Управление и бюджетирование по результатам в контексте административной реформы

Согласно Концепции административной реформы, первое направление работы связано с внедрением методов и процедур управления по результатам, проектного управления. Предполагалось, что реализация этого направления позволит создать и внедрить системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами, управленческого учета и контроля за достижением результатов их деятельности. Кроме того планировалось обеспечить разработку ключевых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям, определять персональную ответственность и эффективность работы руководителей и должностных лиц за решение установленных задач.

Однако, ситуация сложилась таким образом, что системы и механизмы управления по результатам стали в основном формироваться не в рамках административной реформы «в узком смысле». Дело в том, что эти вопросы курировала Правительственная комиссия по результативности бюджетных расходов (под руководством Жукова А. Д.), а не Правительственная комиссия по административной реформе (Нарышкин С. Е.). Вопросами бюджетирования ориентированного на результат непосредственно занимался Минфин России. Кроме того, в 2006 году Администрация Президента России выступила с самостоятельной инициативой внедрения показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В результате тематика управления по результатам не получила развития в рамках административной реформы, которая сосредоточилась в основном на проектах разработки и внедрения административных регламентов. В то же время необходимо отметить, что сами регламенты содержали целевые ориентиры и показатели деятельности, зафиксированные в стандартах предоставления государственных услуг и обслуживания. Однако до самого последнего времени характеристики стандартов не рассматривались в качестве возможных целевых показателей эффективности и оценки деятельности.

Начало внедрения механизмов управления по результатам можно отнести к маю 2004 года, когда было выпущено постановления Правительства Российской Федерации о «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»^[51]. Это постановление включало Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и план ее мероприятий, а также Положение о Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (так называемых ДРОНДах), ставших в последующие годы основным инструментом управления по результатам на федеральном уровне.

Концепция реформы бюджета включала широкий круг инициатив, охватывающих помимо упомянутых ДРОНДов, упрощение и расширение функциональности бюджетной классификации, введение различных режимов планирования и утверждения бюджетов действующих и вновь принимаемых обязательств, увеличение до 3х лет бюджетного горизонта, расширение полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, применение программно-целевого планирования. С учетом этих новаций была подготовлена новая редакция Бюджетного кодекса РФ.

Нужно отметить, что с точки зрения внедрения управления по результатам большое значение имело внедрение с 2007 года 3х летнего «скользящего» бюджета (первый трехлетний федеральный бюджет был принят на 2008–2010 годы). Дело в том, что однолетний бюджет в принципе не соответствует технологии бюджетирования по результатам, поскольку в силу инерционности экономики в течение одного года невозможно обеспечить выход на результирующие показатели, отражающие стратегические цели. Многолетний бюджет расширяет возможности маневра получателей бюджетных средств, позволяет им вырабатывать более гибкую политику расходов и управление по целям. Таким образом, внедрение 3х летнего бюджета создало необходимые условия для реального, а не формального бюджетирования по результатам.

Развивалась практика планированная деятельности органов исполнительной власти, совершенствовалась методика подготовки ДРОНДов, которые каждый федеральный орган исполнительной власти ежегодно подготавливает на предстоящий 3х летний период и направляет в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти[52] для рассмотрения. ДРОНДы стали своего рода индикативными планами деятельности органов власти с выделением задач, мероприятий, показателей результатов.

Несмотря на повышение качества ДРОНДов, определение порядка их рассмотрения в правительстве, эти документы до сих пор не увязаны с планированием бюджетных заявок ведомств, их не используют для оценки эффективности бюджетных расходов. Разрыв в цепочке «бюджет – результаты» сохранился. Введение нового инструмента – Плана мероприятий по достижению количественных и качественных показателей, в котором дается детальная характеристика мероприятий по решению установленных в ДРОНДах задач, указываются ответственные исполнители и сроки исполнения и проч., также не привело к установлению четкой связи результатов с расходами бюджета. Более того, анализ подготовленных к началу 2008 года ведомственных планов мероприятий и ДРОНДов показал, что содержание мероприятий в них трактуется, зачастую, по-разному.

На полпути остановилась и работа по внедрению планово-программных методов управления, которые персонифицируются с ведомственными целевыми программами (ВЦП), введенными в практику бюджетного планирования весной 2005 года и зафиксированными в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в числе инструментов планирования бюджетных ассигнований.

ВЦП в современной российской интерпретации является группировкой комплекса мероприятий ведомства, направленных на решение установленной в ДРОНДе задачи. В ВЦП определяется объем необходимых бюджетных расходов, система управления программой, проводится анализ рисков недостижения целевых показателей. Таким образом, сформированная модель ВЦП обладает существенным потенциалом эффективного управления расходами для достижения установленных целей.

Однако до настоящего времени ВЦП – это лишь аналитический инструмент. ВЦП почти не используются как как стандартное обоснование и условие получения дополнительного финансирования для решения новых задач. Нужно сказать, что даже в этом своем качестве они достаточно полезны, поскольку заставляют изменить логику анализа бюджетного управления в ведомствах, акцентируют внимание на комплексности задач, обеспечивающих достижение целей, и необходимости специальной организационной поддержки их решения.

ВЦП позволяют реализовывать в рамках технологии бюджетирования ориентированного на результат новую финансово-управленческую модель административной реформы. В 2008 году одним из основных сюжетов (одним из двух) административной реформы была как раз подготовка ведомственных целевых программ по тематике «Повышение качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в том числе в электронном виде на базе создаваемых многофункциональных центров». В результате конкурсного отбора были выделены средства на подготовку ВЦП в 16 федеральных органах исполнительной власти. Разработанные программы претендуют на получение средств из бюджета вновь принимаемых обязательств, т.е. дополнительных бюджетных ассигнований в 2009-2011 годах (в среднем около 200 млн. рублей на программу). Проекты программ находятся на экспертизе в Минэкономразвития России и в случае их одобрения должны быть направлены на согласование в Минфин. Однако шансы на выделение средств для их реализации не велики. Во-первых, ВЦП не еще не стали общепринятой, стандартной практикой обоснования дополнительных ассигнований и поэтому у Министерства финансов может быть много аргументов для отклонения запросов в их финансировании. Во-вторых, тема увеличения финансирования государственного аппарата, даже если это связано с повышением качества его услуг, крайне не популярна и не поддерживается на верхних уровнях власти. В-третьих, существенные ограничения федерального бюджета в связи с финансовым кризисом еще больше снижают вероятность финансирования разработанных ВЦП.

Тем не менее, ВЦП выявили в первом приближении потребности в дополнительном финансировании новых стандартов государственного управления, отразили непосредственную связь между качеством государственных услуг (результатом) и необходимыми для его обеспечения средствами. Конечно, дополнительные потребности, заявленные в ВЦП ведомствами, являются в определенной степени потребностями «максимизирующего бюрократа». Однако это не означает, что их можно полностью игнорировать. Актуальной задачей становится выработка процедуры обсуждение ВЦП и определения критериев принятия по ним решений. Только при решении этой задачи можно будет говорить о внедрении программно-целевого управления, в том числе и в рамках административной реформы.

Еще одним новым инструментом управления и бюджетирования по результатам, в определенной степени связанным с административной реформой, является так называемое государственное (муниципальное) задание, которое планировалось ввести с 1 января 2009 года. На данный момент планы полномасштабного внедрения этого инструмента не реализованы, поскольку в Бюджетном кодексе установлены лишь самые общие его характеристики и еще предстоит большая работа по созданию необходимой для его использования методической и нормативной базы. В настоящее время подготовлены лишь нормативные акты, регулирующие порядок использования государственного задания для автономных учреждений[53].

Государственное задание представляет собой форму контракта между бюджетом и получателем бюджетных средств под обязательства обеспечения стандартов бюджетных (public) услуг. Под получателями бюджетных средств имеются в виду главным образом государственные (бюджетные и автономные) учреждения, но не органы исполнительной власти, являющиеся непосредственным объектом административной реформы. Тем не менее, в принципе отвергать возможность применения государственного задания по отношению, например, к территориальным органам агентств и служб, а также на уровне муниципального управления нецелесообразно. В тех случаях, когда работа этих организаций протекает по стандартной рутинной процедуре, зафиксированной в административном регламенте и стандарте оказания услуги, вполне возможно установить нормативы финансового и ресурсного обеспечения стандартов деятельности. Это позволило бы напрямую связать требования административного регламента (включая стандарт услуги) и объем бюджетных ассигнований, т.е. прямо реализовать принцип бюджетирования по результатам в сфере государственных услуг.

Планирование бюджетных расходов на основе механизмов государственного задания или ВЦП в принципе позволяет изменить практику обоснования ведомственных бюджетов «от достигнутого», безотносительно к результатам деятельности. При такой практике соблюдение общественно значимых стандартов, определяющих качественные требования к государственным услугам, и административных регламенты, служащих оптимальными «технологическими картами» выполнения государственных функций, становится не обязательным, поскольку ресурсы планируются и выделяются исходя их иных критериев.

Разрыв между совершенствованием бюджетирования госорганов и работой по регламентации их деятельности во многом обесценивает и то и другое. Бюджетирование оказывается в немалой степени формальным, а стандарты и регламенты либо намеренно нечетки, чтобы быть пригодными чуть ли не при любых вариантах ресурсной обеспеченности, либо включают нормы отложенного действия.

При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть предложений по оптимизации административных процедур, как показал опыт разработки, исключается из регламента, так как является слишком затратной для ведомства. Проекты внедрения регламентов не развиваются до уровня реализации их в электронной форме.

За последние годы были внедрены и другие инструменты результативного управления. Среди них следует упомянуть об оценках эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[54]. Эти инструменты введены указами Президента РФ, утвердившими перечни показателей результативности соответствующих администраций, методики оценки и формы докладов о достигнутых результатах.

Доклады субъектов РФ представляются Президенту России ежегодно, до 1 сентября, а доклады глав местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно направляют, до 1 мая, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Эта информация позволяет высшему руководству страны получать стандартизированную картинку по тем сюжетам, которые представляются для них наиболее важными. В рамках оценки деятельности субъектов РФ предусмотрено рейтингование регионов (муниципальных образований) и распределение среди наиболее успешных средств специального фонда стимулирования.

Система отчетности по указам Президента РФ изначально была настроена на оценку продвижения регионов в реализации национальных проектов и эффективности использования на их цели бюджетных средств. Это определило набор показателей, характеризующих в основном здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство. Лишь один показатель - удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ (местного самоуправления городского округа, муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных), имеет отношение к административной реформе и реформированию государственной службы.

Как видно, многочисленные инструменты управления и бюджетирования по результатам, во-первых, требуют большей увязки между собой (правовой, методической, организационной, информационной), во-вторых, с административными регламентами и стандартами, как целевыми характеристиками деятельности органов исполнительной власти. Все они должны рассматриваться как элементы единой системы управления по результатам. В противном случае субъекты, находящиеся в поле мониторинга, получают слишком много разнонаправленных сигналов о приоритетах, не говоря уже о том, что все больше сил и времени уходит на подготовку усложняющейся отчетности.

На данный момент недостаток координации проявляется во многих моментах. Например, ДРОНДы и планы мероприятий оказались фактически оторванными от процесса бюджетного планирования. Практически отсутствует связь между ними и оценочными показателями, с одной стороны, и административными регламентами и стандартами государственных услуг, призванными определять повседневную деятельность органов власти, с другой.

Попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности (оплата по результатам) по сути не корреспондируют с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности в ДРОНДах.

Внедрение каждого из этих инструментов необходимо синхронизировать с продвижением в использовании остальных и, уж во всяком случае, эти инструменты не должны формировать разнонаправленные импульсы, причиной которых зачастую являются интересы ведомств, «курирующих» тот или иной инструмент.