Функционально-структурный подход в государственном управлении

Данный подход продолжает методологию системного анализа, с той лишь разницей, что изучает преимущественно тектологию системы, т.е. ее внутреннее строение.

Концепция функционально-структурного подхода к анализу и синтезу антропогенных (созданных человеком) систем, их эволюции разработана в трудах ряда зарубежных и российских ученых – административистов.

Основы функционального подхода к управлению были заложены еще в начале прошлого столетия. Именно тогда появление и развитие конвейерного производства привело к обособлению управления как самостоятельной практической сферы деятельности. Широко известны концепции основателей теории управления Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эммерсона. В последние десятилетия активное развитие получила теория организации, которая предметно занимается функциями и структурами управления. В настоящее время одноименные указанным отраслям научного знания учебные дисциплины обязательно преподаются в вузах, осуществляющих подготовку государственных служащих.

Родоначальник структурного функционализма в социологии Т. Парсонс указал, что социальная система совершенна настолько, насколько она реализует ряд базовых функций – модусов своего существования.

Основными терминами функционально-структурного подхода являются:

Цель – желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно и может быть достигнуто.

В рамках теории управления выработаны обязательные требования к целям (они получили аббревиатуру SMART). Так, управленческие цели должны быть: конкретными, четкими (specific); измеримыми (measurable); достижимыми (achievable); соответствующими объекту и субъекту управления (relevant); согласованными во времени (timed).

Цели управления классифицируются по уровням, срокам, ресурсам.

Если взять за основу общественное предназначение, цели в государственном управлении можно классифицировать на:

1) цели-задания государственных органов и организаций, которые ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, закрепляются в основном документе данного госоргана. Так, основные цели – ориентации парламента страны (законодательство и представительство интересов) закреплены в конституции и регламенте работы парламента.

2) цели-ориентации – отражают общие (корпоративные) интересы членов коллектива, призванного осуществлять цели-задания. Такого рода целями для правительства страны являются, например, показатели эффективности государственной целевой программы, которых нужно достичь.

3) цели самосохранения – стремление сохранить свою корпоративную, профессиональную, клановую стабильность, устойчивость по отношению к окружающей среде. Сегодня цели сохранения государственных служащих как профессионального сообщества можно найти в их профильном этическом кодексе.

Функция– производная, вторичная по отношению к целям категория, представляющая собой вид управляющего воздействия, который осуществляется в пространстве-времени.

Существует множество классификаций функций государственного управления:

1) по отношению к объекту воздействия выделяют внешние (публичные, инфрафункции) и внутрисистемные (интрафункции);

2) по статусу органов государственной власти и управления вычленяют государственно-политические и государственно-административные функции;

3) по содержанию управленческого воздействия выявляют:

- ориентирование объекта управления (прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и т.д.);

- обеспечение системы управления (кадровое, материально-техническое, информационное);

- оперативное управление системой (учет, контроль, мониторинг, оценка, координация).

4) по полномочиям, содержащимся в функциях, выявляют: регулирующие, расчетно-информационно-аналитические, организационные, контрольные и т.д.

Полномочие(«имею право и могу») – это элемент управленческой функции; конкретный вид деятельности, который субъект управления правомочен совершать в рамках управленческой функции.

Компетенция(принадлежность по праву) – круг полномочий какого-либо органа, который он имеет право и способен осуществить.

Совокупность функций, полномочий, компетенции определяетстатусданного государственного органа и должностного лица, т.е. роль и место субъекта в организации более высокого порядка, определенная его целевым предназначением, компетенцией, специфическим набором функций и полномочий.

Ключевой проблематикой функционально-структурного подхода является диалектика функций и структуры.

Принципиальная позиция большинства исследователей такова, что именно совокупность функций определяет соответствующую им структуру управления, а не наоборот. То есть, при проектировании организационной структуры субъект управления вначале устанавливает миссию и «пучок целей», затем в соответствии с целевыми ориентирами обозначает спектр необходимых функций и ранжирует их, и уже исходя из функций, определяет элементы структуры организации. На практике государственного управления данная установка, к сожалению, иногда нарушается, когда, например, определенное ведомство создается «под конкретного чиновника».

Однако структура системы может оказать воздействие на функцию. Это воздействие может быть стимулирующим, когда потенциальные возможности структуры больше чем реализуемые ею функции, либо тормозящим, когда структура перестает соответствовать функции. Первое противоречие разрешается обновлением (развитием) функции системы, а второе - перестройкой (изменением) структуры, как несоответствие требованиям функционирования системы. Таким образом, функция и структура диалектически взаимосвязаны, оказывают влияние друг на друга в процессе развития системы управления.

Показательным примером применимости функционально-структурного подхода в государственно-управленческой практике стала алгоритмизация процесса реформирования федеральных органов исполнительной власти. Алгоритм оценки управленческих функций был разработан группой ученых Российского университета – Высшей Школой экономики в 2000-2002гг. «по заказу» Правительства РФ с целью оптимизации функций и структуры госаппарата.

Необходимость проведения функциональной инвентаризации в системе государственного управления была вызвана избыточностью функций государства по отношению к частному сектору (по данным экспертов, их насчитывалось более 250 тысяч), а также отсутствием четких, единых критериев классификации функций. Такая функциональная избыточность и неопределенность порождала новые структуры управления, меняла их статус, способствовала раздутию госаппарата.

В соответствии с разработанным алгоритмом, каждая функция федеральных органов исполнительной власти последовательно оценивалась по следующим критериям:

1) несвойственная функция – необходимая государству, но не соответствующая профилю конкретного госоргана (ее оставляли у государства, но закрепляли за профильным ведомством);

2) избыточная функция – необоснованно исполняемая органами власти (ее нужно было передать на региональный, местный уровень, либо частному сектору);

В свою очередь, избыточные функции анализировались по 6 критериям:

- закреплена ли функция в ФЗ или ином н.п.а.;

- содержит ли функция властные полномочия или связана с осуществлением юридически значимых действий;

-соответствует ли исполнение функции ограничениям, установленным антимонопольным законодательством;

- обоснованно ли функция передается на региональный уровень;

-обоснованно ли функция передается на муниципальный уровень;

- может ли функция осуществляться участниками рынка.

В результате такой многоступенчатой оценки решалась судьба функции: либо функция упразднялась вообще, либо она передавалась другому ведомству по горизонтали, либо «спускалась» на региональный или местный уровень, либо передавалась частному сектору.

После инвентаризации функций последовал этап проектирования новой организационной структуры федеральных органов исполнительной власти. Вместо множества разностатусных ведомств с различными названиями (агентство, надзор, комитет, комиссия, департамент и проч.) Указом Президента РФ от 19 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации» были учреждены три организационно-правовые формы осуществления госуправления в рамках исполнительной власти: федеральное министерство, федеральное агентство, федеральная служба. Каждому из них вменялись определенные виды функций, а содержание каждой функции, в свою очередь, четко раскрывалось в указе.

Системный и функционально-структурный подходы, таким образом, являются востребованными как наукой, так и практикой современного государственного и муниципального управления.

Лекция 12.