Перспективы системы защиты занятости работников, находящихся под угрозой увольнения

право труд безработица занятость

Система защиты занятости в Российской Федерации представляет собой совокупность социально-экономических мер, подкрепленных организационными ресурсами и правовыми нормами, которые направлены на регулирование процессов найма и увольнения работников. По сути, защита занятости нацелена на то, чтобы потенциальная безработица, находящаяся "в плоскости" занятости, не превратилась в фактическую - не выплеснулась на рынок труда и не привела к негативным социально-экономическим последствиям безработицы.

Российское законодательство предусматривает достаточно высокую степень защиты работников от увольнений. Вместе с тем слабое место системы защиты занятости связано со случаями, когда ясно, что избежать увольнений не удастся, - это ликвидация организаций, сокращение численности или штата работников. Указанные случаи, являющиеся обычно следствием реструктуризации предприятий, тех или иных экономических сложностей, значатся в числе оснований для расторжения трудового договора по инициативе работодателя в ст. 81 Трудового кодекса РФ.

В гл. 27 ТК РФ содержится перечень гарантий и компенсаций работникам, увольняемым по рассматриваемым основаниям. Это прежде всего: заблаговременное предупреждение об увольнении, выплата выходного пособия, предоставление преимущественного права на оставление на работе отдельным категориям работников. При сокращении численности или штата работников работодатель обязан предложить работнику, которого предполагается сократить, другую работу (вакантную должность), если таковая имеется. Таким образом, меры по защите занятости при ликвидации организаций, сокращении численности или штата их работников носят в основном "пассивный" характер, так как они не нацелены на предотвращение увольнений и подготовку потенциального безработного к выходу на рынок труда.

Что касается Закона РФ от 19.04.1991 г. №1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", то предусмотренные им государственные услуги нацелены в основном на "фактических", а не на "потенциальных" безработных, даже если угроза безработицы очевидна. Время между предусмотренным ст. 25 Закона получением органами службы занятости информации от работодателей о предстоящем увольнении работника и самим увольнением, судя по другим нормам Закона, не реализуется какой-либо специальной политикой занятости. Между тем время для такой политики дается значительное: работодатель должен сообщить службе занятости о планах по расторжению трудовых договоров с работниками по причине ликвидации организации или сокращения численности или штата работников организации не менее чем за 2 месяца, а если эти планы приведут к массовому увольнению работников, то не менее чем за 3 месяца. Следует обратить внимание, что для работодателя - индивидуального предпринимателя этот срок равен 2 неделям в соответствии с последней редакцией Закона о занятости.

Применение на предприятиях ряда механизмов адаптации к экономическим трудностям также позволяет говорить о риске увольнений работников - это введение режимов неполного рабочего дня или неполной рабочей недели, приостановка производства. С начала 2009 г. в п. 2 ст. 25 Закона о занятости Федеральным законом от 25.12.2008 г. №287-ФЗ внесены поправки, согласно которым работодатель в течение 3 рабочих дней после принятия решения о проведении перечисленных мероприятий обязан сообщить о таком решении в органы службы занятости. Однако норм относительно реакции государства на эти сообщения в части профилактики безработицы в законодательстве нет.

Лишь относительно недавно, с началом экономического кризиса в России, появились новые формы защиты занятости, реализуемые государством и нацеленные на граждан, находящихся под риском увольнений. Речь идет о мерах, предусмотренных дополнительными мероприятиями по снижению напряженности на региональных рынках труда, проводимых по инициативе Правительства РФ в 2009 г.: опережающее профессиональное обучение работников в случае массового увольнения; общественные работы, временное трудоустройство и стажировки выпускников; оказание адресной поддержки граждан, включая их переезд в другую местность для замещения рабочих мест; содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан; мероприятия на ОАО "АвтоВАЗ". Данные программы справедливо были восприняты обществом как элемент политики защиты занятости населения, поскольку основная их часть нацелена не на безработных, а на тех, кто находится под риском увольнения. Так, за 11 месяцев 2009 г. в программах приняли участие 2540,2 тыс. граждан. Среди них большинство - граждане, находящиеся под угрозой увольнения: 62,9%, или 1598,5 тыс. человек. Безработные составили 17,7% (450,2 тыс. человек); граждане, ищущие работу, - 16,9% (430,5 тыс. человек); выпускники учебных заведений - 2,4% (61,0 тыс. человек).

Из всего комплекса антикризисных программ для граждан, находящихся под риском увольнений, были предусмотрены прежде всего два программных направления.

Первое направление - опережающее профессиональное обучение работников, в основном без отрыва от производства с выплатой стипендии от государства. Реализация данного направления нацелена на подготовку работников к возможному выходу на рынок труда, а также на мотивацию работодателя к тому, чтобы не увольнять работника, прошедшего обучение и получившего новые знания и навыки. Свыше 71% участников программы после обучения возвращаются на свои предприятия.

Второе направление - организация временных рабочих мест в рамках программ общественных и временных работ, не требующих специальной подготовки (в этой программе участвовали еще безработные и выпускники). Реализация таких программ на предприятиях, которые находятся в простое или работают в режиме неполного рабочего дня, помогает сохранять кадровый потенциал предприятий и трудовую мотивацию самих работников. Государство частично возмещает работодателю зарплату участников временных и общественных работ в размере минимальной оплаты труда с учетом районного коэффициента причислений на фонд оплаты труда.

Кроме официально утвержденных на федеральном уровне программ региональные власти реализовывали еще ряд антикризисных мер, предусматривающих работу с предприятиями, где предстоят увольнения. В частности, органы службы занятости организовывали консультационные пункты на предприятиях, планирующих массовые сокращения персонала; органы власти проводили консультации с руководителями предприятий в формате различных координационных и совещательных органов в целях поиска взаимоприемлемых решений, позволяющих избежать сокращений.

Как показывают итоги реализации антикризисных программ в 2009 г., они выполнили свою задачу, позволив значительно снизить напряженность на рынке труда. Многие граждане, находящиеся под риском увольнений и могущие пополнить ряды безработных, избежали этой участи, поскольку приняли участие в программах.

Возникают закономерные вопросы о будущем антикризисных программ, реализуемых на рынке труда. Должна ли после преодоления Россией экономического кризиса сохраниться в том или ином виде система мер по профилактике безработицы, сформированная в кризисный период? Как учесть накопленный за этот период опыт работы с гражданами, находящимися под угрозой увольнения в реализации политики занятости в посткризисные годы? Как показывает практика, массовые увольнения существовали в России и в относительно благоприятное с экономической точки зрения время, вероятно, в силу объективных обстоятельств также они будут происходить и после выхода из кризиса.

В настоящее время видение перспектив реализации программ по снижению напряженности на рынке труда ограничивается 2010 - 2011 гг. Полагая, что в указанные годы тенденции развития социально-трудовой сферы будут определяться последствиями экономического кризиса, российское Правительство утвердило перечень дополнительных мероприятий, которые будут проводиться на региональных рынках труда, предусмотрев на них финансирование в 2010 г. в размере 36,3 млрд руб. В перечне мероприятий на 2010 г. сохранены направления, нацеленные на граждан, находящихся под риском увольнения. Так, опережающее профессиональное обучение пройдут пилоты из числа штурманов и бортинженеров. Таким образом, усиление защиты занятости для россиян, находящихся под риском увольнения, в настоящее время ограничивается политикой по минимизации негативных социальных последствий финансово-экономического кризиса.

По мнению автора исследования, предупреждение безработицы должно стать не разовой антикризисной мерой, а целостной системой, работающей при любом состоянии экономики. Функционирование системы предупреждения безработицы должно происходить по двум направлениям, предусматривающим обязательства как государства, так и работодателей. Далее в рамках этих направлений представлены некоторые предложения по формированию системы.

В рамках первого направления следует закрепить обязательства государства в отношении граждан, находящихся под риском увольнений.

) Необходимо внести изменения в Закон о занятости, включив в число приоритетных направлений государственной политики занятости меры по предупреждению безработицы: опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения; организацию общественных работ и временного трудоустройства. Такое определение приоритетов обозначит, что поступающие в центры занятости сообщения с предприятий о возможных массовых увольнениях, введении режимов неполного рабочего времени, приостановке производства повлекут за собой реакцию государства - реализацию мероприятий по защите занятости увольняемых работников.

) Целесообразно установить особый порядок финансирования мероприятий по предупреждению безработицы. Основы для такого порядка уже заложены Законом о занятости, который с 2009 г. позволяет российскому Правительству в связи с осложнением ситуации на рынке труда в отдельных регионах осуществлять резервирование в составе федерального бюджета ассигнований для реализации дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда. Существующую систему следует откорректировать в части полномочий субъектов Российской Федерации по расходованию средств.

Во-первых, следует ввести упрощенный порядок проведения конкурсных процедур среди образовательных учреждений на право организации опережающего профессионального обучения. Действующая процедура не позволяет центрам занятости в оперативном режиме организовать обучение, так как они около двух месяцев вынуждены тратить на организацию и проведение конкурсов на предоставление образовательных услуг. Решить данную проблему могут поправки в Федеральный закон от 21.07.2005 г. №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части введения особого порядка размещения заказов при реализации антикризисных программ на рынке труда.

Во-вторых, следует решить проблемы, возникающие в случаях, когда регионы не успели израсходовать средства, выделенные на профилактику безработицы в текущем году. Согласно бюджетному законодательству, такие средства не переходят на следующий год, что заставляет центры занятости населения за несколько месяцев до конца года прерывать активную работу с предприятиями, планирующими массовые увольнения. В случае если недоиспользование средств произошло по объективным причинам, а необходимость в антикризисных программах сохраняется, представляется целесообразным посредством изменения законодательства предоставить регионам возможность реализовывать мероприятия по профилактике безработицы без перерыва.

) Следует установить четкие критерии, согласно которым на предприятиях необходимо осуществлять мероприятия по предупреждению безработицы за счет государственных средств, а также разработать и внедрить критерии оценки эффективности реализации указанных мероприятий.

Постановлением Правительства РФ утверждены основания, наличие которых позволяет субъектам Российской Федерации рассчитывать на субсидии из федерального бюджета на реализацию антикризисных программ. Это - наличие работников, находящихся под угрозой увольнения, наличие градообразующих (системообразующих) предприятий и монопрофильных населенных пунктов.

По мнению автора, нуждается в уточнении основание "наличие работников, находящихся под угрозой увольнения", так как увольнения могут происходить как на испытывающих экономические трудности, так и на благополучных предприятиях (из-за модернизации производства, изменения планов собственников, выпуска новой продукции и т.д.). Работодатели на экономически благополучных предприятиях способны самостоятельно осуществлять мероприятия по защите занятости своих работников, а следовательно, выделение государственных средств на эти цели является нецелесообразным. Таким образом, основание "наличие работников, находящихся под угрозой увольнения" следует дополнить уточнением "при условии, что у соответствующих работодателей отсутствует возможность в реализации дополнительных мероприятий по содействию занятости".

Разделение ответственности за предупреждение безработицы является принципиальным моментом защиты занятости работников, которым угрожает увольнение. К помощи государства предлагается прибегать в крайних случаях, полагая, что основная ответственность должна быть возложена на работодателя.

Обязательства работодателей в отношении граждан, находящихся под риском увольнений, следует предусмотреть в рамках отдельного, второго, направления защиты занятости увольняемых работников.

) Необходимо внести в Трудовой кодекс РФ положения, посвященные опережающему профессиональному обучению работников. Такая практика существует в ряде стран, где перед проведением увольнений по экономическим причинам предприятия обязаны рассмотреть возможности сохранения численности персонала путем использования не только внутренних переводов, но и обучения/переобучения работников.

Трудовой кодекс РФ, регламентирующий проведение профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, делегирует полномочия по установлению прав и обязанностей работодателя по подготовке и переподготовке кадров в систему социального партнерства, указывая на необходимость определения соответствующих условий в коллективных договорах, соглашениях и трудовых договорах. Лишь в отдельных федеральных законах, где речь идет о государственных структурах, указывается на обязанность работодателей проводить повышение квалификации работников.

В Трудовом кодексе РФ не следует жестко закреплять обязанности работодателя по опережающему профессиональному обучению работников, а следует указать данный вид обучения в качестве направления профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, применяемого в случае массового увольнения работников. Такое указание расширит цели обучения работников с обеспечения "собственных нужд" работодателя (как указывает ст. 196 ТК РФ) до защиты интересов работника. Дополнительное указание на опережающее профессиональное обучение привлечет внимание сторон социального партнерства к необходимости включения соответствующих обязательств в коллективные договоры и соглашения.

) На государственном уровне следует предпринимать меры для развития перспективного направления защиты занятости - программ аутплейсмента, реализуемых работодателями.

Значительное число информации о практике аутплейсмента размещено в сети Интернет. На сегодняшний день емкость рынка по предоставлению услуг аутплейсмента оценивается в размере не менее 3 млрд долл. в год, а сама услуга признается стандартной практикой управления компаниями, а также предусматривается коллективными договорами в случае проведения сокращений персонала.

В России множество кадровых агентств предлагает услуги аутплейсмента, но они не пользуются большой популярностью. По информации экспертов компании Kelly Services, озвученной в марте 2009 г., около 80% компаний, прибегающих к услуге аутплейсмента, - иностранные, 20% - российские. Это тем не менее оценивается как значимый показатель, так как до осени 2008 г. доля российских компаний была не более 5%. По информации специалистов кадрового агентства Top Personnel, западные компании чаще заказывают сопровождение увольняемых сотрудников сроком до трех месяцев с максимальными гарантиями успешного трудоустройства, а российские ограничиваются минимальной поддержкой, заказывая ориентирование на рынке труда и подготовку резюме.

По мнению большинства экспертов, заинтересованность работодателей в программах аутплейсмента объясняется: имиджевой составляющей - возможностью сохранить или даже сформировать позитивный образ предприятия; возможностью избежать выплат работникам компенсации при увольнении, расходов по возможному улаживанию правовых разногласий между сторонами. Кроме того, аутплейсмент позволяет предотвратить падение производительности труда из-за ощущения нестабильности у оставшихся сотрудников, помогает обезопасить компанию от перехода увольняемого сотрудника к конкурентам со всеми вытекающими отсюда последствиями. Таким образом, для того, чтобы в России развивались программы аутплейсмента, необходимо использовать мотивацию тех, кто является потенциальным заказчиком таких программ, - работодателей.

Во-первых, на государственном уровне следует проводить политику, побуждающую бизнес к социальной ответственности. В рамках такой политики необходимо стимулировать участие бизнеса в решении социальных проблем в рамках действующего законодательства, развивать систему социального партнерства.

Во-вторых, в Трудовом кодексе РФ в части, посвященной расторжению трудового договора по инициативе работодателя, следует предусмотреть норму, оговаривающую возможность гарантированного трудоустройства увольняемого работника, обеспечиваемого работодателем. Представляется возможным указать в трудовом законодательстве на ситуацию, в которой такое трудоустройство полностью удовлетворяет интересам работника. В таком случае при согласии работника и профсоюзного комитета предприятия может идти речь об освобождении работодателя от выплаты этому работнику выходного пособия, которое полагается при увольнении "без трудоустройства". Безусловно, указанное предложение требует тщательной проработки в формате социального партнерства.

Таким образом, будущее системы защиты занятости работников, находящихся под риском увольнения, видится в четком разделении ответственности за реализацию соответствующих мероприятий между государством и работодателями, в придании мерам по профилактике безработице постоянного, а не антикризисного характера. Активная защита занятости в отношении работников, находящихся под угрозой увольнений, представляется особенно значимой, учитывая потенциальную нагрузку на рынок труда, которую несут такие увольнения. В целом более эффективно, в том числе и с финансовой точки зрения, осуществлять профилактику безработицы, а не борьбу с ее негативными социально-экономическими последствиями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным из организаций (с военной службы) независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации (п. 1 ст. 3 Закона РФ "О занятости населения в РФ").

Гражданин по закону считается безработным только после регистрации в службах занятости. Цель этой регистрации - поиск подходящей работы.

Пункт 2 ст. 3 вышеназванного Закона гласит о том, что само решение о признании гражданина безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина не позднее одиннадцати дней со дня предъявления органам службы занятости паспорта, трудовой книжки или документов, их заменяющих, документов, удостоверяющих его профессиональную квалификацию, справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы, а для впервые ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих профессии (специальности) - паспорта и документа об образовании. В случае, когда служба занятости не может по каким-то причинам предоставить подходящую работу гражданам в течение десяти дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы, эти граждане признаются безработными прямо с первого дня предъявления вышеперечисленных документов.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона РФ "О занятости населения в РФ" в отношении граждан, признанных инвалидами, для решения вопроса о признании их безработным дополнительно предъявляется индивидуальная программа реабилитации инвалида, выданная в установленном порядке и содержащая заключение о рекомендуемом характере и условиях труда для них. Анализ состояния уровня безработицы и методов содействия занятости безработных граждан в РФ показал, что в условиях кризиса ситуация на рынке труда имеет тенденцию к ухудшению. Выросли показатели как общей (по методике МОТ), так и регистрируемой безработицы. Общая безработица с 6,4% в 2009 г. в 1-м полугодии 2010 г. дошла почти до 9%. Регистрируемая безработица как "поле" государственных программ содействия занятости за 1-е полугодие 2010 г. составила 2,9% против 2,1% в конце 2008 г. и 1,8% - в 2009 г. Основные направления содействия трудоустройству, реализуемые центрами занятости, включают:

- социальную адаптацию;

-  профориентацию и психологическую поддержку;

-  подбор вакансий;

-  профессиональное обучение, переобучение и повышение квалификации;

-  общественные работы;

-  временное трудоустройство (в основном для подростков и молодежи);

-  развитие малого предпринимательства и самозанятости.

В условиях снижения доходов населения повышается роль временной занятости, которая в большей мере предоставляется учащимся школ и профессиональных учебных заведений. По численности участников она незначительно уступает общественным работам, что подчеркивает ее важность для благосостояния домохозяйств. Этот вид занятости целесообразно расширять. В качестве рекомендаций по совершенствованию правовой защиты безработных граждан в РФ на современном этапе предлагается:

) Изложить п. 2 ст. 33 Закона о занятости в следующей редакции: "2. Размеры, минимальной и максимальной величин пособия по безработице, стипендий пересматриваются ежеквартально в соответствии с величиной прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Максимальный размер пособия не может превышать величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, а минимальный размер не может быть менее 50% максимальной величины".

) Следует, на наш взгляд, дополнить новым абзацем п. 1 ст. 28 Закона о занятости, предусмотрев, что государство гарантирует: "...компенсацию расходов, связанных с выездом безработных граждан и членов их семей из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

) п. 1 ст. 34 Закона о занятости справедливо было бы, на наш взгляд, изложить в следующей редакции: "1. Пособие по безработице во всех иных случаях гражданам, потерявшим работу и признанным в установленном порядке безработными, но имевшим в течение 12 месяцев, предшествующих началу безработицы, менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня (недели), при наличии 13 или менее календарных недель работы, пособие по безработице назначать на 6 месяцев. Гражданам, имеющим более 13 календарных недель работы, срок выплаты увеличивать на 1 неделю за каждые 2 недели работы сверх 13 календарных недель, но назначать пособие на срок не более 12 месяцев".

) Изложить п. 2 ст. 35 Закона о занятости в следующей редакции: "2. Граждане, предусмотренные в п. 1 данной статьи, имеют право на назначение досрочно пенсии по старости по ходатайству службы занятости при отсутствии возможности для трудоустройства, в том числе и по состоянию здоровья, если они были уволены в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации. Данная пенсия назначается на период до наступления..." (далее текст без изменения).

) Дополнить п. 1 ст. 25 Закона о занятости: "1. Работодатели обязаны содействовать проведению государственной политики занятости...";

изложить абзац второй п. 3 ст. 25 Закона в следующей редакции:

"информацию о наличии всех вакантных рабочих мест (должностей), подлежащих заполнению не позднее двух рабочих дней с момента их возникновения и с заработком не ниже прожиточного минимума";

) Изложить п. 1 ст. 26 Закона о занятости в новой редакции: "1. Работодатель имеет право устанавливать требования к кандидату на занятие вакантной должности только по профессиональной пригодности";

) Изменить название ст. 5.42 КоАП РФ, а именно "5.42. Нарушение прав граждан в области трудоустройства и занятости", и внести в нее следующие дополнения: "3. Необоснованный отказ работодателя в приеме на работу, не связанный с профессиональной пригодностью кандидата, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. 4. Несообщение или несвоевременное сообщение службе занятости о вакансиях, подлежащих заполнению, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей, а при неоднократных нарушениях - от пяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей. 5. Несообщение или нарушение сроков сообщения работодателем информации о применении в отношении данной организации процедур о несостоятельности (банкротстве), а также информации, необходимой для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов; о наличии вакантных рабочих мест (должностей) - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей, а при неоднократных нарушениях - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей".

) На государственном уровне следует предпринимать меры для развития перспективного направления защиты занятости - программ аутплейсмента, реализуемых работодателями.

) Необходимо внести в Трудовой кодекс РФ положения, посвященные опережающему профессиональному обучению работников.