Проблемы создания системы управления государственной службой

Создание системы управления государственной службой России может быть рассмотрено с нескольких сторон. С одной стороны, эволюционно сложилась «многополярная» система управления государственной службой, имеющая в целом «консенсусно-распределенный» характер. Основные центры этой системы и их взаимодействие будут описаны ниже. С другой стороны, федеральное законодательство предполагает формирование иной системы, с акцентом на создание федерального органа по управлению государственной службой. Однако, на пути к созданию такого органа имеются значительные нерешенные проблемы, в том числе относящиеся к области взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой. С третьей стороны, имеются начатки программно-целевого метода управления государственной службой (идущие от Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы). Опишем эти подходы по порядку.

Существующая система управления государственной службой. В настоящее время, если не говорить об управлении государственной службой в законодательной ветви власти, имеются четыре основных центра управления государственной службой, причем все они в большой степени распространяют свое влияние на государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти.

Первый центр – Администрация Президента России. В описываемый нами период (с реорганизации в 2004 году[40]) функции по управлению государственной службой оказались сосредоточенными в Администрации в Управлении по вопросам государственной службы Президента России[41], перейдя к этому Управлению в основном от Управления по кадрам и государственным наградам Президента России (также здесь можно упомянуть Контрольное Управление и Главное государственно-правовое Управление, впоследствии переименованное в Государственно-правовое Управление). В настоящее время, в Администрации Президента России Управление по вопросам государственной службы, все его 3 департамента, активно взаимодействуют с Управлением по кадрам и государственным наградам, с Государственно-правовым Управлением Президента, с Контрольным Управлением, что необходимо при подготовке нормативных правовых актов, при решении кадровых вопросов, при осуществлении функций координатора Федеральной Президентской программы реформирования государственной службой. Управление по вопросам государственной службой Президента России готовит вопросы для Президента России, для вынесения на Комиссию и на МРГ (по проблемам реформирования государственной службы), координирует исполнение различных мероприятий по Федеральной Президентской Программе, занимается подготовкой указов Президента России (с передачей проектов в Государственно-правовое Управление Президента России). Распределение функций трех департаментов Управления по вопросам государственной службы выделяет следующие типы функций: аналитические и организационные функции по проведению реформы и дальнейшему развитию системы государственной службы, координация деятельности по функционированию системы дополнительного профессионального образования государственных служащих, ведение вопросов взаимодействия с государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и с муниципальной службой[42]. Управление призвано обеспечивать бесперебойное функционирование системы государственной службы, вырабатывать стратегические предложения, но не является федеральным органом по управлению государственной службой, осуществляя координационные функции в режиме децентрализованного взаимодействия с другими ответственными государственными органами.

Второй центр – Аппарат Правительства России, в котором вплоть до недавнего времени функции управления государственной службой, с акцентом на контроль исполнения решений и координацию работы федеральных органов исполнительной власти, возлагались на отдел государственной службы Департамента управления делами Правительства Российской Федерации, при взаимодействии с Департаментом государственного управления и местного самоуправления. В октябре 2008 г. функции по управлению государственной службой вместе с отделом государственной службы были переданы из Департамента управления делами Правительства Российской Федерации в Департамент государственного управления и местного самоуправления. При этом, в Департаменте управления делами был создан отдел по работе с кадровым резервом, и данная функция из ведения отдела государственной службы изъята.

Третий центр – Минздравсоцразвития России, ставший правопреемником Минтруда России (с 2004 года). С 2008 года в Минздравсоцразвития России создан Департамент государственной службы (до этого – Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы), к ведению которого отнесены вопросы координации управления государственной службой в исполнительных органах власти (впредь до создания федерального органа по управлению государственной службой), социальных гарантий (однако, здесь главные функции денежного обеспечения социальных гарантий отнесены к ведению Минфина России), вопросы дополнительного профессионального образования государственных служащих (за исключением зарубежных программ, закрепленных за Управлением по вопросам государственной службы Президента России). Эффективность работы Минздравсоцразвития России по данному направлению критически зависит от объемов финансирования мероприятий, определяемых Минфином России.

Четвертый центр, а точнее множество центров, это департаменты (управления) или структурные подразделения в составе департаментов (управлений) федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление государственной службой в этих органах. Здесь традиционно сильные позиции у Минэкономразвития России, которое с самого начала современного этапа реформы государственной службы активно участвовало в проведении мероприятий этой реформы.

В выполненных в 2007 году двух мероприятиях Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации (по линии Минэкономразвития России) изучались вопросы современного функционирования таких структурных подразделений и методов оценки эффективности их работы. В результате этих работ были проанализированы практически все локальные (изданные федеральными органами исполнительной власти) нормативные правовые акты, в которых даются функции структурных подразделений этих органов по управлению государственной службой и кадрам, произведена классификация функций по их частотности (распространенности) и по особенностям встречающихся компетенций указанных структурных подразделений, выделен класс функций, подлежащих оценке эффективности и результативности их исполнения, сформированы методы такой оценки и предложены проекты нормативных правовых актов, вводящих в действие систему оценки эффективности деятельности структурных подразделений по управлению государственной службой и кадрами, предложен механизм контроля качества этих оценок эффективности, наконец предложен перечень организационных мероприятий по внедрению всей системы оценки и контроля ее качества. Среди выводов, сделанных по итогам данных исследований, можно отметить:

· обнаружено значительное различие структурных характеристик (от названий, и до степени самостоятельности) и закрепленных функций (по их объемам и по степени сочетания с исполнением других, не-кадровых функций) подразделений федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление государственной службой в этих органах;

· имеется только слабая координация «по горизонтали» деятельности и дублирования функций этих структурных подразделений, принадлежащих разным федеральным органам исполнительной власти, по вопросам приема на государственную службу, ее прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

· отсутствует ясная, предполагаемая федеральным законодательством, схема взаимодействия «по вертикали» с предполагаемым к созданию федеральным органом по управлению государственной службой или (до его создания) с уполномоченным федеральным органом;

· в работе этих подразделений мало применяются новые информационные кадровые технологии;

· отсутствуют показатели эффективности и результативности управления государственной службой и кадрами со стороны данных структурных подразделений;

· слабость контроля над органами управления государственной службой со стороны структур гражданского общества.

Недостатками сложившейся многополярной системы управления государственной службой являются постоянное столкновение интересов ведомств, снижающее эффективность и потенциал управления, значительные затраты времени на консенсусную выработку решений, а также стратегический проигрыш во взаимодействии с механизмом управления административной реформой, взявшей на себя лидерство в принятии решений. Можно сказать даже более резко: с начала административной реформы потенциал управления государственной службой, равно как и активность в проведении реформы государственной службы, снизились.

Создание федерального органа по управлению государственной службой. Значительное развитие и трансформация системы управления государственной службой предполагается законодателем. С 2003 года в федеральном законодательстве о государственной службе закреплено положение[43] о создании системы управления государственной службой на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. Требование создания федерального органа по управлению государственной службой косвенно следует из данной формулировки. Таким образом, предлагается переход от имеющейся децентрализованной «многополярной» системы управления государственной службой к централизованной системе.

Положение о создании системы управления государственной службой, применительно к государственной гражданской службе, присутствует и в следующем Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004), однако здесь система управления государственной службой упоминается только в контексте других норм (вхождение представителей «гипотетического», т.е. покуда не созданного органа по управлению государственной службой в различные комиссии, отсылки к координационным функциям данного органа).

Однако, несмотря на требования законодательства, до сих пор федеральный орган по управлению государственной службой не создан, что означает неполноту складывающейся системы управления государственной службой. Этому имеется несколько причин. Первая и основная причина - управление государственной службой является одной из важнейших, можно сказать чрезвычайных функций государственного управления в целом, и ее нельзя сочетать с другими обязанностями. Решающая политическая значимость этой функции («кадры решают все») делает создание федерального органа по управлению государственной службой потенциально опасным в случае наличия определенных политических амбиций руководства этого органа. Поэтому без твердой убежденности политического руководства России в необходимости создания такого органа и без наличия неоспоримой, профессионально безупречной деполитизированной кандидатуры руководителя этого органа, создание федерального органа по управлению государственной службой, с наличием контрольно-распорядительных (а не только консультационных) функций, не может состояться.

Вторая причина относится к проблемам взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой, поскольку функции федерального органа по управлению государственной службой не укладываются в принятую с 2004 года классификацию функций по типам государственных органов. Все варианты (модели) федерального органа по управлению государственной службой в той или иной степени включают функции, свойственные как министерствам (выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование), так и агентствам (оказание государственных услуг и управление государственным имуществом) и службам (контроль). Различие между вариантами (моделями) возможного федерального органа по управлению государственной службой заключается лишь в степени реализации указанных функций: от «сильных», так называемых «распорядительных» функций регулирования, концентрации в данном органе большого объема государственных услуг, значительных полномочий по контролю, и до «слабых», так называемых «»консультативно-совещательных» функций, от управления федеральной государственной службой всех ветвей власти, и до управления государственной службой только федеральной исполнительной власти.

Программно-целевой метод управления государственной службой

Реализация Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы привела к накоплению опыта программно-целевого метода управления государственной службой, хотя основой задачей данной Программы было не установление нового метода управления государственной службой, а только исполнение мероприятий реформирования с привлечением экспертного сообщества. Тем не менее, при всем, неоднократно отмечаемом несовершенстве взаимодействия государственных заказчиков и координатора Программы, при отсутствии механизмов внедрения полученных при исполнении мероприятий предложений, возникли предпосылки применения этого метода управления в области государственной службы.

Суть применения программно-целевого метода к управлению государственной службой заключается в следующем. Среди задач управления государственной службой выделяются те задачи, которые требуют разработки и внедрения новых инструментов управления. Это может быть разработка и внедрение реестров должностей в государственных органах, разработка и экспериментальная реализация новых типов программ повышения квалификации для государственных служащих, принципов оплаты труда государственных служащих в соответствии с эффективностью служебной деятельности, формирования кадрового резерва (отбор в резерв и работа с резервом), и т.д. Особенностью таких задач должна быть их новизна и наличие ясных критериев достижения результатов. Далее, под задачи выделяются целевые средства, устанавливаются сроки реализации задач, назначаются ответственные за достижение результатов государственные органы. Вводится механизм ответственности государственных органов за внедрение принятых результатов. Установленные задачи, совокупно с выделяемыми средствами и критериями достижения результатов, называются программными мероприятиями.

Ряд задач управления федеральной государственной гражданской службой уже решается Минздравсоцразвития России с помощью программно-целевого метода[44], и перечень этих задач может быть расширен. Однако, масштабное внедрение программно-целевого метода управления государственной службой потребует совершенствования порядка финансирования тех государственных органов (для федеральной государственной гражданской службы - Минздравсоцразвития России, Минэкономики России, Минфина России, и Управления по вопросам государственной службы Президента России как координатора), которые ответственны за решение такого рода задач.

Заключая рассмотрение изменений функционалов государственных органов и структуры этих органов с одной стороны, и изменения структуры института государственной гражданской службы в этих органах, управления государственной гражданской службой, правомерно задать вопрос о том, проводятся ли эти изменения взаимосвязанно.

Практика взаимодействия функционально-структурных процессов в административной сфере и сфере государственной службе показывает, что координация процессов оптимизации функционала органов исполнительной власти и развития кадрового потенциала государственной службы недостаточна. В частности, парадоксальным является увеличение количественного состава аппарата на фоне упорядочивания функций органов исполнительной власти, с устранением дублирующих функций. Кроме того, требуемое законодательством создание системы управления государственной службой, в том числе на федеральном уровне, должно так или иначе соответствовать разделению типов федеральных органов, что предполагается административной реформой.