История развития института соглашений по социально-трудовым вопросам

Для всестороннего изучения института соглашений по социально-трудовым вопросам, прежде всего, требуется изучить, как происходило его становление и историческое развитие.

Соглашение по социально-трудовым вопросам является новым, относительно недавно появившимся в российском праве, термином. Институт соглашения по социально-трудовым вопросам является частью института социального партнерства, и его зарождение началось именно с развития социального партнерства, с появлением первых коллективных договоров и тарифных соглашений.

Зарождение коллективно-договорного режима в России относится к началу XX в. Пока профессиональное движение рабочих не получило широкого распространения, коллективный договор часто заключался со стороны рабочих временной организацией "в виде особого выборного комитета для отстаивания определенных экономических требований". Таким образом, он вырос из стачки как своего рода мирный договор, завершающий экономическую борьбу рабочих.

С момента появления первых коллективных договоров встал вопрос об их юридической природе и правовой силе. Немецкий юрист Энекцерус изображал коллективный договор как средство "сглаживания противоречивых интересов и основу мирных отношений между рабочими и работодателями". Русский ученый Г. Геркнер писал, что, "вопреки учению о классовой борьбе, при помощи коллективных договоров могут быть созданы относительно мирные и благодетельные отношения для обеих сторон". Л. С. Таль рассматривал коллективный договор "как разновидность норма тивных соглашений, т. е. один из способов автономного создания внутрен него порядка предприятия, одну из форм внезаконодательного правотвор чества, сущность которого заключается в том, что он составляет один из источников частного правопорядка предприятия..."¹⁸ Коллективный договор являлся, по его мнению, самостоятельным источником права, нормы которого принадлежат к нормам так называемого автономного права.

В судебной практике и юридической литературе наряду с частноправовой концепцией коллективного договора встречались попытки по-иному истолковать его юридическую природу. Так, например, французский юрист Леон Дюги рассматривал коллективный договор как нормы объективного права, как своеобразный вид источников права, как "соглашение-закон". А Н.Г. Александров считал, что в отличие от норм фабричного законодательства, "нормы, установленные коллективным договором, сами по себе не являлись юридическими нормами. Воля профессионального союза; выраженная в этом договоре, не является источником права, всегда представляющего собой продукт государственной воли..."

Законодательство и судебная практика Российской империи не признавали юридической силы коллективного договора. Требования рабочих, основанные на коллективном договоре, не обеспечивались даже формальной судебной защитой. Поэтому коллективные договоры, по словам Л. С. Таля, представляли "преимущественно теоретический интерес", так как роль коллективных договоров "в промышленной жизни России" была ничтожна.

В 1900г. Ф. Лотмар посвятил тарифным соглашениям специальное исследование. Его концепция договорной природы тарифного соглашения была в значительной степени воспринята Л. С. Талем. В свою очередь немецкий правовед Г. Еллинек выдвинул теорию "смешанной природы" коллективного договора, в соответствии с которой договор, имея своим источником волю сторон, содержит созданные ими правовые нормы. Кстати, именно эта концепция "смешанной природы" коллективного договора нашла поддержку в науке трудового права сегодняшнего дня. Названные Л. С. Талем признаки коллективного договора и характеристика его сторон в дальнейшем получили развитие в теории критериев юридической силы коллективных договоров, которая определялась по их соотношению с индивидуальными трудовыми договорами и распространению на работников, не являющихся членами профсоюза. А из их договорной природы Л. С. Таль сделал весьма важный вывод о возможности предъявления судебного иска об исполнении к нарушителям договора.

Наиболее радикальными были воззрения таких французских юристов, как Ш. Бенуа, Л. Дюги, П. Пик. Они выступали за придание коллективному договору статуса источника права. Этой точки зрения придерживался также русский ученый Ю. С. Гамбаров.

Добившись уступок по тем или иным вопросам, рабочие пытались закрепить определенные условия в договоре. Субъектами коллективного договора являлись рабочая коалиция и предприниматель (коалиция предпринимателей). В качестве рабочей коалиции могло выступать и временное объединение - группа рабочих. "Однако практика показала, что только выступление в качестве субъекта договора постоянных рабочих организаций - профессиональных союзов - обеспечивало широкое распространение коллективных договоров и соблюдение предпринимателями коллективно-договорных условий труда".

Коллективный договор устанавливал общие положения о порядке приема на работу, тарифах оплаты труда и иных условиях, которые должен был выполнять наниматель (объединение нанимателей), заключивший договор, по отношению к индивидуально не определенному кругу лиц. В этот круг включались работающие на данном предприятии члены профессиональ ного союза, заключившего коллективный договор, а иногда и другие занятые на предприятии рабочие по профилю данного профсоюза, присоединившиеся к условиям договора.

Эти соглашения носили различные названия. Немцы называли их тарифными договорами; англичане, французы, голландцы - коллективными. По мнению Л. С. Таля, второй термин точнее, но в России начала XX в. был более известным именно первый.

Наверное, так случилось потому, что вопрос о минимальной заработной плате не был разрешен в законодательном порядке и, как правило, коллективный договор прежде всего устанавливал минимальные расценки труда. Помимо этого устанавливались сроки и основания прекращения индивидуальных договоров найма, а также обговаривались все общие вопросы, касающиеся условий найма и внутреннего распорядка предприятия, в том числе о санитарных условиях и безопасности производства, дисциплинарных и денежных взысканиях, предусмотренных за прогул и нарушение порядка законодательством. Кроме того, коллективный договор мог затрагивать и другие вопросы отношений между рабочими и предпринимателями, например, "об организации примирительных камер для разбора споров и недоразумений между отдельными рабочими и предпринимателем". В коллективный договор обычно включались постановления о продолжительности его действия, о порядке толкования и разрешения отдельных споров по применению договора, о порядке его пересмотра и возобновления.

Первый коллективный договор в России был заключен между рабочими и нефтепромышленниками Баку в 1904 г. в результате стачки. Бастующие требовали 8-часового рабочего дня, увеличения заработной платы от 25 % до 50 %, еженедельного отдыха и т. д., и им удалось добиться победы по основным вопросам. Этот договор просуществовал недолго, но сыграл важную роль. В период революции 1905 г. было заключено несколько коллективных договоров на некоторых предприятиях других городов. Поданным Л. И. Лесковой, в 1905-1907гг. между предпринимателями и рабочими Петербурга, Москвы и других городов было заключено более 20 коллективных договоров, а в Одессе возникла первая камера примирительного разбирательства конфликтов между рабочими и предпринимателями. Тем не менее случаи заключения коллективных договоров оставались единичными и не получили юридического закрепления.

Революция 1917 г. выдвинула рабочий вопрос на первый план. В мае 1917 г. впервые в России было учреждено Министерство труда, принявшееся за урегулирование взаимоотношений между работниками и работодателями и за пересмотр и реформу всего рабочего законодательства. При Министерстве образовался Особый комитет из представителей профессиональных объединений промышленников и рабочих, а также ряд комиссий из специалистов - теоретиков и практиков для разработки нормативно-правовых актов по охране труда.

После Октябрьского переворота повсеместно выросло административное вмешательство в регулирование трудовых отношений. Граница между законодательными и административными актами почти сгладилась: Не только комиссариаты труда, но и другие органы власти, особенно Советы рабочих и солдатских депутатов, декретировали постановления, а иногда даже решали возникающие вопросы, не считаясь с действующим законодательством. Рамки административной практики как источника правопорядка заметно расширились. Вместе с тем государство санкционировало нормативные акты, разрабатываемые профсоюзами. Последние таким образом приобретали государственно-властные полномочия в сфере труда и трудовых отношений.

Впервые нормативная регламентация коллективных договоров в нашей стране началась с декрета СНК от 2 июля 1918с, утвердившего "Положение о коллективных договорах". Оно распространялось на все коллективные договоры, определявшие оплату труда во всех видах и формах (поденную, сдельную, месячную, урочную, премии, гонорары и т. п.). В Положении подробно определялось содержание договора, предусматривались его важнейшие разделы, а именно порядок приема и увольнения рабочих, нормирование рабочего времени, ставки и принципы оплаты труда в зависимости от степени профессионализма рабочих, характера и сложности работы. Целью издания Положения являлось оказание практической помощи при заключении коллективных договоров на предприятиях: "...рабочие приобретали все большее влияние на установление условий труда и внутреннего распорядка в предприятии, и начало хозяйской власти уступило место началу договорного соглашения, но не индивидуального - ибо соглашение это уже в силу технической необходимости должно одновременно охватить целую группу рабочих, - а коллективного".

Положение определяло порядок заключения коллективного договора: подготовленный проект представлялся союзом рабочих и служащих соответствующему союзу или обществу предпринимателей, а за отсутствием их - непосредственному работодателю. В семидневный срок работодатель обязан был дать ответ о согласии или несогласии принять договор и о своем желании вступить в переговоры. По достижении сторонами соглашения проект коллективного договора представлялся для ознакомления, регистрации и утверждения в Наркомтруд или его местному органу. В случае получения от работодателя отрицательного ответа или расхождения мнений при пере говорах Комиссариат труда имел право утвердить коллективный договор, который вступал в законную силу со дня его утверждения.

Еще до принятия данного Положения получила распространение практика придания Народным комиссариатом труда обязательной силы коллективным договорам. В январе 1918 г. нарком труда А. Г. Шляпников объявил обязательным для всех казенных и частных предприятий Петрограда тарифный договор, условия которого были разработаны профсоюзом металлистов, но не были приняты Обществом заводчиков и фабрикантов. Впоследствии приказом НКТ этот договор был распространен на металлообрабатывающую, металлургическую, машиностроительную, судостроительную и электротехническую отрасли промышленности.

10 декабря 1918г. был принят первый Кодекс законов о труде РСФСР, который юридически закрепил коллективно-договорные отношения. В нем не содержалось упоминания о коллективных договорах, но говорилось о тарифных положениях, принимаемых по соглашению между профсоюзом и руководителем предприятия. По своему содержанию тарифные положения напоминали структуру и содержание коллективного договора.

Кодекс 1918 года устанавливал обязательность тарифных положений, регламентирующих условия труда, но особых изменений в законодательную регламентацию коллективных трудовых отношений не внес. Новеллой явилось лишь то, что в качестве стороны назывался уже не работодатель (конкретное юридическое лицо), а руководитель (владелец) предприятия.

В дальнейшем, в условиях военного коммунизма, практика заключения коллективных договоров стала угасать. Это было связано с тем, что характерная для названной эпохи система централизованного регулирования производства исключала возможность коллективно-договорных соглашений об условиях труда. Коллективно-договорной метод был заменен методом централизованного государственного нормирования. Экономическая политика в области регламентации трудовых отношений нашла свое выражение в институте всеобщей трудовой повинности для трудоспособных лиц. В данной ситуации говорить о каких-либо партнерских отношениях между работниками и работодателем было просто невозможно.

Окончание Гражданской войны ознаменовало переход государства от политики военного коммунизма к новой экономической политике. В условиях НЭПа перестраивалась система управления промышленностью, множество предприятий переводилось на хозяйственный расчет. Была отменена всеобщая трудовая повинность. Трудовое отношение возникало теперь по свободному соглашению сторон, и этим же свободным соглашением устанавливались конкретные условия труда. В этих обстоятельствах коллективный договор стал не только возможен, но и необходим, прежде всего, как акт, определяющий условия труда и содержащий тарифы заработной платы. Коллективно-договорными нормами устанавливались размеры заработной платы; возможность ее выплаты в натуральной форме в определенных пределах; ответственность работодателя за просрочку выплаты зарплаты (эти положения получили свое развитие в современном законодательстве). В договоры входили и положения, регламентировавшие рабочее время и время отдыха, охрану труда; содержались обязательства предприятия перед профессиональными союзами (устанавливались размеры начислений на содержание месткомов и др.). Коллективные договоры предусматривали порядок рассмотрения трудовых споров, выработки правил внутреннего трудового распорядка. В них определялись не только условия труда, но и быта работников: устройство столовых, бань, прачечных, яслей, клубов.

Этим периодом завершился этап становления советской науки трудового права, ее законодательной основой стал Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г., которым был закреплен договорный принцип привлечения к труду.

В первые годы НЭПа коллективный договор был чрезвычайно важным источником трудового права, способным устранять пробелы действующего законодательства. Он позволил работникам, несмотря на экономическую зависимость от работодателя, осуществить свое право на участие в установлении условий труда.

Характерное для того времени превалирование договорных начал в регулировании трудовых отношений проявилось в замене утверждения коллективного договора обязательной регистрацией, которая, по существу, носила уведомительный характер. Формирование партнерских отношений подтверждается установлением его сторонами как содержания коллективного договора, так и даты вступления в силу.

В конце 1920-х гг. в стране значительно усиливаются централизованные начала в управлении, в том числе и в регулировании трудовых отношений. Свобода коллективных договоров ограничивается лимитами, устанавливаемыми вышестоящими хозяйственными и профсоюзными органами, и определяющими рост заработной платы, размеры повышения производительности труда, снижения себестоимости, затраты на жилищное, культурное строительство, на мероприятия по охране труда.

Параллельно усилению централизованного регулирования трудовых отношений идет известная децентрализация порядка заключения коллективных договоров: в практику вводится их заключение первичными органами профсоюзов.    Начало 1930-х годов ознаменовалось постепенным свертыванием заключения коллективных договоров на предприятиях, а с 1935 г. они вообще перестали заключаться. Основные причины этого лежали в усилении планового начала в народном хозяйстве, централизации регулирования трудовых отношений, их детальной регламентации. Свою роль сыграла и подмена коллективных договоров другими формами социально-трудовых отношений. Производственные совещания, временные контрольные комиссии по освоению новых форм организации труда, совершенствованию тарифно-экономической работы, регулированию конфликтов на производстве в известной мере заменили коллективно-договорной процесс в сфере производства. Обострение международной обстановки, начало Второй мировой войны, а затем и Великой Отечественной не создавали условий для заключения коллективных договоров.

После завершения войны начался сложный для страны переход к мирному строительству. Целью внутренней политики СССР становится восстановление народного хозяйства.

На рубеже 1920-30-х годов КЗоТ "утратил свой первоначально прогрессивный характер: одни его нормы тихо скончались, будучи формально сохраненными в Кодексе (о коллективных договорах), другие отменялись...". Начиная с 1926 г. последовательно был издан ряд актов, направленных на государственное нормирование заработной платы, что повлекло за собой сужение нормативных условий в коллективных договорах. В 1933 г. было произведено последнее массовое перезаключение коллективных договоров, а начиная с 1934 г. коллективные договоры не перезаключались вплоть до 1947 г. Это явилось следствием усиления планового начала в экономике и централизованного регулирования заработной платы.

февраля 1947 г. Совет Министров СССР одобрил предложение ВЦСПС о возобновлении практики заключения коллективных договоров. В Постановлении Совета Министров СССР от 4 февраля 1947 г. говорилось о фабрично-заводских комитетах профсоюзов, на которые теперь возлагалось заключение коллективного договора. Данный договор в те годы являлся в большей степени политическим, чем юридическим обязательством. Установленный порядок был зафиксирован и в Уставе профессиональных союзов СССР в апреле 1949 г. Сравнение ст. 15 КЗоТ РСФСР 1922 г. и положений Постановления показывает отличие в субъектном составе представителей работников. По КЗоТу - это территориальные органы профсоюзов, которые заключали коллективные договоры до 1930-х годов, а по Постановлению - фабзавместкомы. В связи с предоставлением широких прав фабзавкомам как самостоятельным субъектам права возрастала их роль в вопросах регулирования труда, заработной платы, быта рабочих; усилилась роль коллективных договоров и в установлении локальных нормативных положений в области рабочего времени, времени отдыха, охраны труда. Основой же коллективного договора каждого предприятия являлся государственный план на текущий год, а целью его заключения - выполнение и перевыполнение плана, утвержденного для предприятий директивными письмами соответствующих министерств и ведомств. Таким образом, возродившийся в 1940-е годы коллективный договор имел декларативный характер, и ни о каком равноправии сторон, добровольности принятия обязательств не могло быть и речи. "Практика и доктрина исходили из того, что право выражало волю подавляющего большинства народа, а с начала 60-х гг. так называемое советское право считалось общенародным. Все законы Верховный Совет страны принимал единогласно. Подразумевалось, что в обществе нет противоречий, что интересы всех групп и членов общества едины. Сейчас очевидно, что дело обстояло далеко не так".

Одним из основных рубежей в развитии коллективно-договорного регулирования стала хозяйственная реформа 1965 г. До этого локальное нормотворчество носило больше декларативный характер, что вполне объяснимо. С переходом же большого количества предприятий на самофинансирование и хозрасчет впервые государство предоставило хозяйствующим субъектам некоторую свободу производственной деятельности. Таким образом, возникла основа дополнительных источников материального стимулирования работников, в результате достижения заранее устанавливаемых показателей. Реформа предусматривала развитие таких взаимоотношений между работниками и работодателями, которые были основаны на материальной заинтересованности работников, т. е. складывался новый вид правовых отношений, основанный на экономическом стимулировании.

Экономические методы управления хозяйством нуждались в правовом обеспечении. Естественно, что каждый работник должен был заранее рас полагать информацией о своих субъективных правах на определенное поощрение по узаконенным нормам. Как следствие возникла необходимость в одновременном расширении правомочий хозяйственных и профсоюзных органов, а также рамок коллективно-договорного регулирования.

марта 1966 г. Совет Министров СССР и ВЦСПС принимают совместное постановление "О заключении коллективных договоров на предприятиях". Влияние проводимой в стране реформы непосредственно сказалось на содержании коллективных договоров: теперь коллективный договор состоял их двух частей - норм централизованных и норм локальных. В первой части формулировались основные положения по вопросам заработной платы и труда, установленные для предприятий в соответствии с действующим законодательством. Вторую часть составляли положения нормативного характера в области рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда и материального стимулирования, что было принципиально новым явлением.

С реформой были связаны большие надежды, но она разбилась об административно-командные методы управления. Попытка сочетать самостоятельность предприятий и административную систему управления экономикой закончилась неудачей. Но если экономически хозяйственная реформа 1960-х годов не дала почти ничего, то с формально-юридической точки зрения именно эта реформа породила локальное регулирование, и в следующее десятилетие коллективные договоры были провозглашены важней шей формой вовлечения трудящихся в управление производством (конечно, на самом деле работники не имели возможности управлять предприятием, потому что его деятельность осуществлялась на основе директивных указаний). Так, 15 июля 1970 г. Верховный Совет СССР принял Закон СССР "Об утверждении Основ законодательства СССР и союзных республик о труде", которые были введены в действие 1 января 1971 г. Вторая глава Основ была посвящена коллективному договору, который определялся как действенное средство "вовлечения рабочих и служащих в управление производством" (ст. 7).

В принятом в 1971 г. последнем КЗоТ РСФСР ст. 7 определяла коллективный договор как соглашение, заключаемое фабричным, заводским, местным комитетом профессионального союза от имени коллектива рабочих и служащих с администрацией предприятия. Коллективный договор имел смешанную юридическую природу. С одной стороны, в нем устанавливались локальные нормативные положения об условиях труда и заработной платы, с другой - обязательства юридического характера.

Порядок заключения коллективных договоров был определен Постановлением Президиума ВЦСПС и Госкомтруда от 20 августа 1971 г. "О порядке заключения коллективных договоров". В соответствии с ним значительно расширяется нормативная часть коллективного договора, причем устанавливается правило, согласно которому коллективный договор должен состоять из двух видов норм: централизованных, которые находились под контролем и влиянием партийно-государственного аппарата, и локальных. Законодатель не только четко обозначил два направления в развитии содержания коллективного договора, но и в общих чертах определил сферу локального регулирования трудовых отношений. Таким образом, вплоть до середины 1980-х годов "колдоговорная кампания становилась, по сути дела, завуалированным прикрытием работы государственно-бюрократической машины".

В период реформ М. С. Горбачева государство в 1987 г. решило вдохнуть жизнь в коллективный договор. "Положение о порядке заключения коллективных договоров", утвержденное Госкомтрудом СССР и Президиумом ВЦСПС 27 ноября 1987 г., отменило обязательную рассылку директивных писем, тем самым предоставив работникам самим определять содержание коллективного договора. Помимо этого, была отменена их государственная регистрация.

Новый виток в совершенствовании коллективно-договорного регулирования связан с изданием "Общего положения о порядке заключения коллективных договоров" в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1988 г. Общее положение предусматривало возможность закрепления дополнительных трудовых и социально-бытовых льгот для коллектива или отдельных категорий рабочих и служащих и заключение коллективного договора профкомом от имени трудового коллектива с администрацией предприятия "после обсуждения и одобрения проекта коллективного договора на общих собраниях (конференциях) трудового коллектива".

Законодательной основой формирования современной системы социального партнерства стали такие акты, как указ Президента РСФСР "О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)" от 15.11.1991 г., указ Президента от 24.01.1992 г. "О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений", закон РФ "О коллективных договорах и соглашениях" от 11.03.1992 г.

    На смену КЗоТ РСФСР 1971 г. пришел Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 г., в котором заложено понимание социального партнерства как механизма, способствующего нахождению компромиссных решений с учетом интересов и работодателей, и работников. Он впервые упоминает о соглашениях по регулированию социально-трудовых отношений. Федеральное законодательство позволило не только формировать на региональном уровне относительно самостоятельное законодательство о социальном партнерстве, но и послужило толчком к созданию в субъектах РФ принципиально новых социально-партнерских отношений в сфере труда - это ставшее традиционным заключение на различных уровнях соглашений по регулированию социально-трудовых отношений.