Организационные механизмы проведения административной реформы

В конце октября 2005 года распоряжением Правительства России была одобрена Концепция проведения административной реформы[7] и план ее мероприятий. Эта концепция учитывала опыт организации всех предыдущих аналогичных программ и была построена на основе программно-целевой модели.

Концепция устанавливала три задачи - повышение качества и доступности государственных услуг, исключение избыточного государственного регулирования и вмешательства в экономику, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Были установлены целевые показатели реализации Концепции. Во-первых, уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг. К 2008 году предполагалось довести его до 50% , а к 2010 году - до 70%.

Вторым индикатором был выбран уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Его величина к 2008 году должна быть снижена до 5% в общей выручке предприятий, а к 2010 году — до 3%.

В-третьих, в целевые показатели были включены компоненты индекса GRICS, рассчитываемого Всемирным банком. К 2008 году предполагалось достичь значение показателя эффективности государственного управления (Government Effectiveness) 55 единиц, эффективности государственного регулирования (Regulatory Quality) - 60 единиц, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Попытка установить целевые показатели в программе институциональных реформ была новой для российской практики. Однако, как видно теперь, не вполне удачной, но не потому, что ни один из этих показателей до сих пор не достигнут, а из-за формального подхода и методической неготовности. Для первого и второго показателей информационной и методикой базы на момент одобрения концепции и до сих пор не создано. В самой концепции связь между целевыми показателями и мероприятиями не был убедительно проработана. Таким образом, использование целевых показателей носило формально-инновационный характер.

Единым координатором проектов по административной реформе было назначено Министерство экономики России. Оно выполняло и продолжает выполнять функции методического, экспертного и организационного центра. Его работу в этой сфере контролирует Правительственная комиссия, возглавляемая вице-премьером, руководителем аппарата Правительства.

Такая организация отличается от организации программы реформирования государственной службы, когда у одного куратора (Администрация Президента России) имелось несколько ведомств-исполнителей, конкурировавших между собой за бюджетные средства и при этом имевших разные взгляды на цели реформирования.

Финансирование основных направлений административной реформы проводится на основе конкурса проектов, подготовленных в инициативном порядке федеральными ведомствами и администрациями субъектов РФ. Ведомственные и региональные проекты направляются на формальную экспертизу в Министерство экономики. При этом само Министерство экономики непосредственно эти проекты не финансирует. Оно передает средства тем ведомствам, которые предложили лучшие проекты и признаны Правительственной комиссией победителями конкурса с учетом предварительной экспертизы в Минэкономике. Ведомства-победители, получив бюджетные средства, при необходимости привлекают для исполнения проектов внешних экспертов и консультантов. В рамках бюджета Министерства экономики имеется лишь часть средств для финансирования научных исследований по методическим вопросам административной реформы и организации мониторинга ее результатов.

С 2006 года оказана поддержка проектам 33 федеральных органов исполнительной власти и 59 субъектов Российской Федерации. При этом год от года популярность данных конкурсов возрастает. В 2006 году из федерального бюджета поддержаны проекты по тематике административной реформы в 19 федеральных органах исполнительной власти и 29 субъектах Российской Федерации, в 2007 - в 19 и 46, в 2008 – в 21 и 48 соответственно. В целях стимулирования качественного и своевременного исполнения проектов до 40% средств, выделяемых победителю конкурса, может быть направлено на премирование тех государственных служащих, которые принимают непосредственное участие в их реализации.

Такой подход позволяет реализовать модель «деньги за реформы», ориентирует органы исполнительной власти на практическое внедрение новых механизмов, повышение качества организации своей работы. Для сравнения, в рамках Федеральной программы реформирования государственной службы была реализована более традиционная и менее эффективная модель – финансировалась лишь разработка проектов законодательных актов и методик, а не их внедрение.

Организационная модель административной реформы оказалась достаточно гибкой в управлении тематикой проектов. Приоритетные направления проектов, которым оказывается поддержка, уточняются в зависимости от достигнутых результатов и возникающих задач. Так, в 2006 году приоритетной была разработка административных регламентов, в 2007 году – подготовка антикоррупционных программ и административных регламентов, а в 2008 году – создание многофункциональных центров на уровне субъектов РФ и разработка ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти по комплексному повышению качества исполнения государственных функций и предоставлению государственных услуг. Тематические приоритеты очередного года определяются Правительственной комиссией.

Особенностью административной реформы является вовлеченность в нее институтов гражданского общества. Так, в 2006 году на основе совместных решений Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Совета Общественной палаты Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была создана Объединенная рабочая группа по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе. Ее задача состоит в поиске форм участия институтов гражданского общества в реализацию административной реформы, например, в экспертизе принимаемых в ходе административной реформы решений, проведении общественного мониторинга, разработке рекомендаций и модельных правовых актов.

Высокую заинтересованность и активное участие в административной реформе демонстрируют Общероссийская организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская организация бизнеса «Деловая Россия».

Важным условием эффективности институциональных реформ является их адекватное ресурсное обеспечение. Реформы не бывают бесплатными. По всей видимости, для каждого типа институциональной реформы существует свой минимальный бюджет, ниже которого начинать реформирование просто не рационально, поскольку это приведет лишь к имитации деятельности и не даст реальных результатов.

При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть наиболее радикальных предложений по оптимизации исключается из проектов, так как является слишком затратной для ведомства.

С точки зрения ресурсного обеспечения административная реформа оказалась одной из самых «бедных» из всех проводимых институциональных реформ в области государственного управления. Средний размер выделяемой поддержки в расчете на один орган власти (Администрацию региона или федеральный орган) составляет:

Комплексный проект реформирования образования -150 млн. руб.

Пилотный проект реформирования здравоохранения - 190 млн. руб.

Программа реформирования региональных финансов - 100-120 млн. руб.

Эксперимент по внедрению бюджетирования ориентированного на результат - не менее 100 млн. руб.

Проект по тематике административной реформы в субъекте РФ – 25 млн. руб.

Проект по тематике административной реформы в федеральном органе – 7-8 млн. руб.

Знаковое различие объемов финансовой поддержки указывает потенциальным участникам программы на приоритетность, политическую значимость реформы и формирует к ней соответствующее отношение. Чем ниже бюджет и выше сложность реформы, тем более мягкие требования выдвигаются к ее потенциальным участникам. Так, в ряде случаев пришлось отказываться от требования софинансирования проектов административной реформы, хотя это было важным условием повышения ответственности за взятые обязательства. В результате, не только уровень ответственности оказался пониженным, но и потенциальный бюджет административной реформы сократился.

Наряду с недостаточно сбалансированным бюджетом еще одной слабой стороной административной реформы является отсутствие практики многолетних контрактов. Бюджет административной реформы ежегодно определяется решением Правительства в рамках средств, зарезервированных на государственное управление. Проекты, необходимые для достижения целей административной реформы, искусственно ограничиваются годовым сроком, хотя очевидно, что содержание и сложность институциональных преобразований не соответствуют годовому режиму финансирования.

Эффективность использования бюджета административной реформы снижается из-за его распыления между большим числом участников и тематик, недостаточно интегрированных между собой. Это вызвано желанием максимально расширить круг заинтересованных в реформе ведомств и администраций. Однако на деле многочисленные участники легко готовы отказаться от недостаточно весомых бюджетных ассигнований, обремененных к тому же многочисленными требованиями и условиями.

Остро стоит вопрос и о кадровом обеспечении реформ. С одной стороны, наблюдается отставание уровня квалификации государственных и муниципальных служащих от уровня решений и процедур, которые они должны исполнять. Программы повышения квалификации не развернуты[8]. С другой стороны, крайне узким является экспертное сообщество, способное профессионально поддержать реформы, поскольку спрос со стороны органов власти на консультационный услуги по данной тематике крайне ограничен и нестабилен. Кроме того, институты гражданского общества, которые могли бы проводить независимую экспертизу подготавливаемых в рамках административной реформы решений, не всегда готовы к конструктивному диалогу с властью из-за отсутствия соответствующих навыков и недостатка ресурсов.