Результативность служебной деятельности и оплата труда государственных гражданских служащих

Оценку результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих в федеральных исполнительных органах необходимо проводить с учетом их полномочий и областей ответственности. В России эти полномочия и области ответственности структурированы вертикально, что означает возложение ответственности за принятие решений только на руководителей, имеющих право подписи в рамках своих полномочий. Более того, самые ответственные решения принимаются руководством коллегиально, что затрудняет установление персональной ответственности за принятое решение.

«Горизонтальные» схемы принятия решений в структуре аппарата не распространены, в особенности при согласовании позиций между различными органами исполнительной власти: здесь главенствует «вертикально-горизонтальный» подход согласования. Сначала государственный гражданский служащий в рамках своих полномочий предлагает проект решения (например, нормативного правового акта), затем он передает этот проект руководству, руководство передает проект решения коллегам (также руководителям) из другого заинтересованного федерального исполнительного органа, они передают проект своим подчиненным, рассматривающим проект по существу, с позиций интересов данного ведомства, затем передают проект своего отношения к данному проекту своему руководству, оно утверждает замечания или вносит в них коррективы, и передает обратно в исходное ведомство согласованный документ или перечень разногласий. Эта процедура может повторяться неоднократно, занимая время до года и более. Сроки «рассмотрения» задают ограничения только на один элемент процедуры, но не ограничивают количество повторений и время окончательных согласований. Для полноты картины добавим, что в процесс согласования вовлечено как правило несколько (более двух) ведомств, и этот процесс является многоступенчатым, переходя от фазы межведомственного согласования к фазе контроля и согласования с Аппаратом Правительства Российской Федерации и иногда Администрации Президента Российской Федерации. Если речь идет о проектах федеральных законов, разрабатываемых федеральными исполнительными органами, то в данный процесс на заключительных стадиях входят обсуждения и три чтения проекта федерального закона в Палатах Федерального Собрания.

В таких сложных условиях распределения ответственности только некоторые государственные служащие ясно представляют себе, в чем заключаются результаты их работы. Большинство полагает, что их служебная деятельность не более, чем вносит вклад в достижение конечных (финальных) результатов ведомства, т.е. что их деятельность имеет процессный характер. Это затрудняет решение проблемы определения показателей эффективности и результативности служебной деятельности, поскольку имеется неясность в разделении конечных и промежуточных результатов деятельности, процессов и результатов.

С учетом указанных сложностей, становится ясно, что разработанные международные критерии формирования теоретически полных систем оценки в практике работы отечественного государственного аппарата плохо применимы. Именно поэтому ранее, при попытках внедрения имеющихся зарубежных систем оценки эффективности и результативности (smart, 4C, cream) и близких к ним отечественных систем оценки, несмотря на их строгость и теоретическую привлекательность, наблюдались проблемы с практическим применением этих систем при включении показателей эффективности и результативности в должностные регламенты государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Преодоление этих проблем в практике создания эффективных и результативных должностных регламентов основывается на следующих принципах:

1. Невозможность четкого разделения конечных результатов и непосредственных результатов служебной деятельности при имеющейся организации работы государственных органов Российской Федерации. Государственный гражданский служащий ориентируется на получение непосредственных результатов, а конечные результаты чаще всего относятся к окончательному принятию решений на уровне руководства. Тем самым, все виды результатов целесообразно объединять в общем понятии «результативной деятельности».

2. Переплетение вспомогательной (но необходимой) и основной (входящей в Положения о госорганах и в их административные регламенты) служебной деятельности в государственных органах Российской Федерации предоставляет возможность наличия эффективной деятельности (эффективного участия в процессе подготовки и реализации управленческих решений) государственных гражданских служащих при отсутствии результативной деятельности, и наоборот.

3. Невозможность достижения исчерпывающей полноты оценки и ее конкретности вследствие специфики распределения обязанностей и ответственности в российских государственных органах. Отсюда следует, что невозможно полное сведение оценки к точным количественным показателям. Часто оценка может иметь только качественный характер, что не отменяет ее объективности (наличие качественных, но не количественных критериев результативности и эффективности).

Исходя из этих принципов, можно сформулировать адаптированные к российской практике методики, которые так или иначе уже применяются в ряде государственных органов при разработке нового поколения должностных регламентов, включающих в себя показатели эффективности и результативности служебной деятельности.

При участии самих государственных гражданских служащих и структурных подразделений по управлению государственной службой и кадровой работе данных органов, в ходе обсуждений, индивидуально или в малых группах, выделяются, во-первых, Показатели результативной и эффективной деятельности (количественные характеристики, если и где они имеются. При формировании показателей следует избегать двух «ловушек»: а) не следует стремиться формировать показатели (количественные) эффективности служебной деятельности в виде процента приемлемо исполненных поручений (мероприятий) от общего количества исполненных, поскольку «мало поручений – не значит мало работы»; б) не следует стремиться в каждом случае требовать предъявления показателей (количественных) результативности служебной деятельности, здесь чаще всего будут присутствовать только критерии (качественные характеристики) результативности.

Во-вторых, выделяются Индикаторы результативной и эффективной деятельности (т.е. области такой деятельности, входящие в перечень должностных обязанностей служащего. Здесь должно соблюдаться фундаментальное разделение индикаторов (т.е. направлений служебной деятельности) на две группы: а) индикаторы, отражающие результативную служебную деятельность (где результаты в опосредственном виде, либо непосредственно представляют направления и цели деятельности государственных органов или, либо соответствующих структурных подразделений государственных органов, либо отражают этапы реализации направлений и целей деятельности). В данной группе индикаторов объединены непосредственные цели и результаты, а также конечные цели и результаты; б) индикаторы, отражающие эффективную деятельность (процессы), связанную с исполнением должностных обязанностей на высоком уровне безотносительно достижения целей и результатов деятельности. государственных органов и их структурных подразделений. Первая группа индикаторов в конечном итоге ориентирована на достижение тех конечных целей (эффектов) служебной деятельности, которые отражены в Положениях о государственных органах, а также в их административных регламентах., фиксирующих объемы, качество и показатели предоставления гражданам государственных услуг. Вторая группа индикаторов имеет процессный характер и отражает должностные обязанности государственных служащих, не являющиеся непосредственно результативными (не достигают конечных целей, обозначенных в Положениях о государственных органах и в административных регламентах, а являются вспомогательными действиями, обеспечивающими проведение действий по достижению конечных целей).

В-третьих, выделяются Критерии результативной и эффективной деятельности (т.е. качественные показатели эффективности и результативности служебной деятельности. Здесь следует учитывать нецелесообразность сведения качественных оценок эффективности и результативности служебной деятельности к отзывам только непосредственного руководителя. Требуется, как правило, наличие нескольких оценок и их интегрирование в суммарной оценке.

Таким образом, получаются ПИК-оценки (PIC-evaluation: Positions, Indicators, Criteria), не претендующие на полноту и непротиворечивость, но практически применимые в российских условиях.

В принципе, должна иметь место тенденция: чем выше категория и (или) группа должностей, тем больше процентное соотношение индикаторов (т.е. направлений служебной деятельности) результативности и индикаторов эффективности склоняется в пользу индикаторов результативности. Однако, на практике государственные гражданские служащие более низких групп и категорий зачастую принимают больше решений (в пределах «рефлексивной позиции»), чем их руководители.

Переход к оплате труда государственных гражданских служащих в соответствии с показателями эффективности и результативности их служебной деятельности предусмотрен Статьей 51, параграф 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Здесь указывается, что по отдельным должностям может устанавливаться такой (особый) порядок оплаты труда, если соответствующие показатели определены в срочном контракте. При этом, обобщенные показатели эффективности и результативности для государственных гражданских служащих утверждаются Правительством Российской Федерации. Из ранее сказанного следует, что в настоящее время разработка показателей эффективности и результативности не завершена, поэтому данное законодательное положение, несмотря на всю свою значимость для реформирования государственной службы и для реализации административной реформы, покуда не реализуется.

Имеются и дополнительные причины, задерживающие внедрение оплаты труда по результатам в федеральных исполнительных органах. К ним относится, во-первых, необходимость пересмотреть принципы определения и расходования бюджетов органов. Однако, в настоящее время, в противоречии с целями реформы, функция определения заработной платы федеральных государственных гражданских служащих, равно как и финансирование обязательств государства по их социальным гарантиям, в рамках разделения функций по административной реформе, была отдана Минфину России, прямо заинтересованному в экономии бюджетных средств, а не другому, независимому ведомству (ранее, до слияния с Минздравом России, это был Минтруд России). Это привело к тому, что оплата труда стала увеличиваться главным образом за счет надокладных выплат, а сам оклад ныне составляет менее 10% (для центральных аппаратов). В свою очередь, акцент на надокладных выплатах приводит к резкой дифференциации оплаты по старшим и младшим группам должностей: и без этого, по окладным выплатам, разрыв составляет 5-6 раз (для центральных аппаратов), а с учетом надокладных выплат этот разрыв резко увеличивается. Еще хуже ситуация для территориальных органов как структурных подразделений федеральных органов, составляющих более 80% общей численности федеральных органов исполнительной власти. Для них, как правило, дается только один оклад денежного поощрения в год, т.е. для них разрыв в оплате по старшим и младшим группам должностей «зашкаливает» более, чем в 10 раз. Таким образом, средняя величина оплаты, хоть и растет, но ее внутренняя структура и пропорции уничтожают эффект общего повышения уровня зарплат федеральных государственных гражданских служащих, что обусловлено в том числе закреплением данной функций за Минфином, принятым в при поведении административной реформы. Это – всего лишь один из примеров, каковы масштабы влияния решений, принятых в рамках административной реформы, на реформу государственной службы.

В целом, попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности (оплата по результатам) по сути не корреспондируют с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности в ДРОНДах.