Проблема мотивации персонала госслужбы и коммерческого предприятия

В Законе о системе государственной службы за основу видовой классификации взят в первую очередь функциональный признак. Согласно этому признаку виды службы отличаются по тому, какие функции государства осуществляются на должностях государственной службы. Важно подчеркнуть, что в определениях конкретного вида государственной службы осуществление определенных функций государства напрямую связано с исполнением должности государственной службы определенного вида, а не с видом государственного органа или государственной организации. Причем в п. 3 ст. 8 Закона о системе государственной службы закреплено, что в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Таким образом, в действующем законодательстве виды государственной службы отличаются по следующим признакам:

) выполнение определенных функций государства (обеспечение обороны и безопасности государства, обеспечение законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), закрепленных в полномочиях государственных органов или государственных организаций;

) исполнение должностей государственной службы определенного вида (воинским должностям должны соответствовать воинские звания, должностям правоохранительной службы должны соответствовать специальные звания или классные чины). В данном случае необходимо выяснить, является ли предложенная система видов государственной службы достаточной и определенной, не приведет ли она к трудностям при ее воплощении.

Государственная гражданская служба - данный термин активно используется правовой наукой в постсоветский период истории России, но научного определения понятия «государственная гражданская служба» пока не предложено. В российском законодательстве термин «государственная гражданская служба» закреплен впервые. Отличительная особенность законодательного определения государственной гражданской службы от других видов государственной службы заключается в том, что в нем не уточняется особенность ее целей и функций, иными словами, не уточняется, обеспечение каких именно полномочий государственных органов и государственных должностей является гражданской службой.

Представляется, что признание государственной службы как гражданской основывается на исключении из профессиональной деятельности государственных служащих признаков иных видов государственной службы. Такой подход к определению гражданской службы есть дань исторической традиции: в дореволюционном законодательстве России гражданской (статской) службой считалась служба, не являвшаяся военной или придворной.

Выбранная модель системы государственной службы вполне оптимальна, но только при однозначном определении военной и правоохранительной службы. В настоящее время лишь по отсутствии воинского специального звания или классного чина у служащего, а также при перечислении наименования занимаемой им должности в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы или в реестре должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, деятельность служащего признается государственной гражданской службой. Встает вопрос: почему в основе определения государственной гражданской службы сохранилась «организационно-должностная» модель? Поскольку в науке еще не решена задача подготовки нормативного закрепления исчерпывающего перечня функций государства, постольку, на наш взгляд, есть и теоретическая, и практическая необходимость определить, что государственная гражданская служба должна обеспечивать исполнение функций государства не только в государственных органах, но и в иных государственных организациях, наделенных государственно-властными полномочиями. Тогда, возможно, будет решен вопрос об определении места службы в государственных внебюджетных фондах, Центральном Банке России и других государственных организациях, в компетенцию которых входит осуществление государственно-властных полномочий и определенных функций государства в системе государственной службы. Дальнейшие исследования проблем государственной гражданской службы в данном направлении позволят четко определить ее особенности и место в системе видов государственной службы.

Государственная гражданская служба Российской Федерации согласно ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:

) основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;

) на государственной службе могут находиться только граждане Российской Федерации. Это также подтверждается нормами ст. 13 и ч. 1 ст. 21 комментируемого Закона. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации;

) государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства.

На практике применения законодательства о государственной службе возник вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых считается государственной службой. Верным представляется мнение, что не только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, но и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, должны признаваться государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой. Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» (с изм. и доп. от 29 января, 6 марта, 28 апреля, 19 июля 1998 г., 2 марта 1999 г., 3 апреля, 25 июля, 10 ноября 2000 г., 12 апреля 2001 г., 9, 24 сентября, 5 октября, 27 ноября 2002 г., 13 октября, 1 декабря 2003 г., 16 января, 22 марта 2004 г.) установлен перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории «В», учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти

Первым среди принципов государственной гражданской службы назван принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Государственная служба как институт, призванный на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

Государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ, является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего (гл. 3 комментируемого Закона); установлении приоритета федерального законодательства, в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого закон закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые настоящим Законом требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62, 63).

Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.

Принцип доступности информации о государственной гражданской службе основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность также является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы местного самоуправления (наряду со ст. 130-133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы в части правового регулирования базируются на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было предусмотрено, что правовая регламентация муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и Федеральным законом. Статья 42 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. При сохранении трех уровней правового регулирования муниципальной службы на первое место выводится федеральный закон, а не устав муниципального образования. Содержание ст. 42 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления дает основание считать, что на федеральном уровне вместо действующего Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы» может быть принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», более конкретный, оставляющий в этой сфере минимум места для маневра субъектам Федерации и муниципалитетам. Действия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в данном случае сведутся к выполнению положений, прямо предписанных Федеральным законом.

При подготовке этого закона муниципальную службу необходимо принять во внимание, что как вид публичной служебной деятельности муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме; ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» содержит шесть пунктов, призванных обеспечить взаимосвязь гражданской службы и муниципальной.

В государственных упреждениях принцип компенсационного пакета (это ряд положений об оплате труда и льготах) используется как единая тарифная сетка, согласно которой работнику, в зависимости от его квалификации и стажа начисляется заработная плата и предоставляются различные льготы. М.К. Беляев отмечает, что эта система не выполняет своей стимулирующей функции. Надбавки к зарплате и льготы не обеспечивают даже простого привлечения работника к труду, а зависимость оплаты и пенсии от стажа, получение бытовых благ от отработанного на одном месте срока привязывают человека к рабочему месту. Ограниченные материальные и технические ресурсы в государственном секторе экономики не позволяют в полной мере вознаградить труд работника. В системе государственного управлении проблемой является определение эффективности труда чиновника. Измерение количества произведенных услуг, их качества и оптимальных сроков исполнения нередко производится «на глаз» или с опорой на прошлый опыт. Такой подход к определению конечных показателей профессиональной деятельности затрудняет выбор адекватного метода мотивации труда государственных служащих и вызывает, по мнению А.В. Григорьева и В.Е. Чигрова, их неудовлетворенность существующей системой стимулирования труда. Кроме того, отсутствуют индивидуальный подход к работнику и четкие критерии оценки эффективности труда, неопределенность прав и обязанностей служащего, что создает трудности разработки и применения концепции мотивационного управления. В государственных учреждениях условиями стимулирования могут служить оценка и аттестация кадров.

Многие специалисты (Т. Андреева, И. Савина. Е. Юртайкин и др.) пришли к пониманию особой роли процессуальная мотивация, представляющей собой ориентацию личности на процесс деятельности, получение удовольствия ее выполнения. Процессуальная мотивация влияет на побуждение эффективной деятельности сотрудника. Именно процессуальная мотивация является одним из сильнейших факторов, определяющих эффективность деятельности работника и организации и мотивирующих персонал без каких-либо финансовых затрат. Тот, кто чувствует, что он полезен сообществу и уважаем, может работать больший срок и лучше. Ориентация руководителей только на административные и финансовые рычаги управления ведет к тому, что остается невостребованным потенциал работника в организации.

Как отмечают Р. Марр и Г. Шмидт, для многих работников потребности материального плана являются важными, но не приоритетными. Главное для таких сотрудников состоит в том, чтобы их трудовая жизнь имела смысл: чем больше знаний и квалификация, тем больше они стремятся к интересной работе, в которой раскрываются их способности и реализуется личностный потенциал.

В частных компаниях повышение процессуальной мотивации используются долгосрочные мотивационные инструменты: привлечение работников к выработке решений организаций, создание благоприятного социально-психологического климата в организации, возможности повышения профессионального уровня и самореализация работника, уделяется внимание содержанию труда.

Сильным стимулом коммерческого предприятия является его возможность предоставить сотруднику командировку, поездку с целью стажировки. Подобные перемещения создают сильный мотивационный импульс.

Для государственного сектора закрытой является временная последовательность проектирования своего будущего. Наряду с ней значимой областью на работника госсектора является уровень социальной защищенности. Среди неблагоприятных факторов они выделяют недостаточный уровень оплаты труда. Существенным фактором является нечеткая определенность прав и обязанностей государственного служащего, недостаточно рационально организация труда персонала, устаревшая материально-техническая база, снижение престижа научного труда.

Ряд проблем нормативного плана для государственных служащих решаются: определены субъекты и статус государственных служащих, установлены гарантии, дисциплинарные поощрения и взыскания.

Таким образом, анализ рассматриваемых проблемы позволяет сделать следующие выводы: мотивация представляет собой совокупность внутренних и внешних движущих сил, побуждающих человека к деятельности. Термином мотивация обозначаются две группы явлений: индивидуальная система мотивов и система действий по побуждению других сделать что-либо.

Когда мотивы «порождает» сам человек, стремясь к конкретным достижениям, познанию, испытывая удовольствие от самого содержания труда, такую мотивацию называют «процессуальной».

Мотивация как процесс побуждения человека к действию для достижения целей организации рассматривается многими исследователями. В качестве близких ему определений рассматриваются такие понятия как мотивирование и стимулирование. Организация действенной системы мотивации персонала состоит в создании эффективных стимулов и методов. Каждый из них является мотивирующим фактором, привлекающим работника к труду.

В процессе своей деятельности работник получает вознаграждения: внутренние - через повышение проявления способностей и чувство удовлетворенности от процесса труда, и внешние: повышение статуса, продвижение в карьере, дополнительных материальных выплатах. Однако вознаграждения мотивируют только тогда, когда они заслужены и справедливы, в противоположном случае их действие обесценивается и формирует негативное отношение к труду и организации, то есть демотивирует (табл. 1.).

Таблица 1

Характеристика мотивирующих и демотивирующих факторов

Таким образом, возможность самореализации человека в труде, профессиональной сфере - значимая составляющая его развития, важным компонентом которого является стремление индивида реализовать свои способности и таланты (потенциальная мотивация).