Организационные механизмы проведения реформы государственной службы

Первые попытки создать организационные механизмы проведения реформы государственной службы восходят к началу 1990-х гг., когда Роскадры (1991-1994) подготовили ряд предложений по организационным мерам (реорганизация кадровых служб и создание кадровых центров, формирование сети образовательных учреждений высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования в сфере государственного и муниципального управления, сохранение бывшей собственности высших партийных школ в ведении новых образовательных учреждений). Был создан Совет по кадровой политике при Президенте России (июнь 1993 г.), который не вел активной работы.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995) предполагалось создание при Президенте России Совета по государственной службе, состав которого должен был представлять различные ветви власти[9]

При подготовке Программы государственного строительства (1997) предлагалось сформировать Комиссию по реализации Административной реформы (в широком смысле, как совокупности ряда институциональных реформ) и Генеральную дирекцию как орган оперативного управления реформой, в том числе и по ряду мероприятий реформирования государственной службы. Однако эти предложения не были реализованы.

Наконец, своеобразный организационный механизм выработки предложений по проведению реформы государственной службы был реализован в ЦСР (осень – зима 1999 г.). Была сформирована группа экспертов, с включением в ее состав представителей ряда государственных органов, которым предложили работать на основе заданного Технического задания, т.е. по сути в рамках исполнения программного мероприятия[10]. Можно сказать, что такой подход был предвозвестником программно-целевого метода реформирования, далее реализованного Федеральной президентской Программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы).

На современном этапе реформирования системы государственной службы[11], если брать во внимание в первую очередь государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти, сложилось три организационных механизма проведения реформы государственной службы. Первый из организационных механизмов по своему происхождению связан с Президентской федеральной программой 2003-2005 гг., продленной до 2007 года, в которой все мероприятия по реформированию государственной службы увязаны по целям, задачам, срокам исполнения, по отвечающим за исполнение государственным органам, а также каждое из мероприятий обеспечено финансированием из федерального бюджета.

На «верхнем уровне» координация исполнения мероприятий федеральной программы реформирования государственной службы возложена на Администрацию Президента России, Управление по вопросам государственной службы Президента России (координатор программы).

Функции координации данной программы подразумевают как участие координатора на этапе разработки и принятия плана мероприятий программы на каждый год ее реализации, так и контроль за исполнением мероприятий (контроль министерств – государственных заказчиков по качеству исполнения мероприятий и по внедрению разработанных предложений). Координатор составляет сводные ежегодные отчеты по достигнутым результатам, предоставляемые руководству Администрации Президента России и Президенту России[12]. Далее составляется план мероприятий на следующий календарный год, уточняется необходимое финансирование мероприятий.

В соответствии с Федеральной Президентской программой, на «втором уровне» реализации программы действуют федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за закрепленные за ними мероприятия. Таких органов исполнительной власти по программе 2003-2005 гг., пролонгированной на 2006-2007 гг., было пять: три органа относятся к государственной гражданской службе (Минтруд России, а с 2004 года его правопреемник, Минздравсоцразвития России; Минэкономики России, Минфин России), один к правоохранительной службе (МВД России), и один к военной службе (Минобороны России)[13]. Федеральные органы – государственные заказчики исполняют мероприятия через проведение открытых конкурсов среди коллективов организаций, могущих выступать разработчиками предложений (удовлетворяющих присутствующим в Технических заданиях критериям). Для этого государственным заказчиком на ежегодной основе выделяется финансирование для организации государственных закупок услуг экспертных и консалтинговых коллективов по подготовке материалов и выполнению мероприятий Президентской программы.

Общие объемы финансирования по Президентской Федеральной программе на 2003-2005 гг. составили около 540 млн. руб., причем часть средств не была израсходована. Пролонгированная на 2006-2007 гг. программа[14] получила финансирование около 94 млн. руб.

По итогам открытых конкурсных процедур, на «третьем уровне» механизма реализации Федеральной Президентской программы возникают непосредственные исполнители - образовательные, научные и иные экспертные организации, имеющие опыт работ в области государственной службы, например, такие как Российская академия государственной службы при Администрации Президента России, Московский государственный университет, Государственный университет Высшая школа экономики и другие.

Этот механизм продолжает действовать несмотря на окончание программы, поскольку, во-первых, «эстафету программы» приняли субъекты Российской Федерации, а во-вторых разработан и возможно начнет реализовываться проект новой Президентской федеральной программы. В то же время, данному организационному механизму свойственен ряд недостатков. Контроль качества исполнения мероприятий затруднен в силу ограниченности экспертного сообщества и того, что, как правило, основные эксперты, которые могут осуществлять такой контроль, сами задействованы в исполнении мероприятий. Отношения координатора (Администрации Президента РФ) и государственных заказчиков не урегулированы, государственные заказчики имеют возможность проводить собственную политику, невзирая на пожелания координатора. Наконец, разработанные предложения часто «ложатся на полку», поскольку механизмы их внедрения не разработаны, ответственность за доработку и внедрение подготовленных предложений на государственных заказчиков не возложена.

В настоящее время началась реализация второй федеральной программы развития и реформирования государственной службы[15], в которой во многом учтены результаты предшествующей программы: усилена функция контроля координатора программы (в частности, посредством более централизованного механизма разработки и принятия плана мероприятий программы), расширен и видоизменен перечень государственных заказчиков, смещены акценты на мероприятия внедренческого характера, получили приоритет мероприятия антикоррупционной и организационно-методической направленности. Ближайшие результаты реализации данной программы и оценка их эффективности будут получены в начале 2010 года.

Второй организационный механизм реформирования государственной службы ведет свое происхождение от Совета по кадровой политике при Президенте России, во всяком случае, он построен по тем же принципам консенсусно-представительного участия и ответственности за принятие политических решений по реформированию государственной службы. Распоряжением Президента России № 436-рп от 15 августа 2001 г. в целях реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, была организована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы[16] под руководством премьер-министра, сформирована межведомственная рабочая группа (МРГ) по подготовке программы реформирования государственной службы по всем трем ее видам: гражданской, военной, правоохранительной. Эту рабочую группу возглавлял Д. Медведев, в те годы - первый заместитель руководителя Администрации Президента.

Вслед за этим, Распоряжением Руководителя Администрации Президента России А. Волошина, № 1331 от 5 октября 2001 г., при МРГ была образована постоянно действующая экспертная группа по разработке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Руководство деятельностью экспертной группы возложено на начальника Управления кадров Президента России Осипова В.Б. В первоначальном составе экспертной группы было 54 специалиста, представляющих федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, ведущие университеты России. В свою очередь, в экспертной группе было сформировано две подгруппы, по разработке федеральной программы. и по разработке законодательства о государственной службе. Тем самым, были введены элементы специализации экспертов в составе экспертной группы. Позднее была также образована и контрольная группа.

Указом Президента России № 910 от 16 июля 2004 г. была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. Прежняя Комиссия вошла в ее состав. При новой Комиссии были организованы 3 МРГ, включая МРГ по вопросам государственной службы. Состав экспертной группы был значительно изменен (введено 28 новых экспертов, общее количество экспертов изменилось с 54 до 51 человека). Таким образом, формально, через изменение Комиссии, координация реформ была соблюдена[17]. Однако, в действительности экспертные группы разных МРГ начали работать в автономном режиме, а Комиссия не могла компенсировать тенденций автономизации реформ в силу спорадичности своих заседаний. Более того, описанный выше организационный механизм административной реформы достаточно автономен от организационного механизма реформирования государственной службы с использованием МРГ.

Третий организационный механизм реформирования государственной службы только начал складываться, он соединяет «напрямую» федеральные органы исполнительной власти и экспертов. Первым здесь стало Минздравсоцразвития России, создавшее в 2008 году при Департаменте государственной службы (профильном по направлениям реформы государственной службы, дополнительного профессионального образования государственных служащих) отдельную группу экспертов.

Следует отметить, что экспертная база реформы государственной службы крайне узка. Одни и те же эксперты зачастую участвуют и в исполнении мероприятий Федеральной Президентской программы, и в экспертной группе при МРГ, и в экспертной группе Минздравсоцразвития России. До сих пор российское экспертное сообщество по этому направлению, равно как и по направлению административной реформы, невелико, поскольку устойчивый спрос на их услуги со стороны государства еще не сложился.

На уровне субъектов Российской Федерации реализуются свои схемы организации реформы государственной службы субъектов Российской Федерации, с вариациями, повторяющими федеральную схему. Чаще всего при Правительствах (Администрациях) субъектов создаются Комиссии, межведомственные группы, формируются программы реформирования, финансируемые из бюджетов субъектов Российской Федерации. Иногда значительную роль в этом процессе играют созданные в субъектах органы по управлению государственной гражданской службой субъектов, либо Советы по управлению государственной службой, иногда – Министерства (Департаменты) образования, иногда – кадровые или иные подразделения Администраций.

Заключая рассмотрение организационных механизмов административной реформы и реформы государственной службы, необходимо оценить уровень взаимодействия этих механизмов. Данная оценка фиксирует имеющиеся различия организационных механизмов и недостатки их взаимодействия, но не претендует на предоставление рекомендаций, как эти недостатки устранить. Выработка таких рекомендаций выходит за пределы настоящей статьи и требует дополнительных обсуждений с участием экспертов и представителей самих заинтересованных государственных органов.

Во-первых, организация административной реформы отличается от организации реформирования государственной службы по разнообразию, степени формализации и широте охвата. Механизмы проведения административной реформы разнообразнее, но они менее формализованы. Круг государственных органов, участвующих в организации административной реформы, широкий и напрямую включает в себя государственные органы субъектов Российской Федерации. С другой стороны, система организации исполнения программы реформирования государственной службы была сконструирована по традиционной схеме, не предполагавшей четкого определения ответственности Администрации Президента России (координатора) и ведомств-исполнителей. Ведомства-исполнители конкурировали между собой за бюджетные средства, пытаясь реализовать собственные, не совпадающие друг с другом интересы и взгляды на цели реформирования. Широта охвата у реформы государственной службы меньше: круг федеральных государственных органов, участвовавших в Федеральной Президентской программе реформирования государственной службы и заинтересованных в ее успехе, был крайне узок. Администрации субъектов РФ были формально из нее вообще исключены на том формальном основании, что данная программа финансируется из федерального бюджета.. У этой программы не нашлось сильных сторонников в аппарате правительства. Все это привело к сужению политической и административной поддержки реформы государственной службы, стало одной из причин низкой результативности Федеральной программы реформирования государственной службы, проявившейся хотя бы в том, что в конце 2008 года, через год после ее полного завершения, Президенту России пришлось в срочном порядке принимать отдельные меры по организационному обеспечению формирования резерва государственных служащих[18].

Во-вторых, нет регулярного взаимодействия экспертных сообществ. За редким исключением, экспертные сообщества по административной реформе и по реформе государственной службы действуют, не контактируя друг с другом. Это является следствием недостатков взаимодействия отвечающих за реформы государственных органов.

В-третьих, нет временной синхронизации реализации обеих реформ, что особенно проявилось после марта 2004 года, когда начало действий по устранению дублирования функций федеральных органов исполнительной власти привело к как минимум трехмесячному коллапсу деятельности аппаратов реформируемых федеральных органов исполнительной власти. Синхронизация реформ должна предполагать, что изменение в структуре государственных органов происходит координированно с созданием новых механизмов (предполагаемых реформой государственной службы) по использованию кадров этих органов, включая аттестацию кадров, повышение их квалификации, формирование кадрового резерва и т.д. В противном случае, мероприятия по реформе государственной службы обесцениваются, становятся «несвоевременными», запоздавшими.

В целом, следует признать, что взаимодействие организационных механизмов административной реформы и реформы государственной службы недостаточно хорошо продумано. Дальнейшее проведение административной реформы и реформы государственной службы в России потребует серьезного изменения организационного дизайна обеих реформ, их организационной синхронизации и трансформации методов экспертного обеспечения.

Акторы реформ

Программы реформирования государственного управления затрагивают интересы большой части общества. Значительное число общественных групп принимает в них непосредственное участие, другие – испытывают последствия реформирования. Все эти общественные группы можно считать акторами реформ. Понятие акторов шире понятия «агентов реформ» как сил, заинтересованных в их успехе. Акторы – это и те группы, которые противодействуют реформам или, испытывая последствия их реализации, изменяют свое экономическое и социальное поведение (сокращают бизнес активность, меняют профессию и проч.). Анализ акторов позволяет изучить динамический баланс общественных сил, влияющих на конечные результаты реформ.

Большинство из акторов реформ пассивны. У них сильна надежда на то, что «все образуется само собой», либо имеется опасение, что реформаторские действия могут только «раскачать лодку» государственного управления, дестабилизировать общество. Имеется и глубокое общественное недоверие к провозглашаемым целям реформ, к истинным намерениям власти. Во многом, сказанное выше (включая скептицизм в отношении реформ и недоверие к их «истинным целям») относится даже к государственным служащим.

Можно выдели три больших и неоднородных категории акторов реформ. Во-первых, это различные слои гражданского общества, заинтересованные в целом в эффективности исполнительной власти, но занимающие пассивную позицию, за исключением узкого круга гражданских институтов.

Граждане и организации проявляют согласие со сложившимися «правилами игры», считают для себя вполне «нормальным» участие в коррупционных сделках с представителями власти, поскольку так проще решить свои жизненные вопросы. Однако наряду с «согласием» существует осознание того, что при сохранении таких «правил игры» динамичное, инновационное развитие невозможно. Административные барьеры запредельно высоки, прежде всего, для малого и среднего бизнеса.

Уровень доверия к государству со стороны общества, как и престиж гражданских служащих в глазах граждан крайне низок. Граждане считают, что административная система ни при каких мыслимых изменениях не способна эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам. Нет достаточной защищенности граждан от возможного административного произвола властей.

Отдельные и вполне влиятельные организации гражданского общества[19] демонстрируют активную поддержку реформ и готовность участвовать в них, разделяя ответственность за результат. Однако в целом состояние гражданского общества, объемы деятельности и масштабы влияния его организаций на принятие управленческих решений недостаточны для придания этим реформам большего динамизма и необратимости.

Бизнес-организации как внешние акторы реформ, более заинтересованы в лоббировании своих коммерческих интересов, сильно различающихся для крупного, среднего и малого бизнеса. Многие крупные бизнес-структуры тесно связаны с представителями государственного аппарата и к реформам относятся в лучшем случае индифферентно. Против реформ выступает криминальная часть бизнеса, интегрированная в схемы коррупционных взаимоотношений. Однако активность этой части бизнеса не велика, поскольку результаты реформ не сказали на величине его доходов (объем разного рода посреднических услуги не уменьшается, наиболее известные связи бизнеса и чиновников не сохраняются). С другой стороны, на стороне реформ находятся многие представители малого и среднего бизнеса.

Наконец, организации и работники бюджетной сферы имеют двойственное отношение к реформам. С одной стороны, они чувствуют свою ущербность по уровню финансирования и оплаты труда в сравнении с частным сектором, и поэтому поддерживают реформы, надеясь на справедливое выравнивание условий деятельности. Но с другой стороны, они не заинтересованы в строгом контроле результатов своей деятельности, поскольку внедрение нового порядка (управления, бюджетирования и оплаты по результатам) может означать для них сокращение пусть и не высоких, но стабильных и гарантированных доходов.

Во-вторых, среди заинтересованных участников программ реформирования нужно отметить зарубежные национальные и международные организации, концентрирующие в себе международный опыт, пропагандирующие политику стран-доноров и международных организаций. Эти участники процесса реформ заинтересованы в распространении своих управленческих стандартов в России, поскольку убеждены в их эффективности, универсальности и положительном влиянии на развитие демократии. Кроме того, внедрение унифицированных стандартов управления в других странах делает их более открытыми и узнаваемыми для международного бизнеса и других форм сотрудничества.

Зарубежные акторы оказали значительную поддержку российским реформаторам на этапе разработки проектов программ и концепций реформирования исполнительной власти. Ссылки на успешный международный опыт всегда были и остаются значимыми аргументами в пользу реформ.

Зарубежные доноры дали возможность российским экспертам ознакомиться с инструментами нового государственного управления. Программы технической помощи в сфере государственного строительства были действительно техническими в том смысле, что фокусировались на методических, инструментальных, аналитических вопросах. Многие из используемых в настоящее время в России инструментов управления создавались на основе изучения зарубежных образцов. Это, например, относится к Докладам о результатах и основных направлениях деятельности, к методикам функционального анализа, государственному заданию как форме бюджетирования по результатам и многим другим инструментам.

Практически все организации-доноры внесли заметный вклад в процесс передачи лучшей практики государственного управления. Не желая выделять кого-то особо, нужно все же отметить работу группы Всемирного банка в России и представительства Европейской комиссии. Их поддержка и координирующая по отношению к другим донорам роль были крайне значимы для обеспечения комплексности технической помощи, исключения дублирования тематики международных проектов, объединения российского экспертного сообщества.

Одним из наиболее эффективных направлений деятельности зарубежных организаций стала поддержка горизонтальных контактов между государственными служащими разных стран в виде ознакомительных поездок. Прямой обмен опытом между государственными служащими в этом случае способствовал более глубокому и многогранному пониманию ситуации, а возможность участвовать в таких программах играла заметную стимулирующую роль.

Наконец, в ходе реализации некоторых проектов были налажены профессиональные связи, которые сохраняются до сих пор, а в ряде случаев, самостоятельно развиваются в академической или образовательной областях.

В настоящее время, по прошествии нескольких лет реформирования, интерес к сотрудничеству с зарубежными организациями в области государственного управления со стороны российских государственных служащих и экспертов сохранился, но претерпел качественные изменения. Теперь невозможно предлагать к обсуждению общие подходы, принципы и соображения. Все это было обсуждено многократно несколько лет назад, да и в те годы не вызывало большого интереса. Крайне востребованным является обсуждение практики применения конкретных инструментов управления с акцентом на технические детали, прямые и побочные эффекты, организационные и финансовые решения.

В свою очередь, и российские специалисты были бы заинтересованы в передаче своего опыта зарубежным коллегам.

Тем не менее, за прошедшее время зримо проявились и недостатки сложившейся практики предоставления международной технической помощи. К таким недостаткам относится то, что со стороны международных доноров экспертами работали зачастую специалисты, которые не всегда хотели осваивать российскую практику и учитывать менталитет, реальную загрузку российских чиновников, их приоритеты. Зачастую предлагалось разрабатывать тематику, далекую от практических потребностей, или для которой в России еще не созданы необходимые условия.

Напряжение в российской экспертной среде вызывало и то обстоятельство, что оплата международных и российских экспертов различалась «в разы» в пользу международных экспертов, зачастую при обратном качестве исполнения работ. Наконец, международное техническое содействие было неравномерным, оно резко уменьшилось в последние годы, вследствие общего охлаждения отношений.

Тем не менее, повторим, для объединения нашего экспертного сообщества международная техническая помощь, особенно на раннем этапе реформ, была значительной.

В-третьих, акторами реформ являются сами государственные служащие (аппарат), и политическое руководство. Состав этих акторов детально описан в статье А.В. Оболонского[20], а связанные с этим риски реформирования – в статье[21]. Основная «линия размежевания» здесь связана с борьбой «между двумя социальными тенденциями: либо минимизировать изменения, или даже сделать шаг назад, максимально легитимизировав привилегированный статус бюрократической корпорации, ориентирующейся на руководство (традиция «государева служения»), либо провести реальную модернизацию, сформировав модель «открытого государства и открытой государственной службы» - с концепцией государства как наемного менеджера, призванного обслуживать нужды граждан[22].

Высшее политическое руководство России, как представляется, поддерживает проведение административной реформы и реформы государственной службы, и это проявляется как в политических заявлениях, так и в постоянных действиях по продвижению реформ. Мотивами такого выбора политического руководства России являются его связанность уже озвученными заявлениями и программами, а также приверженность патриотическим ориентациям, направленным на укрепление роли России (с осознанием того, что без реформ Россия не сможет развиваться), повышение конкурентоспособности страны.

Среди поддерживающих реформы присутствуют и государственные служащие, представляющие все категории и группы должностей. Мотивы у сторонников реформ значительно варьируются, от патриотических ориентаций, нацеленных на демократическое развитие России, от идейных мотивов, связанных с осознанием необходимости реформ для приведения государства и аппарата в соответствие с современными требованиями, и до поддержки реформ из прагматических расчетов сделать быструю профессиональную карьеру. Поэтому, нельзя сказать, что какие-либо группы или категории должностей государственной службы более привержены реформам, чем другие группы и категории должностей. Здесь много зависит от уровня образования, культуры, семейной истории и традиций, от сложившихся отношений в коллективе, - в целом, от широкого спектра значительно различающихся индивидуальных обстоятельств. Это затрудняет кооперацию «агентов реформ» в государственном аппарате, формирование «фронта поддержки реформ» в самом аппарате.

Среди противников реформ присутствуют представители руководства, преимущественно люди среднего и старшего возрастов, связанные с командными и распределительными функциями административного аппарата. Многие из них обладают синдромом державно-имперского сознания, заключающегося в боязни потери единообразия и управляемости страны. Здесь присутствуют и скрытые аргументы, боязнь потери личного влияния и накопленных связей, а так же коррупционные интересы.

В регионах России, основными мотивами противодействия реформам со стороны части местных элит является желание уменьшить влияние федерального центра и ослабить федеральный контроль за своей деятельностью.

Наконец, противники реформ из числа государственных служащих руководствуются идейными мотивами (убежденность в необходимости для России административно-командной системы), мотивами сохранения видимой простоты управления (правовой нигилизм и ориентация на аппаратный стиль принятия решений, «ручное» управление), прагматическими мотивами (боязнь потерять работу вследствие обнаружения их непрофессионализма, что подразумевается введением в действие merit system). Таким образом, аппаратные противники реформ так же разобщены и не собраны в одном из «стратов» аппарата, как и сторонники реформ. Поэтому, политическая воля может сдвинуть и консолидировать аппарат как в сторону поддержки реформ, так и (неумелыми действиями, либо переходом на политическую линию отказа от реформ) в сторону противодействия реформам.

Вывод из анализа всех перечисленных выше акторов реформ состоит в том, что существует неустойчивый баланс сил. Это влечет за собой нестабильность в поддержке реформирования, возможность торможения реформ или их продолжения в зависимости от привходящих, зачастую случайных, политических, экономических и социальных обстоятельств. Вполне вероятным следствием финансового кризиса, например, может стать замедление и даже прекращение реформ в области государственного управления, причем не только из-за понятного сокращения финансирования бюджетных программ, но прежде всего из-за желания пройти этот неприятный период в режиме «ручного управления», мобилизационной модели, усиленной властной «вертикали». Понимание того, что такой подход как раз усилит последствия кризиса, активно поддерживает лишь небольшое количество акторов, которых в этом случае правильнее назвать агентами реформ.

Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой