Государственная научно-техническая политика и федеральная контрактная система: зарубежный опыт и изменения в России

В настоящее время в России, в руководстве страны и в научной среде, достигнут определенный консенсус относительно необходимости коренной модернизации экономики и невозможности решения этой задачи без активного государственного участия. Наука и инновации на самом высоком уровне провозглашаются в качестве важнейших потенциальных источников экономического роста в стране.

Однако сохраняются разногласия по поводу конкретных путей и инструментов решения накопившихся проблем, что зачастую приводит к отсутствию необходимой координации между различными федеральными ведомствами, необоснованному дублированию их усилий и, как следствие, снижению комплексности, последовательности и эффективности разрабатываемой и реализуемой политики.

Основополагающим, концептуальным документом, основанном на тщательном анализе текущей ситуации и определяющим основные направления научно-технической политики на среднесрочную перспективу, является разработанная в 2005-2006 гг.

Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года.

В Стратегии выделена основная системная проблема российского сектора исследований и разработок, которая заключается в том, что «темпы развития и структура российского сектора исследований и разработок не в полной мере отвечают потребностям системы обеспечения национальной безопасности и растущему спросу со стороны ряда сегментов предпринимательского сектора на передовые технологии; при этом предлагаемые российским сектором исследований и разработок отдельные научные результаты мирового уровня не находят применения в российской экономике ввиду несбалансированности национальной инновационной системы, а также вследствие общей низкой восприимчивости к инновациям российского предпринимательского сектора».

Приведенная выше формулировка системной проблемы как нельзя лучше отражает взаимосвязь и взаимопроникновение научно-технической и промышленной политики. Соглашаясь с тем, что развитие отечественной фундаментальной науки является до определенной степени самоцелью, заделом на будущее, вкладом в интеллектуальный капитал нации, следует все же помнить о том, что в основной своей части наука, в особенности, прикладная, должна существовать не ради себя самой, а быть тесно увязанной с потребностями бизнеса, общества и государства и способствовать их удовлетворению. В связи с этим возникает проблема определения первоочередных, приоритетных потребностей бизнеса, общества, государства и, соответственно, приоритетных направлений научно-технологического развития.

В настоящее время существуют Приоритетные направления развития науки, техники и технологий и Перечень критических технологических Российской Федерации, корректируемые каждые четыре года и утверждаемые Президентом Российской Федерации. Однако утвержденная и отработанная методика их определения отсутствует.

Во многом это связано с более общей проблемой - с тем, что в стране отсутствует отработанная система определения национальных приоритетов с учетом интересов широких слоев населения, бизнеса, стратегических вызовов и долгосрочных интересов государства, результатов политических, военных, социально-экономических и научно- технологических прогнозов. Именно прогнозы на долгосрочную перспективу, на среднесрочный и краткосрочный период в развитых странах являются базой для выявления стратегических и тактических приоритетов, целей и задач. В России комплексная система прогнозирования отсутствует, на различной организационно- методологической базе разрабатываются разрозненные, не увязанные между собой прогнозы, выполняемые по заказам различных федеральных ведомств. Вместе с тем, нельзя не отметить и позитивный сдвиг по данному вопросу, связанный с тем, что в 2006 году в Минобрнауки России начата работа по формированию долгосрочного научно-технологического прогноза Российской Федерации на период до 2025 года. Разработана Концепция долгосрочного научно-технологического прогноза. В качестве методологической основы формирования прогноза используется распространенная в ведущих зарубежных странах методология Форсайт. Основой целью прогноза является разработка сценариев долгосрочного научно-технического развития России, способных обеспечить высокую конкурентоспособность экономики и повышение уровня жизни населения. Долгосрочный прогноз научно-технологического развития должен стать одним из ключевых элементов системы управления научно-техническим развитием страны.

В развитых странах, в том числе, в США, разработка научно-технической политики опирается на тщательный анализ внутренней и международной обстановки, выявление потенциальных возможностей и угроз (как военных, так и не относящихся к военным - например, угроза энергетической зависимости от третьих стран), анализ сильных и слабых сторон экономики, оборонно-промышленного комплекса, социальной структуры общества, экологической обстановки и всех иных аспектов безопасности и устойчивого развития страны. На основе полученных результатов выделяются цели и приоритеты научно-технического развития и выбираются конкретные механизмы достижения целей и реализации приоритетов.

На наш взгляд, в определении приоритетов научно-технического развития непосредственное участие должны принимать представители науки и промышленности. На первом этапе должны быть организованы три потока предложений по формированию приоритетных направлений научно-технического развития.

Первый поток - от государственных органов исполнительной власти. При этом внутри каждого ведомства должен быть организован тщательный анализ перспективных потребностей ведомства в результатах НИОКР, необходимых для реализации возложенных на него функций, с учетом результатов прогнозирования.

Второй поток - от научных организаций: Российской академии наук и других государственных академий наук, Ассоциации государственных научных центров. Внутри научных организаций с учетом результатов научно-технологических прогнозов и имеющегося научно-технического задела, в результате всестороннего обсуждения, конкурса идей и концепций должны быть определены перспективные направления научных исследований и разработок.

Третий поток - от промышленности. На наш взгляд, учет предложений промышленности имеет смысл организовать с участием ассоциаций промышленных организаций, в частности таких как Российский союз промышленников и предпринимателей (крупный бизнес), Торгово-промышленная палата (малый и средний бизнес), ОПОРА России (малый бизнес). В то же время в ряде отраслей представляется целесообразным формирование отраслевых ассоциаций, включающих как промышленные организации, так и отраслевые научные организации (корпоративный сектор науки). Отраслевые ассоциации могли бы стать важным субъектом формирования научно-технической политики, согласованно представляя интересы конкретных отраслей, в особенности высокотехнологичных.

На втором этапе необходимы обработка и анализ поступивших предложений и окончательное определение приоритетных направлений научно-технического развития.

Зарубежная практика говорит о том, что окончательный выбор приоритетов научно-технического развития должен осуществляться специализированным координирующим органом при главе государства (правительства). В США, например, таким органом является Совет по науке при Президенте США.

Окончательное определение приоритетов научно-технического развития должно являться прерогативой именно Совета по науке, технологиям и образованию. Предложения, поступившие от государственных органов исполнительной власти, научного сообщества и промышленности должны быть рассмотрены в экспертных советах при Комиссии по научно-инновационной политике, включающих представителей федеральных органов исполнительной власти, науки и делового сообщества, в самой Комиссии и подготовлены к представлению на Совете. После всестороннего обсуждения представленных предложений на Совете по науке, технологиям и образованию должен быть сформирован перечень первоочередных потребностей государства в результатах НИОКР, приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, критических технологий и важнейших долгосрочных научно-технических программ.

Под приоритетным направлением развития науки, технологий и техники в данном случае понимается междисциплинарное направление научных исследований и разработок, результаты которых, согласно оценкам экспертов, способны внести наибольший вклад в обеспечение безопасности и устойчивого развития страны, повышение конкурентоспособности национальной экономики. Под критическими технологиями понимаются технологические решения, имеющие ключевое значение для реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники.

Для того, чтобы предложенная схема действительно работала, процесс выбора приоритетов научно-технического развития должен носить не линейный характер, а предусматривать механизмы обратной связи, процедуры согласования и коррекции поступающих предложений.

Очевидно, что реализация научно-технической политики является не менее сложной задачей, чем ее разработка. При этом первостепенную роль играют координация и согласованность усилий органов исполнительной власти, их постоянное взаимодействие с законодательной ветвью власти, наличие координирующего органа, наделенного соответствующими полномочиями, постоянный контроль и мониторинг эффективности реализации научно-технической политики. Немаловажную роль играет и создание адекватной нормативно-правовой базы - системы законов, подзаконных актов, ведомственных инструкций.

Однако на сегодняшний день в результате проведения административной реформы российская система управления наукой характеризуется распыленностью, множеством дублирующих усилия друг друга органов и фактическим отсутствием головного, координирующего, органа. В связи с переходом на новую бюджетную классификацию по видам экономической деятельности наука вообще перестала рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли экономики или вида экономической деятельности.

Таким образом, несмотря на провозглашение науки и инноваций локомотивом экономического роста, статус науки в России не только не повысился, а фактически понизился. В связи с этим интересно рассмотреть место, отводимое науке и научно-технической политике в США - стране, являющейся мировым технологическим лидером.

Реализация научно-технической политики в США осуществляется посредством совокупности научно-технических программ. Каждая федеральная научно-техническая программа оформляется в виде закона, называемого законом-программой. Каждый закон-программа подробно определяет цели научно-технической программы; указывает мероприятия, подлежащие исполнению; устанавливает органы, ответственные за осуществление программы и наделяет их необходимыми полномочиями; решает вопросы межведомственной координации; определяет источники финансирования и порядок распределения средств. Все законы-программы, равно как и законы о функциях федеральных ведомств, подвергаются ежегодной корректировке.

Говоря о роли, которая в США отводится науке, нельзя не привести некоторые бросающиеся в глаза статистические данные. Так, из 977 целевых программ, предусмотренных в федеральном бюджете США на 2007 год, 127 программ являлись научно-техническими. Расходы на реализацию этих программ составили 13,7% программной части федерального бюджета США. При этом важно учитывать, что многие программы, не отнесенные по формальным признакам к научно-техническим, также предусматривают финансирование исследований и разработок, стимулирование исследовательской и инновационной активности в частном секторе, поддержку и развитие малого наукоемкого бизнеса. Так, например, по формальным признакам программы ATP и SBIR не относятся к научно-техническим.

Программа ATP (Advanced Technology Program) нацелена на стимулирование проведения высокорисковых исследований и разработок и коммерциализацию технологий в частном секторе экономики посредством использования механизмов государственно-частного партнерства (на основе долевого финансирования).

Программа SBIR (Small Business Innovation Research) нацелена на поддержку исследований и разработок, проводимых малым бизнесом, посредством предоставления грантов или заключения контрактов на конкурсной основе международной передачей технологий.

В России исторически сложилась иная ситуация, при которой разработка и реализация научно-технической политики является задачей специализированного органа исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Минобрнауки России. Однако, как отмечалось выше, полномочия, которыми наделено министерство, не соответствуют масштабу возложенных на него задач. Эффективные механизмы перманентного взаимодействия федеральных ведомств в части реализации научно-технической политики также пока не выработаны. Научно-техническая политика и промышленная политика не взаимосвязаны, действия Минобрнауки России и Минпромэнерго России зачастую не согласовываются.

На наш взгляд, перечень функций и полномочий Минобрнауки России нуждается в определенной корректировке, направленной на повышение роли министерства в качестве координирующего органа, ответственного за разработку и реализацию научно-технической политики. После утверждения на Совете по науке, технологиям и образованию перечня важнейших долгосрочных научно-технических программ и ведомств, ответственных за их реализацию, должна начаться работа по разработке этих программ, причем эта работа должна осуществляться в условиях тесного взаимодействия с Минобрнауки России (если Минобрнауки России само не является ведомством, ответственным за разработку и реализацию программы) формированию сводных предложений по развитию науки и технологий, включая программную и непрограммную части.

Не менее актуальной проблемой является и проблема выбора эффективных механизмов реализации научно-технических программ и механизмов финансирования научных исследований и разработок, проблема оптимального выбора организаций, выполняющих НИОКР по государственным программам. Общеизвестно, что в развитых странах базовое финансирование научных организаций сокращено до разумного минимума и преобладают схемы тематически-ориентированного, проектного, конкурсного финансирования. Россия также осуществляет постепенный переход от базового финансирования к конкурсному, что вполне соответствует принятой бюджетной политике, разработке бюджетов, ориентированных на результат. Однако проблема выбора наилучших исполнителей НИОКР по государственным программам и адекватных схем финансирования не так проста, как может показаться на первый взгляд.

В ряде ведущих зарубежных стран существуют специфические, характерные только для отдельных стран механизмы бюджетного финансирования НИОКР, особенности применения общераспространенных механизмов также могут иметь свои особенности в каждой стране. Вместе с тем, можно сказать, что в большинстве развитых стран основными механизмами конкурсного финансирования научных исследований и разработок в рамках государственных научно-технических программ являются гранты и контракты. Рассмотрим соотношение этих механизмов и особенности их применения, например, в США.

В США выделяются три крупные категории исполнителей НИОКР по государственным программам: федеральные лаборатории, исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета, и внешние подрядчики. В соответствии с законодательством США федеральные лаборатории - это научно-технические мощности, принадлежащие, арендуемые или используемые иным образом федеральными ведомствами для проведения НИОКР, либо научно-технические мощности, принадлежащие государству и управляемые внешним подрядчиком по контракту для проведения НИОКР для нужд федеральных ведомств. Административно федеральные лаборатории являются подразделениями соответствующих ведомств, все их сотрудники имеют статус государственных служащих и их должности входят в штатное расписание ведомств.

Исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета (ИЦФФБ) в соответствии с законодательством США определяются как организации, выполняющие НИОКР и финансируемые полностью или преимущественно из средств федерального бюджета. ИЦФФБ создаются по распоряжению правительства на определенный срок (обычно от года от пяти лет) для реализации конкретных исследовательских проектов.

Внешними подрядчиками американского государства могут быть любые юридические или физические лица, являющиеся резидентами США.

О соотношении этих категорий исполнителей можно судить по официальным статистическим данным. По данным на 2005 год, федеральными лабораториями было освоено 23,3% средств, выделенных на НИОКР из федерального бюджета, ИЦФФБ - 7,6%, оставшуюся часть этой суммы, т.е. 69,1%, освоили внешние подрядчики государства.

Финансирование НИОКР, проводимых внешними подрядчиками, осуществляется на основе контрактных механизмов, выделения грантов и иных механизмов бюджетного финансирования или финансового (а также и нефинансового) участия государства в совместных исследовательских проектах.13 При этом доля НИОКР, заказываемых и оплачиваемых на основе контрактов, составляет 64,9% от стоимости НИОКР, проведение которых осуществляется внешними подрядчиками. Доля контрактов в общем объеме федерального бюджета на НИОКР в 2005 году достигла 44,8%.

Управление ИЦФФБ осуществляется внешними подрядчиками (университетами, коммерческими фирмами, частными бесприбыльными организациями). Выбор подрядчика осуществляется на конкурсной основе, с победителем конкурса курирующее ведомство заключает контракт, в котором подробно оговариваются права и обязанности сторон.

Управление федеральными лабораториями также все чаще передается внешним подрядчикам на основе контракта, заключенного по итогам конкурса. В настоящее время в США официально выделяются 2 категории федеральных лабораторий: GOGO (Government Owned - Government Operated), т.е. управляемые государством, и GOCO (Government Owned - Contractor Operated), т.е. управляемые внешним подрядчиком.

Все многообразие контрактных отношений государства и его внешних подрядчиков реализуется в развитых странах в рамках государственной контрактной системы. Наиболее совершенной государственной контрактной системой, существующей уже более века, является система, созданная в США и получившая название Федеральной контрактной системы. Понятие Федеральная контрактная система неразрывно связано с такими понятиями как государственное хозяйствование и государственный рынок.