Оптимизация функций и структуры исполнительной власти

Необходимость пересмотра функционала исполнительной власти в рамках административной реформы была вызвана тем, что в 90е годы, несмотря на приватизацию и переход экономики к рынку, государственные органы сохранили большую часть полномочий, свойственных советской (плановой) системе управления. В новой, рыночной экономике часть этих полномочий оказалась избыточной, их применение не только не давало общественно полезных результатов, но становилось преградой развития бизнеса, могло быть и было использовано для получения коррупционных доходов (бюрократической ренты).

Наряду с сокращением избыточных функций необходимо перераспределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ведомствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению политики, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в одних и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оценку их деятельности, затрудняло управление и контроль. Именно поэтому идеи инвентаризации и сокращения (отбора необходимых) функций, перестройки структуры исполнительной власти не встретили консолидированного сопротивления высшей бюрократии.

О необходимости оптимизации государственных функций говорилось в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 и 2004 годах. Отмечалось несоответствие объема полномочий государственного аппарата качеству власти. Указывалось на то, что административная реформа должна способствовать созданию государства, адекватного потребностям гражданского общества и целям, стоящим перед страной.

Приоритетные направления административной реформы, определенные Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»^[23], предполагали:

· ограничение вмешательства государства в деятельность предпринимателей;

· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

· развитие саморегулируемых организаций в области экономики;

· организационное разделение исполнения функций по регулированию экономики, надзору и контролю, управлению государственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и организациям;

· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В июле 2003 годы Постановлением Правительства Российской Федерации^[24] для координации административной реформы была образована Правительственная комиссия. Ее работа (вначале под руководством Б. С. Алешина) вполне логично началась с проведения инвентаризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительственной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения на большого числа экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных организаций.

Впервые в России был составлен перечень всех функций федеральных органов исполнительной власти, разработаны критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев выступали – отсутствие при исполнении функции ограничений конституционных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и задачам государственной политики в сфере его ведения, наличие оснований исполнения функции в федеральных законах. Проводилась оценка уровня материально-технических и финансовых затрат государства на исполнение функций.

Особенность функционального анализа, реализованного Правительственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномочий), их соответствие установленным критериям. Действовала своеобразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовки законодательства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был представить убедительные доказательства того, что конкретная функция не может быть выполнена на основе саморегулирования или аутсорсинга.

Всего в 2003–2004 годах было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868.

Методики и технология анализа функций учитывали международный опыт, накопленный в данной области. В этой части методическую помощь оказала группа Всемирного банка, обобщившая международную практику функционального анализа. Предложения этой группы были использованы Министерством экономики России и опубликованы для более широкого использования прежде всего на уровне регионов[25].

Результаты функционального анализа были учтены при формировании новой структуры государственных органов и определении их специализации. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[26] были выделены типы функций по:

выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию;

контролю и надзору;

управлению государственным имуществом;

оказанию государственных услуг.

Выделенные типы функций были разнесены по трем типам федеральных органов исполнительной власти^[27]. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства. Функции по контролю и надзору — на федеральные службы. Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства. Устанавливалось, что министерства осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, правда, без уточнения, в чем конкретно координация и контроль будут состоять. Предполагалось, что созданная «трехуровневая» модель позволит обеспечить специализацию деятельности, исключит конфликт интересов при исполнении в одном органе разных типов функций. Эти надежды «трехуровневая» организационная система в значительной степени оправдала, что подтверждается ее сохранением с некоторыми модификациями до настоящего времени. Новая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724, базируется в основном на ранее принятой модели.

Эффективность работы «трехуровневой» федеральной структуры критически зависит от качества межведомственного взаимодействия, от действий ведомств другой специализации. Интенсивность межведомственных согласований усилилась. В то же время, культура и технологии межведомственного взаимодействия не могли быть модернизированы в короткий срок. Это привело к определенной дезорганизации в период после формирования новых федеральных органов власти весной 2004 года.

Новые правила взаимодействия были установлены лишь в конце января 2005 года^[28]. Они, в частности, определяли полномочия и механизмы осуществления министерством координации и контроля подведомственных ему агентств и служб (утверждение планов деятельности и отчетов об их исполнении, назначение и освобождение от должности заместителей руководителей агентства и служб, премирование руководителей, утверждение регламентов исполнения подведомственными органами их функций и проч.).

Еще большую ясность в новую «физиологию» российской административной системы внес Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти^[29]. В нем установлены полномочия руководителей органа власти и его подразделений, порядок исполнения поручений, взаимодействия органа власти с законодательной и судебной властью. Дана типовая схема планирования деятельности, отражены принципы организации работы с территориальными органами и обращениями граждан.

Введенные правила функционирования и взаимодействия органов власти, безусловно, не исключили всех межведомственных проблем, но унифицировали процедуры и существенно сократили поле неопределенности в бюрократических процессах.

Процедура глобальной оптимизации функционала федеральной исполнительной власти была проведена одни раз, хотя для предотвращения появления новых избыточных функций это необходимо делать на периодической основе, поскольку бюрократия «склонна к размножению». По крайней мере, введение новых полномочий органов власти должно обосновываться их общественной необходимостью, декларациями об ожидаемых последствиях исполнения новых функций по методикам Regulation Impact Statement (или Regulatory Impact Analysis). Лишь жесткое соблюдение вышеупомянутого принципа «презумпции виновности» может ограничить безудержный рост бюрократии.