствии с его конституционной функцией главы государ­ства), стоящем над властями и координирующем их деятель­ность. Снятие чиновников исполнительной власти — дело про­куратуры, а не президента. Если прокуратура снимает чиновни­ка, он может обратиться в суд, если президент — он должен судиться с президентом, что абсурдно. Если эта практика будет реализована, полагали критики, то у нас «установится полицей­ское государство со следователем во главе».

Президентскими законами, как признает большинство крити­ков, уничтожается действовавший до сих пор механизм управ-

286 ._ '

ления. Президент наделяется по ним полномочиями следовате­ля (поскольку «именно следователь может отстранить любое дол­жностное лицо от исполнения обязанностей»). По существу, од­нако, речь идет о попытке новой интерпретации российского федерализма в перспективе унитаризма и централизации, осуще­ствляемой с помощью трех основных инструментов — юстиции, полномочных представителей президента и поддержки локаль­ной оппозиции неугодным лидерам.

С этим конфликтом связано обращение оппозиционных чле­нов Совета Федерации (сенаторов) в Конституционный суд с запросом о соответствии некоторых положений закона «Об об­щих принципах формирования исполнительных и законодатель­ных органов власти субъектов РФ» Основному закону РФ в ок­тябре 2000 года, что, по мнению журналистов, было расценено как признак политического инакомыслия. Оппозиции не удалось организовать это обращение от СФ как единого учреждения или даже группы сенаторов, что, однако, не означало отсутствия под­держки данным взглядам. Согласно подтвердившимся позднее прогнозам, данная инициатива не могла получить в Конститу­ционном суде позитивных перспектив. Еще в период прохожде­ния президентских законопроектов в думе и СФ многие из чле­нов СФ высказывали мнение об их несоответствии конституции и необходимости оспорить их. После преодоления думой вето верхней палаты на этот закон (представлявшийся наиболее не­конституционным из всех) обсуждался лишь вопрос о том, вы­ступит СФ коллективно или в лице отдельных членов. Обсуж­далось предоставление данным законом права президенту вре­менно отстранять или снимать с должности избранных глав регионов, особенно принимая во внимание, что данное полно­мочие возложено региональными законами на парламент или референдум субъекта РФ.

Наиболее спорными с точки зрения их конституционности были признаны положения законопроекта о праве президента снимать губернаторов и распускать местные парламенты вместо имеющегося У него права до суда приостанавливать действие местных законов в случае их противоречия федеральным. Идея предоставления пре­зиденту права распускать парламенты противоречила, по мнению критиков, самой цели данной акции — побуждению местных вла­стей к отказу от закона, противоречащего федеральному законода­тельству. Результатом дискуссии стали некоторые поправки к зако­нопроекту, не меняющие, однако, его существа.

В связи с возможным запросом в КС обсуждался вопрос об ограничении мандата власти губернаторов (корректировка сро-

ков пребывания у власти или вообще отказ от регламентации этого вопроса конституционным путем). Он становился пред­метом политической борьбы в связи с дискуссией о продолжи­тельности пребывания у власти самого президента страны (го­ворилось даже о намерений изъять из закона упоминание о двух сроках для губернаторов в обмен на компромиссное реше­ние о пребывании у власти президента). Однако эта проблема могла быть решена и как техническая: досрочной отставкой (до истечения срока полномочий) и повторного выдвижения сво­ей кандидатуры губернаторами. Неожиданное принятие коррек­тивов законодательства, допускающих переизбрание губернато­ров на третий срок, рассматривалось в контексте данного про­тивостояния одновременно как компромисс с действующими губернаторами (особенно в национальных регионах), попытка создания для них определенного стимула искать поддержки центра, а для этого последнего — инструмент, позволяющий осуществлять селекцию, продлевая (или не продлевая) полити­ческое существование губернаторов. Хотя официально трактов­ка этого закона как компромисса отвергалась, наблюдателями он признавался, однако, определенным тактическим ходом. Обсуждалась и возможность использования региональной оп­позиции действующим губернаторам в тех случаях, когда это будет необходимо для их отстранения. В целом судьба запро­сов в Конституционный суд, инициированных оппозицией, связывалась критиками с политической позицией и заинтере­сованностью последнего в достижении компромисса с прези­дентом (возможность принятия президентских поправок к за­кону о КС, предоставляющих льготы судьям и позволяющих нынешнему главе суда продолжать исполнение своих обязан­ностей после достижения предельного возраста). Однако, по­скольку речь шла о федеральном конституционном законе, одобрение его губернаторами в равной мере оказывалось необ­ходимо президенту. Мы остановились на этих шагах для иллю­страции, с одной стороны, остроты конфликта и, с другой — неопределенности законодательства, изменения которого в рас­сматриваемый период определялись не столько общими теоре­тическими представлениями, сколько тактическими интереса­ми политической борьбы.

Механизм реформы и тактика ее проведения, по мнению ряда аналитиков, были многим обязаны советской бюрократической традиции: сохраняются конституционные институты, но их со­держание радикально изменяется на кадровом уровне. Эта цель достигается путем создания единой системы номенклатуры, ко-

торая контролируется и перераспределяется из единого центра и может перебрасываться на разные участки в зависимости от по­требностей центральной власти. Данный механизм уже был ис­пользован в 20-е годы при образовании СССР и в 30-е — для вытеснения оппозиционеров из административных структур партии и государства. Этот механизм может иметь различные модификации. Он не исключает в других странах даже существо­вания внешних форм демократии и многопартийности: в част­ности, в виде двухпартийной системы под общим контролем из единого надпартийного центра — армии (как это демонстриро­вала, например, турецкая модель перехода к демократии). В лю­бом случае, это предполагает некоторую новую амальгамацию на кадровом уровне (и в регионах), для которой признается не­обходимым сосредоточение власти. Данный процесс, безуслов­но, имеет существенную российскую специфику, восходящую ко временам формирования абсолютизма с его системой слу­жилого государства и систематическими кадровыми перегруп­пировками. Конституционные дискуссии, как показывают вы­боры губернаторов, отнюдь не мешают центру активно прово­дить политику отстранения нежелательных кандидатов. Процесс сосредоточения власти вступил в кульминационную стадию. Она выражается в создании единой и достаточно автономной (от об­щества) вертикали власти. Стратегия развития власти состоит при такой интерпретации в том, что политику должен опреде­лять не какой-либо коллективный орган власти, но узкий слой высшей бюрократии (администрация президента, чиновники в реформированном СФ и полпреды в федеральных округах). От­части дума (где есть гарантированное большинство), но не партии, избранные главы регионов и правительство во главе с премьер-министром. В целом это означает, безусловно, укрепле­ние бюрократической иерархии и расширение (как формальное, так и фактическое) прерогатив административной власти.

Развитие данных тенденций усматривается в ряде важнейших последующих федеральных законов, принятых в 2001 году, — «О политических партиях» (который, в частности, предусматри­вает ликвидацию региональных партий, являвшихся до настоя­щего времени опорой губернаторов в местных региональных за­конодательных собраниях); «О чрезвычайном положении» (ко­торое вводится указом президента, одобренным СФ, но без предварительного согласования с руководством субъектов феде­рации); а также «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Феде­рации» (согласно которому, субъектом законодательной иници-

Административно-территориальное устройство России

ативы по вопросу об образовании нового субъекта федерации выступает исключительно президент РФ).

Сравнение противоположных, на первый взгляд, позиций сторонников и противников реформ российского федерализма позволяет увидеть как различие (в оценке конституционности и легитимности президентских законопроектов), так и сходство в главном: они согласны в их определении как радикального из­менения трактовки российского федерализма; в том, что эти из­менения ведут к централизации управления и контроля; нако­нец, в том, что их следствием становится резкое усиление ре­альных полномочий главы государства в области регулирования федеративных отношений на законодательном и особенно на кадровом уровне. Основным объектом споров становится вопрос об эффективности нового (параллельного) административно-тер­риториального деления страны и института полномочных пред­ставителей президента.

Следует отметить, что эти споры имели и другой, более глу­бокий уровень противоречий федерального центра и субъектов федерации — по вопросам собственности. Они усугублялись сложностью структуры института собственности в России, кото­рый, как известно, имеет двухуровневый характер. Постоянным фактором переходного периода являлись серьезные противоре­чия в этой области конституционного права федерации и кон­ституционного (уставного) права ее субъектов. Закрепляя «един­ство экономического пространства» (часть 2, статья 8), консти­туция в то же время вводила положение о равной защите различных форм собственности. Конституционное закрепление «иных форм собственности» было в момент принятия консти­туции своеобразным политическим компромиссом, позволявшим сохранить в регионах существующие социально-экономические отношения (в виде общественной, коллективной и даже конфес­сиональной форм собственности). Результатом стало появление не закрепленной в конституции, но от этого не менее реальной концепции региональной публично-правовой собственности. Она была закреплена проведением ряда региональных референ­думов, отрицавших частную собственность на землю. Данная концепция, вытекавшая из идеи суверенитета субъектов федера­ции, объявляла землю, недра и природные ресурсы на террито­рии республики ее неотъемлемым достоянием (например, в Яку­тии) или достоянием ее многонационального народа (Башки­рия). Ряд субъектов федерации не признали на своей территории права частной собственности, другие, формально признав сдел­ки с землями сельскохозяйственного назначения, вводили такой

механизм их осуществления, который на практике блокировал их, сохраняя монополию существующих аграрных структур. Концепция собственности как публичного или национального достояния, являющаяся реликтом советского права, обуслови­ла серьезные противоречия в интерпретации права частной соб­ственности на землю, которые особенно возрастали при реше­нии вопросов приватизации и управления государственной соб­ственностью в регионах. При отсутствии кодифицированного земельного права регионы заполняли пробел региональным за­конодательством, закрепляя желательные для них интерпрета­ции земельного законодательства. Последние решения Консти­туционного суда положили конец этим дискуссиям, сформули­ровав его позицию.

В Постановлении Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных по­ложений конституции Республики Алтай, а затем в Определении КС от 27 июня 2000 года о проверке с