Внутригосударственные и международные механизмы обеспечения права граждан на труд и защиту от безработицы

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутренним российским законодательством, значительно расширились возможности обращения граждан в международные инстанции по защите их прав, свобод и законных интересов. Этот процесс получил дополнительный импульс благодаря присоединению Российской Федерации к Уставу Совета Европы. На нормы международного права все чаще ссылается Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях и определениях. Общая тенденция глобализации и интернационализации института прав человека, несомненно, затронула и Россию. В подобных условиях обеспечение права граждан Российской Федерации на труд и защиту от безработицы уже не может считаться внутренним делом нашей страны, данная проблематика приобретает международно-правовые аспекты.

В качестве примера можно сослаться на гарантии реализации трудовых прав граждан, закрепленные в Европейской социальной хартии. К числу защищаемых прав в соответствии с данным документом относятся право на труд, право на справедливые условия труда, право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, право на справедливое вознаграждение, право на объединение, право на заключение коллективных договоров, право детей и подростков на защиту, право работающих женщин на защиту, право на профессиональную ориентацию и право на профессиональную подготовку (статьи 1-10). Сравнение данных механизмов с содержанием статьи 37 Конституции Российской Федерации приводит нас к следующим выводам.

Во-первых, в Конституции Российской Федерации прямо не упоминается право на труд: перечисляются лишь такие основы трудовых прав граждан, как, например, свобода труда, возможность каждого распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Отдельно оговаривается конституционное право на защиту от безработицы. В Европейской социальной хартии, напротив, право на труд признается непосредственно, однако под этим правом понимается обязанность договаривающихся сторон признать в качестве одной из своих основных целей и обязанностей достижение и поддержание как можно более высокого и стабильного уровня занятости. Это предполагает, что государства должны продемонстрировать, что ими проводится последовательная экономическая политика, конкретно направленная на достижение высокого уровня занятости (пункт 1 статьи 1 Европейской социальной хартии).

Во-вторых, Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 37) не детализирует, какие именно правомочия вытекают из конституционного права на защиту от безработицы. В отличие от этого в Европейской социальной хартии специально фиксируются права на профессиональную ориентацию и профессиональную подготовку. Под профориентацией в Хартии понимается "услуга по оказанию помощи всем заинтересованным лицам в решении проблем, связанных с выбором рода занятий... с учетом индивидуальных особенностей человека и их соответствия требованиям рынка". Что же касается профессиональной подготовки, то статья 10 Европейской социальной хартии является первым в международном праве договорным положением, гарантирующим профессиональную подготовку не только в периоды экономических кризисов, но и подчеркивающим необходимость непрерывной профессиональной подготовки. Представляется, что отсутствие подобных положений в статье 37 Конституции Российской Федерации снижает гарантии трудовых прав граждан и не дает достаточных оснований для правоприменительной практики Конституционного Суда России.

В-третьих, перечни трудовых прав в Конституции Российской Федерации и в Европейской социальной хартии не совпадают друг с другом не только по содержанию, но и с точки зрения их приоритетов. Так, буквальное истолкование статьи 37 Конституции Российской Федерации приводит к выводу, что обеспечение свободы труда является более важной задачей государственной экономической политики, чем обеспечение занятости населения. С позиций Европейской социальной хартии, напротив, гарантирование занятости населения фиксируется как приоритетная задача государства, в то время как свобода труда подразумевается как очевидное условие свободных экономических отношений в цивилизованном обществе. Проблематика принудительного и обязательного труда относится к юрисдикции не Европейской социальной хартии, а Европейской конвенции о правах человека (статья 4), в которой запрещаются рабство и сходные с ним обычаи.

И, наконец, в-четвертых, в Европейской социальной хартии специально оговариваются механизмы обеспечения трудовых прав граждан. Система контроля за соблюдением Европейской социальной хартии предполагает, прежде всего, национальные доклады, которые включают в себя доклады о применении принятых положений и доклады относительно непринятых положений. В отличие от петиционного порядка обеспечения Европейской конвенции о защите прав человека, механизм защиты трудовых прав опирается преимущественно на систему докладов.

В этой связи мы полагаем, что в Российской Федерации недостаточно используется потенциал публичных отчетов выборных должностных лиц перед коллегиальными органами народного представительства и перед гражданами, особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Подписание Россией ряда международных актов о правах человека (в том числе включающих меры по защите социально-экономических прав), а также конституционное положение о приоритете норм международных договоров над национальным законодательством, требуют новых подходов в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов Российской Федерации.

Все более широкое использование международного опыта обеспечения права граждан на защиту от безработицы в отечественной практике приобретает характер необратимой тенденции, причем административные формы трудоустройства граждан последовательно замещаются комплексными правовыми средствами. Должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях экономической и юридической самостоятельности хозяйствующих субъектов не уполномочены давать какие-либо указания руководителям предприятий, учреждений и организаций по кадровым вопросам, поскольку данные полномочия находятся в их исключительном ведении.

Вместе с тем, представляются перспективными такие направления государственной политики в сфере занятости, как налоговое стимулирование, содействие переподготовке персонала, организация оплачиваемых общественных работ, выделение финансовой помощи из средств соответствующего бюджета.

Указанные меры требуют улучшения национальной системы воспроизводства рабочей силы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации, профессиональной ориентации населения; стимулирования структурной перестройки экономики и обеспечения занятости высвобождаемых работников на рентабельных производствах и в развивающихся отраслях народного хозяйства; предупреждения безработицы, снижения ее уровня, обеспечения социальной защиты населения от ее последствий; организации занятости отдельных групп населения, трудоустройство которых затруднено (инвалидов, молодежи, женщин, имеющих маленьких детей и т.п.); повышения экономической заинтересованности предприятий и организаций в улучшении условий труда, в развитии рабочих мест, гибких форм занятости; совершенствования организационной структуры службы занятости, формирования ее правовой, материальной, кадровой, финансовой, информационной, статистической и научно-правовой базы.

В мировой науке и практике уже давно сформировалось и нашло практическое воплощение понимание политики занятости как инструмента наиболее полной реализации и развития трудового потенциала населения (помощь безработным лишь одна небольшая часть подобной политики). Ученые отмечают, что для России сложность преобразований на рынке труда состоит в необходимости решить две задачи: преодолеть сложившиеся деформации в трудовой сфере и начать переход к цивилизованному типу занятости, который никогда не был присущ нашей стране.

В свете этого основными задачами перед государством на рынке труда являются: достижение такого соотношения между спросом и предложением труда, а также между его активной и резервной частями, при котором обеспечивается необходимый уровень жизни населения при сохранении эффективных стимулов к труду; формирование рациональной и продуктивной отраслевой, профессиональной, квалификационно-образовательной, территориальной занятости; обеспечение условий для мобильности населения; обеспечение интеграции России в международную систему разделения труда. Однако активная политика занятости была бы для России приемлемым вариантом, если бы не требовала большого финансирования.

Присоединение России к Конвенции МОТ о содействии занятости и защите от безработицы потребовало учета опыта других стран и рекомендаций МОТ в этой сфере. Именно исходя из этих рекомендаций разработаны основные направления государственной политики на рынке труда в Программе развития России до 2010 года, которая уделяет особое внимание: созданию и сохранению рабочих мест, повышению эффективности труда, трудовой мобильности граждан, развитию малого предпринимательства и нетрадиционных форм занятости; конкретизации мер государственной политики занятости в городах с градообразующими предприятиями, закрытых административно-территориальных образованиях, территориях с напряженной ситуацией на рынке труда; реализации дополнительных мер по сдерживанию роста безработицы, повышению сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда. Основные направления политики занятости на региональных рынках определяются в региональных программах содействия занятости и содержат как пути решения общенациональных задач, так и специфических для данной территории.

Наше общество должно перенаправлять свои социальные ориентиры, выполняющие коренные преобразования в развитии и использовании трудовых ресурсов. Полная занятость, существовавшая до недавнего времени, превратилась в нашем обществе в "поголовную" занятость мало мобильной рабочей силы, которая привыкла получать низкую заработную плату не за труд, а за рабочее место. Значительная часть работников и сейчас занята неквалифицированным рабочим трудом в сфере производства. Другими словами, вторая модель использования трудовых ресурсов нацелена на дешевую рабочую силу с неразвитыми современными потребностями и большим количеством бесплатных социальных услуг достаточно низкого качества.

В общенациональном масштабе современное государство с целью уменьшения армии безработных пытается регулировать заработную плату на таком уровне, чтобы темпы ее роста были ниже роста продуктивности труда. Для этого осуществляется "политика доходов", активная кредитно-денежная политика и т.д. Такую тактику применяют частные фирмы, пытаясь сделать так, чтобы уровень продуктивности труда опережал рост оплаты рабочей силы. Конкретные результаты в осуществлении политики трудоустройства может дать сокращение рабочего дня.

Структурная перестройка экономики не может осуществляться без специально разработанной программы структурных изменений в занятости, включающих целый спектр вопросов. Правительство такой многонациональной и географически разнообразной страны с федеративным устройством, как Российская Федерация, не может обойтись без сочетания программ разного уровня, финансируемых из различных источников, в том числе с сочетанием в каких-либо выбранных по определенным критериям пропорций участия ветвей власти различного уровня: федерального, регионального, местного. В любом случае все эти программы должны разрабатываться на основе принципов взаимодополняемости, а критерии их разработки могут строиться только на основе общих и концептуальных целей, сформулированных в государственной политике занятости.

Как наглядно видно, комплексный подход к исследованию механизмов обеспечения права граждан на труд и защиту от безработицы, требует формирования в современной конституционной доктрине концепции подотчетности уполномоченных государственных органов за результаты проводимой ими социально-экономической политики. Это может проявляться, во-первых, в подотчетности депутатов и выборных должностных лиц перед избирательным корпусом, во-вторых, в подконтрольности исполнительных органов власти выборным органам народного представительства.

Проблема подотчетности депутатов и выборных должностных лиц избирателям напрямую взаимосвязана с конституционно-правовыми концепциями свободного и императивного мандата. Данные вопросы активно разрабатывались в советской конституционно-правовой науке, однако и современная конституционно-правовая мысль не оставляет без внимания эту важную проблему, причем высказываются самые разные, зачастую диаметрально противоположные мнения.

Сказанное выше предопределяет вывод о том, что система контроля реализации конституционного права граждан на труд и защиту от безработицы должна соответствовать как структуре, так и формам его осуществления. В силу того что индивидуальное обращение гражданина в судебную инстанцию не может в полной мере обеспечить защиту данного права, целесообразно учесть международный опыт докладов уполномоченных должностных лиц о принимаемых государством мерах по реализации социально-экономических прав граждан, в том числе по содействию занятости населения. Периодические публичные отчеты об обеспечении социально-экономических прав могут быть вменены в обязанность высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, производиться на заседаниях соответствующих законодательных (представительных) органов власти, публиковаться в средствах массовой информации для всеобщего сведения. Для этого необходимо внесение поправок в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".