Институциональная организация управления лесами

Два десятилетия политических и экономических реформ в Российской Федерации показали, что лесной сектор трудно и долго адаптируется к рыночным отношениям и международным требованиям устойчивого лесоуправления. Лесной сектор не является приоритетом национальной экономической политики. Развитие лесного сектора характеризуют следующие черты:

(1) Отсутствие согласованной лесной политики России, принимаемой на федеральном уровне на основе согласия государственных институтов, бизнеса и общества. Проект лесной политики пока находится на стадии национального обсуждения в России.

(2) Нестабильность правового регулирования лесных отношений. За прошедшие двадцать лет федеральное лесное законодательство менялось трижды. Основы лесного законодательства 1993 года децентрализовали лесоуправление и передали функции распоряжения лесным фондом органам власти административных районов (Постановление Правительства, 1993). Лесной кодекс 1997 года передал функции распоряжения лесным фондом органам государственной власти субъектов Российской Федерации, оставив законодательные и надзорные функции в распоряжении федеральных органов государственной власти (Федеральный закон, 1997). Федеральный закон (2004) № 122 централизовал лесоуправление и передал функции управления лесами федеральным органам исполнительной власти. Ныне действующий Лесной кодекс (Федеральный закон, 2006) в очередной раз децентрализовал лесоуправление и передал функции распоряжения и государственного надзора за лесным фондом органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

(3) Нестабильность положения федерального органа исполнительной власти в сфере лесных отношений. С 2000 по 2012 год федеральный орган исполнительной власти в сфере лесных отношений четыре раза менял свое подчинение. До 2008 года Федеральное агентство лесного хозяйства находилось в подчинении Министерства природных ресурсов, с 2008 по 2010 год – в подчинении Министерства сельского хозяйства, с 2010 года по май 2012 года – в прямом подчинении Правительства Российской Федерации, с мая 2012 года - в подчинении Министерства природных ресурсов и экологии (Указ Президента, 2012).

В полномочия Федерального агентства лесного хозяйства входит: (1) выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование лесных отношений за исключением лесов особо охраняемых природных территорий; (2) контроль и надзор в области лесных отношений; (3) оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере лесных отношений.

Федеральное агентство лесного хозяйства предоставляет следующие услуги: (1) государственная инвентаризация лесов и лесоустройство; (2) лесопатологический мониторинг; (3) семеноводство; (4) проведение авиационных работ по охране лесов от пожаров; (5) проведение научных исследований; (6) дополнительное профессиональное образование. Названные услуги предоставляются либо учреждениями и предприятиями Федерального агентства лесного хозяйства, либо через торги на основе государственных закупок.

Институциональная организация государственного управления лесами на федеральном уровне приведена на Рисунке 1.1. Из рисунка видно, что Федеральное агентство лесного хозяйства не имеет своих территориальных органов в субъектах Российской Федерации.

Рисунок 1.1

Институциональная организация государственного управления лесами на федеральном уровне в июне 2012 г.

Федеральные полномочия в сфере лесных отношений на региональном уровне реализуются через департаменты лесного хозяйства в восьми федеральных округах, включающих 83 субъекта Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы следующие полномочия: (1) разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; (2) предоставление лесных участков в пользование, аренду, заключение договоров купли-продажи насаждений, организация и проведение лесных аукционов; (3) выдача разрешений на выполнение геологических работ на землях лесного фонда; (4) организация использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; (5) ведение государственного лесного реестра; (6) Осуществление федерального лесного надзора; (7) установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный лесной надзор. Эти полномочия исполняют государственные структуры в составе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На низовом уровне эти структуры представлены лесничествами. Институциональная организация управления лесами на уровне субъектов Российской Федерации представлена на Рисунке 1.2.

Рисунок 1.2

Институциональная организация управления лесами в Российской Федерации

Частный бизнес осуществляет использование лесов на основе аренды. Аренда лесов впервые была введена Основами лесного законодательства в 1993 году. Последующие законодательные акты модернизировали арендные отношения и меняли сроки, процедуры, права и обязанности сторон. По Лесному кодексу 2006 года лесные участки предоставляются в пользование юридическим лицам и гражданам на основании (1) договоров аренды на срок от 10 до 49 лет, либо (2) на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на срок не более одного года. Договоры купли-продажи насаждений в основном направлены на использование лесов для местных нужд и удовлетворение потребностей в древесине местного сельского населения.

Права на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений приобретаются юридическими лицами и гражданами через лесные аукционы. Исключение составляют приоритетные инвестиционные проекты, которые подлежат отбору и утверждению через конкурсные процедуры. Это проекты по созданию и модернизации лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры на сумму не менее 300 миллионов рублей. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг) ведет перечень инвестиционных лесных проектов, которые направлены на инновационное развитие лесного сектора. Арендаторы выполняют лесохозяйственные работы на арендованных землях (свыше 14% лесного фонда). На не арендованных землях лесохозяйственные работы выполняют уполномоченные унитарные предприятия и автономные учреждения.