Правовая неурегулированность вопросов в области ДОУ

Вопросы правового регулирования ДОУ являются предметом обсуждения уже не одной научно-практической конференции. Их эффективное решение в современный период должно основываться на комплексном подходе, поскольку нормативно-правовое регулирование, в соответствии с действующим законодательством должно осуществляться на федеральном и региональном (субъект РФ) уровнях. Такое комплексное решение требует, с одной стороны, дифференцированного подхода, основанного на четком разграничении вопросов компетенции всех участников правотворческого процесса, с другой стороны, необходим и унифицированный подход, обеспечивающий функционирование единой системы, в данном случае – в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов. Достижению такого сбалансированного подхода во многом способствует не только качество нормативно-правовой базы федерального уровня, но и своевременность ее разработки.

В отношении последнего тезиса следует отметить, что до сих пор на федеральном уровне остается нерешенным вопрос о принятии «документа о документах» – Закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». Это привело к тому, что субъекты РФ в течение длительного периода самостоятельно выстраивали систему правовых актов региона и, следовательно, независимо друг от друга устанавливали порядок документирования деятельности органов государственной власти, что в конечном результате оказало влияние и на процесс управления в Российской Федерации в целом. Сложившееся в центре представление о том, что система нормативно-правовых документов Российской Федерации складывается из документов федеральных органов государственной власти и управления, привело к тому, что в 1996 г. был принят проект указанного федерального закона без включения в систему нормативно-правовых актов РФ в качестве подсистемы правовых документов субъектов РФ. И, хотя принятие данного закона ограничилось лишь первым чтением, это свидетельствовало о соглашении с данной концепцией. На практике это выразилось, в частности, в реализации всем известного 122-го Федерального закона, когда отсутствие комплексного подхода к поэтапной разработке документов как федерального, так и регионального уровня в соответствии с их иерархией и технологией разработки и принятия привело в ряде регионов к сложным социальным последствиям.

Немаловажными для правового регулирования ДОУ являются вопросы, связанные с разработкой и утверждением унифицированных систем документации. Отсутствие таких унифицированных систем, отражающих деятельность органов государственного и муниципального управления в сфере социального обеспечения, занятости населения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественных отношений и т. д., негативно сказывается как на стороне, предоставляющей эти услуги в той или иной сфере, так и на потребителях – населении. Отсутствие унифицированных систем документации приводит к тому, что если в федеральном законе предусматривается норма о документальном подтверждении чего-либо, то в дальнейшем в результате ее «конкретизации» на каждом из уровней – федеральном (в подзаконных актах), региональном (в законах и подзаконных актах субъектов Федерации), а затем на уровне органа местного самоуправления (в соответствующем правовом акте) – она трансформируется в довольно-таки представительный перечень документов. При этом при установлении очередных видов и разновидностей документов учитываются исключительно интересы соответствующего ведомства, а все тяготы по сбору и предоставлению «пакета документов» перекладываются на плечи юридических и физических лиц.

Кроме того, специалисты федеральных органов, расположенных на территории субъекта Федерации, отмечают, что эффективности их деятельности мешают постоянно меняющиеся формы документов и требования, предъявляемые к их составлению, исходящие из центральных федеральных структур. Отмечается несогласованность в регламентации организации работы с документами и внутри ведомств. Например, в нормативно-методических документах, разрабатываемых для федеральных структур, расположенных на территориях субъектов РФ, могут содержаться предписания, обязывающие осуществлять учет и регистрацию документов определенной категории одновременно в двух структурных подразделениях.

Приведенные факты в очередной раз свидетельствуют о необходимости выработки единой государственной политики в области документационного обеспечения управления, решения вопросов по оптимизации правового регулирования данной сферы и наделения соответствующего органа государственного управления необходимыми полномочиями в области ДОУ, в том числе и по осуществлению контроля за правоустановительной деятельностью отраслевых ведомств.

Следующий аспект – правовое регулирование ДОУ в рамках конкретного органа власти и управления. Здесь следует констатировать, что все чаще ответственными за разработку таких документов, в частности регламентов коллегиальных органов (в которых отражаются вопросы документирования их деятельности), инструкций по делопроизводству органов власти и управления, являются юридические службы. Действительно, многие аспекты в области ДОУ оказываются на стыке документоведения и правоведения, и к разработке данных правовых документов должны привлекаться как те, так и другие специалисты. Однако главенствующую роль по их разработке специалистам службы ДОУ не позволяют занять два обстоятельства: статус службы ДОУ и часто отсутствие в ее структуре подразделения, ответственного за оптимизацию документационного обеспечения, а также недостаточная профессиональная подготовка ее специалистов. Однако и специалисты правовых управлений не всегда обладают необходимыми знаниями в области ДОУ, что порой приводит к досадным промахам, а порой – и к отрицанию существующих норм в области ДОУ. И, хотя это предмет отдельного разговора, считаю целесообразным обозначить проблему качества обучения основам ДОУ в юридических вузах, учитывая и имеющиеся там специализации по подготовке специалистов в области правотворчества, правового обеспечения деятельности юридических лиц и др.

В условиях предоставленной субъектам РФ самостоятельности по правовому регулированию ДОУ появляются нормы, реализация которых может отрицательно сказаться на функционировании единой системы ДОУ.

Вполне возможно, что определенные правовые пробелы федерального закона придется вскоре исправлять внесением соответствующих изменений. Можно предположить, что инициаторами таких изменений в ряде случаев станут не только федеральные органы, но и субъекты РФ. Однако и здесь существуют определенные проблемы. До сих пор отсутствует прописанная в законодательстве РФ процедура разработки законодательных актов в целом, и в частности процедура внесения дополнений и изменений в них. Отдельные положения содержатся в Регламенте Государственной Думы РФ, который имеет лишь внутрипалатное значение и не является обязательным для других участников законодательного процесса. Все попытки урегулирования федеральной законодательной процедуры именно законом не получили своего завершения. Однако в данных проектах по-прежнему не предусматривается участие регионов как субъектов законодательной инициативы.

Исходя из нормы Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», что законодательство об архивном деле в РФ состоит в том числе и из законов и нормативных правовых актов субъектов РФ, можно говорить об отнесении данной сферы к совместному ведению РФ и субъектов. Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения предусмотрено статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», которая, по сути, гарантирует возможность такого участия, но не регламентирует ряд существенных моментов, важных с точки зрения осуществления данной процедуры и ее документационного сопровождения. В результате субъекты РФ по-прежнему самостоятельно устанавливают порядок в представлении отзывов и поправок к законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении. Отзывы должны предоставляться в определенный срок, но их представление не является обязательным. На практике это означает, что если на федеральном уровне будут рассматриваться законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», то их участие в этом процессе будет весьма проблематичным.

Здесь также следует констатировать отсутствие правового регулирования вопросов, связанных с реализацией права субъектов РФ по внесению законодательной инициативы в Государственную Думу. По сложившейся практике постановление законодательного органа вместе с проектом закона и сопроводительными документами наряду с их направлением в Государственную Думу рассылаются в законодательные органы других субъектов «с просьбой поддержать законодательную инициативу». В регламентах ряда региональных законодательных органов существует порядок работы с данными документами, однако в большинстве субъектов РФ он никак не регламентирован. В результате практические работники аппарата Государственной Думы отмечают, что законодательные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ часто имеют юридические погрешности, неправильное оформление сопроводительных документов, что является основанием для отказа в их регистрации. Однако факт принятия законодательной инициативы субъекта РФ (присвоение соответствующего регистрационного номера проекту закона) не гарантирует, что законопроект будет вынесен на заседание Государственной Думы. Его рассмотрение зачастую завершается уровнем профильного комитета. При этом субъекты РФ не всегда информируются о причинах отказа в рассмотрении их законодательных инициатив. Таким образом, если на уровне субъектов РФ будет отсутствовать собственный законодательный акт в области архивного дела, их участие в совершенствовании федерального закона будет поставлено под вопрос.

Подводя итоги вышесказанному, можно сформулировать краткие выводы:

· следует констатировать, что остается еще большое количество вопросов в области правового регулирования ДОУ. В значительной степени это связано с продолжающимися административными реформами, незавершенностью процедуры разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;

· правовое регулирование ДОУ как на федеральном, так и на региональном уровне не входит в число первоочередных задач, в результате задержка с разработкой и принятием соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов приводит к негативным последствиям в сфере управления в целом;

· при решении вопросов по совершенствованию правового регулирования ДОУ необходим комплексный подход с участием всех заинтересованных сторон. Их участие должно быть реализовано в законах и нормативно-правовых документах соответствующего уровня;

· одновременно для достижения единообразия в этих сферах необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве не только степень участия субъектов РФ в развитии существующего законодательства, но и механизм его реализации, гарантирующий объективность рассмотрения соответствующих законодательных инициатив.