Международно-правовая практика предупреждения конфликтов и основные методы их контролирования, урегулирования и разрешения

В мировой "конфликтной политике" проблеме предупреждения конфликтов стали уделять внимание сравнительно недавно. Генеральным секретарем ООН Бутрос Бутросом-Гали в июне 1992 г. была опубликована "Программа мирного развития" /2/, а метод превентивной дипломатии получил концептуальную разработку /3/. Давая ему характеристику, канадский специалист Роджер Хилл писал: "Превентивная дипломатия - деятельность, предотвращающая возникновение споров между странами и перерастание существующих споров в конфликты либо ограничивающая распространение конфликтов, если они возникают. Подобная деятельность включает меры доверия - такие, как систематические обмены военными миссиями; выявление фактов для получения информации и прояснения запутанных ситуаций; раннее предупреждение, например, о голоде или массовых передвижениях населения; превентивное развертывание сил ООН и других сил; создание демилитаризованных зон" /4/.

Попытки "раннего предупреждения" конфликтов в Третьем мире предпринимаются и ООН, и региональными организациями, и отдельными странами, однако пока это направление "конфликтной политики" оказалось не особо эффективным. Так, хотя ученые и политики, анализировавшие ситуацию во многих полиэтнических обществах Третьего мира, где складывались потенциальные условия для взрыва насилия на этнической почве, твердили о необходимости принятия превентивных мер для его предотвращения, мировое сообщество не предприняло никаких адекватных действий, не сделало попыток предотвратить трагедию. В качестве примера можно привести Руанду, где многовековое соперничество между хуту и тутси не было ни для кого секретом, однако превентивные акции - ни со стороны ОАЕ, ни со стороны ООН - не были предприняты. "Объявленные заранее" кровавые столкновения произошли, и региональная нестабильность на долгие годы утвердилась в этом районе Тропической Африки.

Другой пример. Известно, к каким последствиям, в условиях неурегулированности территориальной проблемы, может привести постановка вопроса о перекройке границ и территориальных изменениях. Тем не менее отдельные российские политики, не заботясь о последствиях, публично обсуждают гипотетический вариант присоединения к России "русских" земель Казахстана, Украины, Эстонии, вопрос о возвращении России Крыма, Госдума России принимает решение о статусе украинского города Севастополя. Одновременно с этим и некоторые националистические лидеры и политики в государствах "ближнего зарубежья" выдвигают территориальные притязания к России, к другим своим соседям, ведут агитацию, направленную на ограничение гражданских прав "некоренных наций", на вытеснение их из своих стран. Последствия, к которым ведут подобные призывы и действия легко прогнозируемы: рост межнационального и религиозного противостояния, возникновение напряженности в межгосударственных отношениях, опасное движение в сторону разжигания конфликтных ситуаций. И все же действия, которые следовало бы направить на возможное предотвращение конфликта, скорее всего сознательно приносятся в жертву политическим амбициям, конъюнктурным соображениям, идеологическим построениям.

Возможно ли в принципе не только разглядеть возникновение той или иной потенциальной "горячей точки", но и принять адекватные меры по предотвращению конфликтных ситуаций? До сих пор в основном все усилия в этом направлении сводились к сбору и обобщению информации. Что касается ее дипломатического и политического обеспечения, то здесь возникают серьезные препятствия.

Главное из них - вопрос о соотношении двух международных принципов - права народа на самоопределение и принципа территориальной целостности /5/. Особую остроту он приобретает в тех случаях, когда ситуация внутри страны накаляется вследствие возникновения сепаратистского движения или же когда правительству брошен вызов - политический или экономический - соперничающими силами, действующими в самой стране, а также и за ее пределами, с территории соседних государств. Даже в том случае, когда надлежащая информация, свидетельствующая о взрывоопасной ситуации, получена и требуется принять срочные меры для предотвращения вооруженного столкновения, осуществить это практически невозможно. Ведь правительство любого государства крайне болезненно относится к вмешательству извне, считая все, происходящее внутри страны, внутренним делом. Именно поэтому попытки любого международного посредничества квалифицируются обычно как нарушение государственного суверенитета. Совет Безопасности ООН в Третьем мире, как правило, рассматривают как инструмент политики великих держав и особенно США.

 Кроме того, для того чтобы получить санкцию Совета Безопасности на проведение превентивной акции, требуется согласие правительств стран-членов на участие в ней. Почти всегда правительства проявляли сильное нежелание впутываться во внутренние дела других государств, несмотря даже на то, что конфликт может вылиться в кровопролитие, создать угрозу безопасности соседних государств.

 Но даже в тех случаях, когда правительства соглашались на международное посредничество в деле предотвращения вооруженного конфликта, это отнюдь не исключало его вспышки. Так произошло на Ближнем Востоке летом 1996 г., когда, невзирая на усилия американской дипломатии, других посредников, позиции палестинской и израильской сторон сблизить так и не удалось, и вооруженные столкновения, затихшие до этого, вспыхнули с новой силой в Южном Ливане и в самом Израиле. Не удалось предотвратить нового раунда войны в Афганистане после захвата талибами Кабула осенью 1996 г., несмотря на попытки посреднических миссий убедить враждующие стороны пойти на примирение.

 И все же трудности с реализацией на практике концепции превентивной дипломатии связаны не только с позицией развивающихся стран. Несмотря на всю внешнюю привлекательность этой концепции и ее вербальную поддержку со стороны развитых государств и великих держав, очевидно, что последние готовы принимать меры по предотвращению конфликтов только в тех странах Третьего мира, которые входят в сферу их главных интересов. Соединенные Штаты весьма оперативно реагируют на все то, что происходит в Латинской Америке, на Ближнем Востоке, но их мало трогают этнические противоречия, чреватые конфликтами, где-нибудь в отдаленных районах Тропической Африки.

 Существуют кроме того и чисто технические трудности: громоздкость, неповоротливость структур международных организаций - прежде всего Совета Безопасности ООН, - призванных по определению быть гарантами международной безопасности, забюрократизированный аппарат, отсутствие материального и военного обеспечения по сбору необходимой информации и проведения превентивных акций. Если в Европе - в Македонии - мировому сообществу удалось осуществить превентивную операцию по поддержанию мира, то в Третьем мире оно пока что не может занести в свой актив ни одной успешной акции такого рода.

 Опыт стран Третьего мира свидетельствует также и о том, что одним только информационным обеспечением, т.е. сбором информации о наличии конфликтного потенциала в том или ином районе или государстве, равно как дипломатическими и военными средствами предотвратить конфликт зачастую просто невозможно. Ведь в основе большей части межэтнических противоречий лежат экономические, социальные и политические факторы, и этнический конфликт чаще всего возникает как следствие отсутствия экономических и социальных преобразований или неудач в их проведении. Речь, таким образом, идет о чисто внутренних проблемах, которые невозможно решить одним махом, с помощью международной "пожарной команды".

 В СНГ с проблемой предупреждения конфликтов дело обстоит так же непросто. Здесь еще с советских времен учеными, специалистами, общественными деятелями были обозначены "болевые точки", грозящие перерасти в конфликты. Главным образом они относились к проблемам взаимоотношений между различными этносами и народами, нарушений прав представителей отдельных конфессий. Тем не менее их гласное обсуждение, а тем более осуждение тех или иных аспектов правительственной политики квалифицировалось в советские времена как разжигание межнациональной розни и преследовалось зачастую по закону.

 Ныне в России и некоторых государствах СНГ проблемы этно-национальных и религиозных противоречий обсуждаются достаточно свободно. Иногда, правда, их используют в популистских, пропагандистских целях либо замалчивают, чтобы, как утверждается, не "взорвать мир и согласие". Что касается предупреждения конфликтов, то этот метод с трудом внедряется в практическую политику. Такова была ситуация, сложившаяся в России после принятия Верховным Советом РФ 26 апреля 1991 г. Закона о реабилитации репрессированных народов. Этот закон имел огромное позитивное значение, так как провозглашал политическую реабилитацию "наказанных" и депортированных в сталинские времена народов и содержал в себе статью о праве этих народов на территорию, которую они занимали до депортации. Но каким образом это право может быть воплощено в жизнь и как предотвратить территориальные и межнациональные конфликты, способные возникнуть при его реализации, Закон не предусматривал. Столь же непродуманным до конца был и принятый 4 июня 1992 г. Закон об образовании Ингушской Республики в составе России, усугубивший территориальные и межнациональные споры на Севрном Кавказе. И хотя многие эксперты по национальным проблемам - и в Москве, и в российских автономиях - предупреждали о том, что на Северном Кавказе и в особенности в спорном Пригородном районе Северной Осетии могут произойти столкновения на этнической почве, ничего не было сделано для их предотвращения, и первое кровопролитие - осетино-ингушский конфликт произошло уже 31 октября 1992 г.

 Нередки в СНГ случаи, когда этническое меньшинство заявляет о нарушении своих прав, но его - как это нередко бывает - обвиняют в сепаратизме, а выступившее в защиту этого меньшинства государство - во вмешательстве во внутренние дела другого суверенного государства. Яркой иллюстрацией подобной ситуации является вопрос о положении русских в Казахстане и ряде других государств Центральной Азии, неоднократно поднимавшийся Россией и вызывавший крайне негативную и болезненную реакцию центральноазиатских лидеров. Очевидно, что неурегулированность этой проблемы, ее замалчивание официальными лицами отнюдь не снимает ее остроту в том же Казахстане, который при определенных обстоятельствах может стать новой "горячей точкой" СНГ, очагом этнического русско-казахского (а возможно и межгосударственного российско-казахстанского) конфликта.

 Обращает на себя внимание относительно новый элемент в поведении независимых государств СНГ: они охотнее идут на контакты с представителями международных организаций, отдают предпочтение их превентивной дипломатии перед российской. Но здесь, видимо, дает себя знать постимперский синдром - подозрительность в отношении российских миротворческих инициатив, которые независимые государства воспринимают - иногда не без основания - как инструмент центросиловой политики. Но, как и в Третьем мире, новые независимые государства не готовы еще признать приоритет прав человека над другими правами, и потому отвергают любые попытки защитить права национальных меньшинств в своих странах, поскольку это-де является вмешательством во внутренние дела. Как и в Третьем мире, в СНГ не найден консенсус между правом народа на самоопределение и принципом территориальной целостности.

 При подходе к проблемам поисков мира и безопасности в "горячих точках" международная практика различает несколько понятий: "управление", "контролирование", "урегулирование", "разрешение" конфликтов /6/. Так, предполагается, что конфликт может быть "урегулирован", но это не означает, что он "разрешен", и угроза возобновления военных действий ликвидирована. В ходе урегулирования конфликта стороны останавливаются на достигнутом статусе-кво, и эскалация боевых действий прекращается. Враждующие стороны под давлением извне вынуждены принять решение о заключении перемирия, приостановке военных действий, разъединении вооруженных формирований или каких-либо других соглашениях подобного рода, в результате которых прекращаются военные действия. Разрешение конфликта - это процесс, в рамках которого ведется поиск возможных путей выхода из кризисной ситуации. Но урегулированным конфликт можно считать только после того, как будет достигнут ряд предварительных условий: добровольное и осознанное примирение конфликтующих сторон, взаимное признание ими законности выдвинутых целей и интересов, урегулирование спорных вопросов, противоречий, вызвавших эти споры /7/.

 Существуют и другие варианты прекращения военных действий: конфликт может быть приостановлен, "заморожен", что чаще всего происходит под давлением "третьей силы", посредников, миротворцев /8/ или же в том случае, когда военный запал у обеих враждующих сторон иссякает и они "созревают" для начала переговорного процесса /9/.

 Устав ООН предусматривает использование мер невоенного характера для мирного разрешения конфликтов. Но именно военно-силовые методы остаются важнейшим инструментом управления конфликтами. К ним охотно прибегают региональные "центры силы", великие державы, а также международные организации. Эти методы включают в себя весьма широкий набор средств: от военной помощи, продажи оружия, военного вмешательства до мер силового давления на конфликтующие стороны.

 Наиболее успешно военно-силовые методы использовались в Третьем мире Соединенными Штатами и Францией в практике их "конфликтной политики". Во многих случаях им удавалось путем предоставления военной помощи, продажи оружия, военного присутствия добиваться политических целей. Они быстро и незамедлительно реагировали на возникавшие в странах-реципиентах очаги напряженности, использовали размещенные на "подведомственных" территориях воинские контингенты, а также другие "силы быстрого реагирования". Именно таким образом США "контролировали" конфликты на Ближнем Востоке, а Франция - в Африке /10/.

 Конкретные случаи применения различных методов в ходе конфликтов и в Третьем мире, и в СНГ свидетельствуют о том, что нет универсальных рецептов для разрешения конфликтов. Кроме того, как бы красиво не выглядели концептуальные разработки, жизнь всегда вносила коррективы, и многие казавшиеся внешне вполне логичными и теоретически проработанными схемы не давали желаемых результатов. Остановимся на проблеме операций по поддержанию мира.

 Большая их часть осуществлялась именно в Третьем мире. Своеобразную модификацию этот метод получил в условиях СНГ. Российский исследователь Г.И.Морозов обращает внимание на некоторые несоответствия заложенных в Уставе ООН правовых принципов международной практике: "Устав ООН запрещает не только войны, но и угрозу применения силы для разрешения международных споров", и в Уставе ничего не говорится об операциях по поддержанию мира, которые в соответствии с решениями Совета Безопасности составили одну из существенных сторон практической деятельности ООН /11/. Решения о принятии принудительных мер в случаях нарушения мира Совет Безопасности принимает в соответствии с положениями, заложенными в Главе шестой "Мирное урегулирование разногласий" и Главе седьмой "Действия по отношению к угрозе миру, нарушениям мира и актам агрессии" Устава ООН. Но они не дают ответа на вопрос о том, как действовать в условиях так называемых "конфликтов нового поколения" - гражданских войн, этнических и религиозных конфликтов, то есть в тех случаях, когда трудно выявить "чистого агрессора". О гражданских войнах, кстати, ничего не сказано не только в Уставе ООН, но и в уставах НАТО и некоторых национальных армий Запада.

 Отталкиваясь от существующей международной практики, разделим операции по поддержанию мира на четыре типа: 1. традиционное, или классическое миротворчество; 2. вмешательство с целью оказания гуманитарной помощи; 3. многосторонние международные миротворческие действия (кооперативная безопасность); 4. международные операции по принуждению к миру силой.

 Под классическим (традиционным) миротворчеством мы подразумеваем операции, проводимые в строгом соответствии с Уставом ООН. Речь здесь идет прежде всего о контроле над конфликтами, происходящими между суверенными государствами. Этот тип операций предусматривает заключение Советом Безопасности со странами-участниками соглашений, определяющих мандат операций по установлению мира; запрет на применение силы; осуществление таких действий, как посредничество, переговоры, мероприятия по поддержанию мира (разъединение сторон, содействие в достижении договоренностей между противоборствующими сторонами о прекращении огня, контроль за соблюдением прав человека, недопущение интернационализации конфликта и другое) /12/. Задача этих мероприятий - создать условия для переговоров по спорной проблеме. Миротворческие миссии осуществляются контингентами стран-членов ООН, действуют с полного согласия конфликтующих сторон и только после того, как достигается соглашение о прекращении огня. Примером подобного миротворчества явилась акция по разъединению арабов и израильтян на Ближнем Востоке после Суэцкого кризиса 1956 г. и Октябрьской войны 1973 г. Аналогичных результатов достигло мировое сообщество в Персидском заливе, где боевые действия между Ираком и Ираном были прекращены и с 1988 по 1991 гг. с согласия обеих сторон международные миссии наблюдали за соглашением о прекращении огня.

 В ходе других операций по поддержанию мира в развивающихся странах ООН пыталась в целом придерживаться таких основополагающих принципов, как: согласия противоборствующих сторон на присутствие международных воинских контингентов, беспристрастности последних по отношению к участникам конфликта, вовлечения в операции ООН контингентов стран, не являвшихся постоянными членами Совета Безопасности ООН, (чтобы избежать глобализации конфликта), применения силы лишь в целях самообороны и т.п. Иное дело, что под давлением обстоятельств происходило постепенное размывание этих принципов (в Намибии, Анголе, Камбодже, Персидском заливе, Сомали, бывшей Югославии). На недавних сессиях Генеральной ассамблеи ООН вопрос о реформировании операций по поддержанию мира (относимых нами к типу традиционного миротворчества) подвергся ревизии, поскольку их дороговизна поставила ООН на грань финансового краха. Многие из таких операций либо были неспособны остановить кровопролитие либо утверждали силовой подход, в результате чего многонациональные силы становились одной из сторон конфликта.

 На фоне сокращения в мире числа межгосударственных конфликтов множатся очаги гражданского и этнического насилия в границах существующих государств, и к этим ситуациям классическое миротворчество применить особенно трудно. Ведь одно дело - организовать миротворческие операции с тем, чтобы приостановить либо прекратить военные действия между суверенными государствами-членами ООН, на которые Совет Безопасности может оказать давление, а другое дело - принять решение о вводе миротворческих сил в государство, раздираемое внутренним конфликтом. Не говоря о том, что противоборствующие стороны вообще могут не попросить об этом или противятся этой акции - что чаще всего и происходит, - они часто и не желают прекращения боевых действий, поскольку считают, что способны еще добиться своих целей на поле боя. В подобной ситуации очень сложно, а порой и просто невозможно оказывать на них политическое или силовое давление /12/.

 Другой метод операций по поддержанию мира - вмешательство с целью оказания гуманитарной помощи - зачастую существенно облегчает страдания мирного населения, испытывающего лишения и из-за военных действий, и из-за стихийных бедствий (засух, землетрясений, наводнений и пр.). Подобное вмешательство осуществляется и вне зависимости от того, достигнуто ли прекращение огня. Не обязательным для гуманитарных миссий является и согласие воюющих сторон на предоставление такой помощи, возможно и вооруженное сопротивление, которое оказывает одна из враждующих фракций. Словом, гуманитарные акции в строгом смысле не имеют целью разрешения конфликта как такового, они нацелены на спасение жизней людей - жертв вооруженных конфликтов. Многочисленные случаи международного вмешательства в конфликты в Третьем мире с целью доставки гуманитарной помощи, как правило, имеют минимальный успех, а то и просто заканчиваются провалом. Именно так произошло на Африканском Роге, где международные организации попытались спасать населения от засухи, голодной смерти и других бед, сопровождавших гражданские войны в Эфиопии и Сомали в 80-е годы. В 1992 г. крупномасштабная засуха, голод, грозящий катастрофой, побудили международное сообщество, Совет Безопасности ООН направить в Сомали чрезвычайную гуманитарную миссию, несмотря на царящую в стране анархию, вызванную гражданской междоусобицей, войной между местными кланами и их "армиями". Однако осуществить эту операцию так и не удалось: к ноябрю 1992 г. 80 процентов помощи было разворована, и она не дошла до нуждающихся, а сотрудники Красного Креста вынуждены были рисковать своими жизнями в условиях всеобщего хаоса и отсутствия какого-либо подобия власти в Сомали /13/.

 Нечто схожее с сомалийской ситуацией наблюдалось в "горячих точках" СНГ: в Чечне и Таджикистане. Следовательно, вмешательство в конфликт с целью оказания гуманитарной помощи эффективно только в том случае, если миротворцы могут применить силу, чтобы защитить себя. Но ссылки на опыт Боснии, где контингенты НАТО обеспечивали военное прикрытие миротворческим и гуманитарным операциям, не вполне корректны. В том же Сомали многосторонним миротворческим силам под командованием США было разрешено - в соответствии с принятой Советом Безопасности ООН 3 декабря 1992 г. Резолюцией 794 - применить силу для обеспечения безопасной доставки гуманитарной помощи в эту африканскую страну. Однако же, как говорилось выше, из этого ничего не вышло, миротворцы сами оказались втянутыми в военные действия и вынуждены были ни с чем покинуть Сомали, так и не осуществив свой мандат.

 Наряду с традиционным миротворчеством и вмешательством с целью оказания гуманитарной помощи широкое применение в мировой практике нашел метод многосторонних (коллективных) миротворческих операций. Они призваны уменьшить напряженность в отношениях между противниками, участвующими в конфликте, помочь им претворить в жизнь мирное соглашение. Как и традиционное, коллективное миротворчество ограничено установленными сроками, а вся операции подчинена определенному графику. По мере истечения ее сроков, ООН либо продлевает либо прекращает их, как это было, например, в Намибии, Камбодже, Мозамбике. Схожим образом пытаются вести себя структуры СНГ, координирующие миротворческие мероприятия в некоторых "горячих точках" Содружества.

 Поскольку "коллективные миротворцы" чаще всего имеют дело с внутренними конфликтами, им предоставляются более широкие, по сравнению с традиционными миротворцами, права по применению военной силы, что создает определенный риск: потери среди миротворцев, давление со стороны какой-либо из враждующих фракций с целью использования силы или санкций против их противника, как это было в Камбодже, Анголе, Мозамбике, бывшей Югославии и ряде других конфликтных зон.

 Опыт государств Третьего мира свидетельствует о преимуществе коллективного миротворчества перед аналогичными односторонними действиями. Но есть и немало примеров, когда коллективные миротворческие операции с треском проваливались. Это происходило в тех случаях, если силы по поддержанию мира были сколочены формально, без получения соответствующего мандата от региональных или международных организаций. Так случилось, например, в Ливане в 1982 г., когда силы американо-французско-английско-итальянской коалиции начали действовать без санкции ООН и Лиги Арабских Государств (ЛАГ), и в результате они вынуждены была свернуть там свою активность.

 Специфическим случаем коллективного миротворчества являются Коллективные Миротворческие Силы СНГ, которые, правда, не подпадают под юрисдикцию ООН и не являются частью международных миротворческих контингентов. КМС СНГ призваны поддерживать безопасность в постсоветском пространстве, гасить возникающие здесь конфликты. Создание этой структуры продиктовано в первую очередь стремление России контролировать ситуацию, в том числе и связанную с конфликтами, в новых независимых государствах Содружества. Именно поэтому, а также вследствие слабого военного потенциала государств СНГ, КМС укомплектованы преимущественно российскими военнослужащими. Фактически их подразделения в "горячих точках" Содружества совмещают функции коллективных миротворцев и сил быстрого реагирования, не имея, в отличие от последних, соответствующей подготовки и не получая современного военного оснащения.

 В целом, усилия КМС по локализации конфликтов, разъединению сторон, прекращению огня принесли результаты в Приднестровье, Абхазии, в Южной Осетии. Меньших успехов (зачастую просто в силу независящих от них обстоятельств) добились КМС СНГ в Таджикистане. Они не способны были "принудить к миру" враждующие стороны, поскольку: а) центральноазиатские государства отстранились от урегулирования этого конфликта, и между ними не было достигнуто консенсуса относительно необходимости вмешательства в него, и потому России пришлось нести на себе практически единолично всю тяжесть миротворчества; б) КМС фактически воевали вместе с правительственными войсками против Объединенной таджикской оппозиции. По утверждению В.Патрикеева, занимавшего какое-то время пост командующего КМС в Таджикистане, первоначально в состав последних были даже включены части правительственных войск Таджикистана, что противоречит международным нормам, в соответствии с которыми принимающая сторона не имеет права становиться частью миротворческого контингента. Не удивительно, что таджикская оппозиция неоднократно выражала сомнение в нейтральности таких "миротворцев"; в) хотя КМС в Таджикистане и были созданы по решению глав государств-участников СНГ, которое по своему международному статусу является региональной организацией, они не вполне легитимны, поскольку ООН так и не предоставила им мандата на проведение миротворческих операций.

 Операции по принуждению к миру силой Г.И.Морозов относит к категории "боевых действий сил ООН для борьбы с вооруженной агрессией" /14/. Мы же трактуем этот четвертый тип операций расширительно - как метод, применяемый в международных отношениях в тех случаях, когда традиционное (классическое) миротворчество не оправдывает себя, становится непригодным для многих ситуаций, связанных с религиозно и этнически мотивированными конфликтами /15/, Участвующие в такого рода операциях миротворцы - не обязательно из состава контингентов ООН - ставят своей задачей добиться прекращения огня де-факто, защитить гражданское население и заставить враждующие стороны начать переговоры.

 Операции по принуждению к миру осуществляются обычно путем использования двух средств: а) санкций; и б) угрозы, или применения, военной силы. Формально эти методы противоречат Уставу ООН, в котором вообще отсутствует термины "санкции" или "эмбарго" /16/. Но на практике мандатные санкции, которые по настоянию ведущих государств накладываются Советом Безопасности против нарушителей мира, сводятся чаще всего к эмбарго на поставки оружия и лишь в редких случаях - как это было в отношении Ирака, Югославии и Ливии - применяются широкие меры наказания. Санкции несомненно служат определенным дополнительным рычагом давления, позволяют мировому сообществу снизить уровень напряженности в зоне конфликта, сделать более гибкой позиции конфликтующих сторон. Они сигнализируют гражданам страны, где происходит конфликт, о недовольстве международной общественности политикой, проводимой их правительством - инициированием насилия или нарушением международных норм. Санкции, кроме того, ограничивают свободу действий государств, на которые они наложены, так как эти государства отстраняются от участия в глобальных экономических процессах.

 Если санкции не достигают поставленных целей, это означает, что дальше должны последовать жесткие меры воздействия на нарушителя (или нарушителей) международной стабильности. В существующей практике международные организации придерживаются правила: нужно доказать, что мягкие меры - санкции - не привели к желаемому эффекту, и лишь только после этого требовать применения силы против нарушителя стабильности. Санкции могут быть использованы мировым сообществом и как протест против преступлений, совершаемых правительственными войсками, участвующими в конфликте (геноцид, этнические чистки, погромы и пр.), и как превентивная акция, и как средство для установления цивилизованных норм поведения между государствами, а также между правительствами и их гражданами /17/.

 Но, конечно, вопрос об эффективности применения санкций далеко не бесспорен.

 Во-первых, их все-таки легче задействовать в межгосударственном конфликте, когда есть государство-агрессор и государство-жертва, но они с трудом применимы к внутренним, особенно этническим конфликтам, где очень сложно непредвзято и объективно выявить зачинщика конфликта и потерпевшую сторону. Во-вторых, в самом Совете Безопасности при решении вопроса о санкциях среди его членов верх часто берут подсказанные собственными интересами соображения, весьма далекие от международной безопасности, в результате чего консенсус достигается чрезвычайно редко. В-третьих, санкции чаще всего не достигают поставленных целей: от них по преимуществу страдает рядовой обыватель, в то время как режим, против которого эти санкции направлены, умудряется обходным путем пополнять свой военный арсенал, торговать нефтью (Ирак, Ливия), заключать торговые сделки через подставных лиц или посредников.

 Грузино-абхазский конфликт - пока единственный в СНГ, в отношении которого саммитом СНГ принято далеко не бесспорное со всех точек зрения решение о применении санкций. В международно-правовом плане оно несет отпечаток волюнтаризма, поскольку принято волевым решением государств-членов СНГ без привлечения международных механизмов: Совета Безопасности либо ОБСЕ. Очевидно, что принимая такое решение, главы государств и правительств СНГ не только проявляли солидарность с официальным Тбилиси, но и руководствовались собственными интересами - задачами борьбы с проявлениями внутреннего сепаратизма, который просматривается почти во всех многонациональных республиках бывшего СССР. В то же время важные императивы международной политики, к которым апеллируют абхазы и другие национальные меньшинства - права человека, право народов на самоопределение, - игнорировались.

 Подобное решение привело к ухудшению экономического положения абхазского населения, стимулировало его отток в Россию и "дальнее зарубежье", несколько подорвало доверие к России как к традиционному арбитру межэтнических споров на Кавказе. Оно при этом достигло совсем противоположного эффекта: еще больше укрепило абхазское руководство в намерении добиваться независимости, о чем свидетельствовали проведенные в ноябре 1996 г. парламентские выборы в Абхазии. Следовательно, хотя санкции в ряде случаев и являются необходимой и приемлемой мерой принуждения к миру, решение об их применении необходимо принимать крайне осторожно и с учетом всех возможных краткосрочных и долгосрочных последствий.

 Что касается другого средства по принуждению к миру - использования военной силы, то наиболее успешно, пожалуй, оно было применено в 1990-1991 гг. в ходе военной операции сил международной коалиции в Персидском заливе. В ряде других случаев Совет Безопасности ООН предоставлял отдельным странам (США на Гаити, Франции в Руанде) санкцию на "использование всех необходимых средств" /18/, и тогда операций по принуждению к миру не требовалось - достаточно было одной лишь угрозы. И все же проблема правомерности применения военной силы в миротворческих операциях и соответствия подобных акций международно-правовым нормам относится к числу спорных вопросов международной жизни.

 Использование системы коллективной безопасности для предупреждения конфликтов и их контролирования не всегда оправдывает себя, несмотря на то, что многим политикам и в России, и в СНГ она видится едва ли не панацеей достижения стабильности. В широкой трактовке идея коллективной безопасности предполагает принятие государствами определенных обязательств в международных делах для защиты от внешней агрессии. На уровне региона речь может идти о выработке неких правил и норм, позволяющих государствам самим отвечать за поддержание стабильности с тем, чтобы не перекладывать эту ответственность на "третью сторону" - в этой роли чаще всего выступают великие державы - либо на международный миротворческий контингент.

 Тем не менее ни в одном регионе Третьего мира или СНГ так и не удалось, несмотря на приложенные усилия, создать эффективную систему коллективной безопасности. Это связано, по-видимому, с тем, что межгосударственные разногласия в постсоветском пространстве и уж тем более в Третьем мире слишком сильны и потому приемлемый уровень доверия, необходимый для объединения государств с целью создания некоего надгосударственного органа, контролирующего безопасное развитие, все еще не достигнут. Кроме того, строительство такой системы подразумевает добровольный отказ от части суверенитета со стороны государств-участников. Ни в Третьем мире, ни в СНГ пойти на это еще не готовы. Наконец, государства Третьего мира не доверяют "Западу", к которому они с некоторыми поправками относят теперь и Россию. Они подозревают великие державы в использовании структур коллективной безопасности в своих, узкокорыстных целях, в злоупотреблении своими правами в Совете Безопасности ООН и других международных организациях при принятии решений об использовании военной силы или применения экономических санкций.

 Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:

 1. Существующие в мировой практике методы предупреждения, урегулирования или разрешения конфликтных ситуаций не всегда оказываются эффективными. Любой из них не может стать универсальным средством и даже в случае его успешного апробирования в Третьем мире он не может быть механически перенесен на конфликтные коллизии в СНГ.

 2. Широко применявшийся в 90-е годы метод принуждения к миру силой плохо соотносится с международно-правовыми нормами - принципом суверенитета и территориальной целостности. Операции по поддержанию мира, осуществляемые в форме военного вмешательства в гражданские войны или конфликты, связанные с борьбой национального меньшинства за изменение своего статуса, создают прецеденты, оправдывающие нарушение прав человека в страновых и международных масштабах.

 3. На практике широкое применение военной силы ведет к установлению диктата крупных развитых государств и их военных организаций (НАТО, например) над более слабыми развивающимися странами, что нарушает равенство статуса членов международного сообщества.

 В ряде случаев региональные организации, в том числе религиозные, лучше справляются с задачей предотвращения конфликта, с посреднической ролью, с разрешением внутренних конфликтов, нежели структура, создаваемая в более широких международных рамках. Рассмотрим эту проблему подробнее.