Основные проблемы дошкольного образования

Первое место в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих дошкольное образование, занимает Конституция Российской Федерации[8] в которой, в пункте 2 статьи 43 закреплена гарантия общедоступности и бесплатности дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации …» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы от 15 мая 2006 года № 5-П указал на то, что обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность, но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

В пункте 3 статьи 5 Закона РФ «Об образовании» вышеуказанная норма Конституции РФ, гарантирующая общедоступность и бесплатность дошкольного образования практически дублируется, но распространяется только на граждан РФ, что нельзя назвать соответствующим Конституции РФ.

Программы дошкольного образования относятся к общеобразовательным программам (п.3. статьи 9 Закона РФ «Об образовании»). Из этого следует, что образовательная программа дошкольного образования должна быть направлена на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.

Установленные законом задачи конкретизированы применительно к дошкольным образовательным учреждениям в типовом положении о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 года № 677 (далее также - типовое положение). В п.4. типового положения определено, что основными задачами дошкольного образовательного учреждения являются: охрана жизни и укрепление здоровья детей, обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка, осуществление необходимой коррекции отклонений в развитии ребенка, приобщение детей к общечеловеческим ценностям, взаимодействие с семьей для полноценного развития ребенка.

При этом, образовательные программы дошкольного образования и начального общего образования выступают преемственными по отношению друг к другу (п.3. статьи 17 Закона РФ «Об образовании»).

Дошкольные образовательные учреждения определены как самостоятельный тип образовательных учреждений (п.4. статьи 12 Закона РФ «Об образовании»). Тем не менее, дошкольное образовательное учреждение выступает носителем общих прав и обязанностей образовательного учреждения, закрепленных в законодательстве, в том числе на него распространяются общие требования к содержанию образования, организации образовательного процесса, приему граждан в образовательные учреждения и т.д.

Важное значение в системе регулирования дошкольного образования имеют международные акты, в частности Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН от 20.11.1989 года) в которой в п.2 статьи 18 указано на то, что в целях гарантии и содействия осуществлению прав, изложенных в настоящей Конвенции, государства - участники оказывают родителям и законным опекунам надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей и обеспечивают развитие сети детских учреждений.

При определении каких – либо моделей регулирования дошкольного образования необходимо иметь ввиду следующие моменты:

· качество дошкольного образования, выступающего самой первой ступенью образования в целом, предопределяет возможности и способности обучающегося к освоению программ на последующих уровнях образования;

· возраст воспитанников дошкольных образовательных учреждений предопределяет особую роль вопросов, связанных с сохранением и укреплением здоровья последних. Представляется наименее затратным выявление и минимизация проблем, связанных со здоровьем воспитанников, способных затруднить для них освоение образовательных программ следующих ступеней образования, именно на стадии дошкольного образования. Данное обстоятельство предопределяет особую роль участия медицинских работников в деятельности дошкольных образовательных учреждений. В связи с изложенным, было бы правильным отнести дошкольные образовательные учреждения к числу важных субъектов системы здравоохранения в той ее части, которая касается предупреждения возникновения заболеваний. Было бы вполне естественным включение в национальный проект «Здоровье» мероприятий по укреплению системы диагностики и профилактики различных заболеваний для детей дошкольного возраста, пребывающих в дошкольных образовательных учреждениях. В этом смысле важным является контроль (в том числе в форме экспертизы) поступающих в дошкольные учреждения игрушек и игровых сооружений, учебных материалов для детей с точки зрения возможности нанесения вредя здоровью;

· для дошкольного образования характерным является крайне низкий даже на фоне работников иных образовательных учреждений уровень оплаты труда, что подтверждается например, содержанием обращения Законодательного собрания Челябинской области от 28 сентября 2006 года «К правительству Российской Федерации об установлении ежемесячных дополнительных выплат и сокращении продолжительности рабочего времени воспитателям образовательных учреждений, реализующих программы дошкольного образования». В данном обращении указывается на то, что средняя заработная плата воспитателей дошкольных образовательных учреждений составляет 2500 - 2600 рублей, что в 2 раза меньше размера средней заработной платы учителя общеобразовательной школы. При этом норма часов педагогической работы за ставку заработной платы учителя предметника составляет 18 часов в неделю, учителя начальных классов - 20 часов в неделю, а воспитателя - 36 часов в неделю, что в 2 раза больше нормы часов педагогической работы перечисленных категорий педагогических работников. В связи с этим возрастает проблема дефицита квалифицированных педагогических кадров;

· система дошкольного образования играет важную роль в социально-экономической жизни, прежде всего в силу того, что право на беспрепятственное устройство детей в детские сады выступает необходимым условием обеспечения возможности участия в трудовой деятельности родителей воспитанников, которые, как правило, находятся в наиболее продуктивном для такого рода деятельности возрасте;

· возможность свободного устройства ребенка в дошкольное образовательное учреждение выступает важным фактором при планировании рождения женщинами репродуктивного возраста. В Послании Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию от 10.05.2006 года, в связи с необходимостью решения демографической проблемы, было указано на то, что региональные и местные власти должны обеспечить потребности в детских садах и ясельных группах;

· с начала 90-годов продолжается процесс сокращения количества дошкольных образовательных учреждений, в результате которого в настоящее время остро ощущается нехватка мест в указанных учреждениях. По данным, приводимым в исследовании Е.В. Буслова, З.П. Дацинской («Особенности регулирования образовательных отношений на уровне дошкольного образования»// См.: Ежегодник российского образовательного законодательства. –М. 2006. с.85) в 2005 году в Российской Федерации было около 10 млн. детей в возрасте до семи лет, из них посещали дошкольные образовательные учреждения и соответствующие структурные подразделения только 40% детей. При этом, число детей, стоящих в очередях превышало 1 миллион, что прежде всего связано с сокращением числа дошкольных образовательных учреждений на территории Российской Федерации.

Наличие проблемы нехватки мест подтверждается также информацией из регионов. Так, например, в разделе 1 Областной целевой программы «Развитие дошкольного образования в Челябинской области на 2006-2010 годы», утвержденной Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 22 декабря 2005 года № 1991 констатируется, что на территории Челябинской области с перегрузкой сверх санитарных нормативов функционирует 51 процент учреждений от общего числа дошкольных образовательных учреждений. В перегруженных группах содержится 94108 (67 процентов) детей. При этом, наряду с общим дефицитом мест в дошкольных образовательных учреждениях существует их избыток в отдельных сельских населенных пунктах, обусловленный не только общим снижением количества детей, но и низким уровнем доходов населения, когда некоторые семьи не имеют возможности оплачивать содержание ребенка в детском саду.

В разделе 1 Областной целевой программы «Развитие образования Курской области на 2007-2010 годы», утвержденной Постановлением Курской областной Думы от 14 декабря 2006 г. N 243-IV ОД также констатируется наличие проблемы обеспечения доступности дошкольного образования, что связано с тем, что с 1992 года не ведется строительство детских садов. Численность детей, стоящих на учете для устройства в дошкольные учреждения области, ежегодно возрастает. Охват детей дошкольным образованием в области составляет 45,7% от общего количества детей дошкольного возраста. Очередность в устройстве в детские сады области превышает 8 тыс. детей.

Важно отметить то, что ни Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», ни «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», утвержденная Правительством РФ от 15 апреля 2009 г. к сожалению не содержит каких – либо показателей, отражающих эффективность деятельности органов государственной власти субъектов федерации в сфере дошкольного образования, что не будет обеспечивать должного уровня внимания к проблемам дошкольного образования при всей важности данного сегмента образования.

Учитывая изложенное полагаем возможным сформулировать некоторые предложения, могущие лечь в основу построения модели нормативного правового регулирования дошкольного образования на современном этапе:

· необходимо расширение полномочий родителей (законных представителей) и общественных организаций, выражающих их интересы в управлении дошкольными образовательными учреждениями, определении условий и содержания дошкольного образования, в контроле за уровнем подготовки и переподготовки работников учреждений дошкольного образования;

· нормативные правовые акты, при регулировании деятельности дошкольных образовательных учреждений должны предполагать обязательный публичный характер деятельности указанных учреждений дошкольного образования, включающий публичную отчетность в деятельности указанных учреждений.

· в целях обеспечения заинтересованности органов региональной власти и местного самоуправления в развитии и совершенствовании дошкольного образования в интересах граждан, проживающих на соответствующих территориях полагаем необходимым дополнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» таким показателем как «количество детей дошкольного возраста, посещающих дошкольные образовательные учреждения и (или) группы кратковременного пребывания в соотношении с общим количеством детей дошкольного возраста, проживающих на территории субъекта федерации».