Методы противодействия коррупции

К.И. Головщинский

 

Коррупциогенность правовых норм

 

 

Под редакцией Г.А.Сатарова и М.А.Краснова

 

Москва, 2001

СОДЕРЖАНИЕ

Введение.................................................................................................................... 4

1. Методы противодействия коррупции............................................... 6

2. Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор........................................................................................................................................ 10

2.1. Исходные предположения................................................................... 10

2.2. Политические детерминанты коррупциогенности........................ 11

2.2.1. Идеологическая позиция законодателя и коррупциогенность 11

2.2.2. Политическая борьба и коррупциогенность.................... 11

2.4. Эндогенная коррупция.......................................................................... 13

2.5. Особенности бюрократического правоприменения..................... 13

2.6. Дополнительные потери в процессе применения нормы права 14

2.7. Коррупциогенность отрасли законодательства.............................. 16

3. Дискреционные полномочия как фактор коррупциогенности 20

3.1. Понятие дискреционных полномочий.............................................. 20

3.2. Наличие низших и высших пределов наказания – «вилок» (относительно определенных санкций) в административном законодательстве.... 21

3.3. Возможность наложения альтернативного административного взыскания............................................................................................................................ 21

3.4. Совпадение составов административных правонарушений и уголовных преступлений.................................................................................................. 23

3.5. Установление жесткого соответствия между санкцией и инстанцией, которая эту санкцию вправе налагать...................................................... 24

4. Отсылочные нормы как коррупциогенный фактор................. 26

4.1. Природа отсылочных норм.................................................................. 26

4.2. Коррупциогенность отсылочных норм.............................................. 26

4.2.1. «Присвоение государства».................................................. 26

4.2.2. Перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти.................................................. 29

4.2.3. Отсылочная норма и дискреционные полномочия........ 29

5. Конфликт интересов как коррупциогенный фактор............... 31

5.1. Истоки конфликта интересов.............................................................. 31

5.2. Нормативные акты зарубежных государств о госслужбе и конфликт интересов......................................................................................................... 32

5.3. Ограничения, связанные с «карьерными» и «политическими» должностями гражданской службы........................................................... 35

5.4. Ограничения, связанные с выборными должностями................. 37

5.5. Ограничения, связанные со службой в квазиадминистративных органах............................................................................................................................ 39

6. две общественные инициативы в борьбе с коррупциогенными нормами................................................................................................................... 41

Заключение............................................................................................................ 43

 

Введение

Коррупция – универсальная проблема. Она была опасна для государств, которых уже нет, и опасна для современных государств. Поэтому точнее будет сказать, что это – универсальное свойство любого государства, свойство, которое потенциально, в определенных условиях социального бытия может привести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование государства. Посткоммунистическая системная трансформация, безусловно, ставит Россию именно в такие условия. Существенное, витальное значение коррупции для переходных стран заставляет с особым напряжением разрабатывать оптимальную стратегию спасения государства от коррупции.

Интенсивная работа над проблемами коррупции в последнее время привела большинство исследователей к мнению о том, что одни только «карательные операции», опирающиеся на суровые санкции уголовного закона, приводят лишь к обострению этого явления.

Однако, как показывает опыт борьбы с коррупцией, даже четко разработанной системы превентивных мер подчас бывает недостаточно. Реформирование сферы услуг, снижение силы мотивов чиновников для вступления в коррупционные отношения, расширение прозрачности государственной деятельности следует признать наиболее очевидными целями борьбы с коррупцией. Низкий уровень заработной платы чиновников, закрытость или даже секретность финансирования являются далеко не самыми существенными условиями коррупции. Гораздо существеннее, когда коррупция основана на законе, когда сам закон способствует её возникновению.

Количественные выражения потерь от коррупции более рельефно отражают тот вред, который она приносит. Расчеты экспертов Фонда ИНДЕМ показывают, что при самых оптимистических оценках суммарные потери от коррупции в нашей стране могут составлять не менее 20 миллиардов долларов в год. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики (59 место Индекса восприятия коррупции 2000 года, подготовленного Transparency International) до уровня Сингапура (8 место того же рейтинга) производит эффект, эквивалентный возрастанию налоговых поступлений на 20% (Россия занимает в рейтинге 83 место).

Неизбывность коррупции, её функциональный (наряду с дисфункциональным) характер, порождают подозрение в том, что она укоренена в государственном аппарате. Это подозрение находит свое подтверждение в наиболее общем и наиболее распространенном определении коррупции. Согласно ему коррупция – это злоупотребление публичной властью в личных интересах. Институциональные корни коррупции – в отношении агент-принципал между государством и чиновником, которое и позволяет чиновнику (агенту) злоупотреблять использованием ресурсов государства (принципала) в двух формах: либо непосредственно в своих интересах (например, в виде казнокрадства), либо за ренту, в интересах других индивидов и их групп ( с помощью взятки и т.д.). Другими словами, поскольку сущность государства допускает конфликт интересов, постольку существует коррупция.

Следовательно, коррупцию нельзя рассматривать всего лишь как симптом плохого управления, как предлагает ряд авторов. А поскольку коррупция укоренена в самой сути государства, так как именно она предполагает агентские (в гражданско-правовом смысле) отношения, постольку и цель борьбы с коррупцией – не в её искоренении, а в её минимизации. Отсюда следует также призрачность успеха борьбы с коррупцией методом «сильной руки» (об этом методе и его неэффективности см. ниже).

О широком распространении в Российской Федерации произвола и коррупции, которые допускаются, а в отдельных случаях, и предполагаются законом, свидетельствует тот факт, что даже Конституционный Суд не раз указывал российскому законодателю на необходимость ответственнее подходить к своей основной обязанности – законотворчеству.

В этом Докладе[1] делается попытка анализа того, как, почему и в каких случаях норма права вызывает коррупцию и как с этим можно бороться.

 

Методы противодействия коррупции

Меры по противодействию коррупции можно подразделить на две достаточно общие группы. В первую группу входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным чиновникам), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами, во вторую – с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию, с потенциальной коррупцией, с тем безличным коррупционером, в которого может, при некоторых условиях, превратиться чиновник. Из этого разграничения нетрудно заметить следующее.

Во-первых, первая группа мер будет носить карательный характер, который выражается в ужесточении государственного контроля, которое Huntington (ссылка) назвал одной из причин расцвета коррупции в развивающихся странах.

Во-вторых, карательные меры будут приводить к новому витку коррупции еще и по следующим соображениям. С одной стороны, каждая из мер, направленных на снижение коррупции, связана с затратами на получение информации, на поимку коррупционеров, на их осуждение и так далее. Чем больше коррупционеров, тем больше затраты на их поимку. С другой стороны, уровень потерь для коррупционера растет в связи с применением достаточно суровых (об этом – на примере Китая немного позднее) мер наказания. Другими словами, в известном предположении Becker и Stigler (ссылка?) (коррупция существует вследствие того, что прибыль должностного лица, привлекающего нарушителя к ответственности гораздо ниже, чем наказание потенциального нарушителя[2]) прибыль должностного лица падает или остается неизменной, а уровень наказания потенциального коррупционера растет, что и приводит к росту коррупции.

В-третьих, борьба с коррупцией в рамках первого метода, целью которой является сам коррупционер, а не коррупция, будет носить характер борьбы Геракла с гидрой, у которой постоянно вырастают новые головы, что обусловливает циклический характер искоренения коррупции.

В-четвертых, в рамках данного подхода «с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг»[3].

Наиболее четкое представление о первой группе мер можно получить, изучая историю борьбы с коррупцией в Китае[4]. Её начало датируется декабрем 1951 года, когда на всей территории Китая начиналась программа под названием «три анти-» (анти-коррупция, анти-бюрократизм, анти-расточительство). В городе за городом тысячи людей приговаривались к смертной казни за вступление в коррупционные отношения. Учреждались специальные народные суды, которые рассматривали исключительно дела о коррупции. Правительство требовало от каждого человека сообщать о ставших ему известных случаях коррупции. Официально кампания закончилась в июне 1952 года. Результаты акции кажутся поразительными. Число зарегистрированных случаев коррупции упало с 500 тыс. в 1950 году до 290 тыс. в среднем за период с 1951 до 1965 года. Коррупция в это время была настолько низка, что позволяет Murdal назвать Китай «страной дисциплинированного государства, которое по меркам Южной Азии чрезвычайно честно»[5].

После Культурной революции, которая началась в 1966 году, коррупция опять привлекла всеобщее внимание. В 1982 году Центральный Комитет КПК начал новую компанию против коррупции. Её проведение было затруднено тем, что, по сравнению с предыдущим периодом обострения, резко возросла теневая коррупция. Это связано прежде всего с тем, что чиновники выработали «антитела» на кампании против коррупции и сформировали устойчивые коалиции, в рамках которых «покрывали» друг друга. Государство противодействовало этому реорганизацией контролирующих органов и принятием специальных законов, дополняющих уголовный кодекс и предусматривающих более суровые наказания за вступление в коррупционные отношения[6]. Результаты этой кампании оказались гораздо более скромными. Основным объяснением этому служит предположение о том, что чиновники, предвидя визит контролирующих органов, формировали «наступательные и оборонительные союзы». Центральный дисциплинарный комитет КНР начал сталкиваться с серьезными проблемами в выявлении коррупционных практик. Связано это было с тем, что в них вовлечены высокопоставленные чиновники, предоставляющие поддержку своим подчиненным. Подчас сообщение о коррупционной практике, посылаемое одним из чиновников наверх, перехватывалось его начальником либо коалицией его сослуживцев-коррупционеров. Другими словами, первая волна (цикл) борьбы против коррупции привела к формированию коррупционных сетей, то есть – к новому качественному уровню коррупции.

Объяснение циклов вполне очевидно – в Китае в то время боролись с симптомами проблемы, а не с проблемой, с коррупционерами, а не с источниками возникновения коррупции.

Вторая группа мер носит превентивный, а не карательный характер, направлена против причин, а не внешних выражений коррупции, и поэтому лишена многих недостатков, присущих «методу войны». Меры превентивного характера были собраны сотрудниками Мирового банка в единую многоцелевую стратегию борьбы с коррупцией[7]. Она состоит из пяти разделов:

1. Институциональные основы:

· институциализация независимой и эффективной судебной власти;

· расширение сферы действия парламентского контроля;

· обеспечение независимости правоохранительных органов.

2. Политическая ответственность:

· политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии;

· прозрачность в финансировании партий;

· прозрачность процедуры голосования для избирателей;

· обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов.

3. Расширение возможностей участия гражданского общества:

· гарантирование свободы информации;

· усиление роли СМИ.

4. Конкурентный частный сектор:

· реструктуризация монополий с целью повышения конкурентности;

· снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений;

· прозрачность корпоративного менеджмента;

· увеличение прав деловых ассоциаций.

5. Управление государственным сектором:

· найм на государственную службу на основе заслуги, достойная оплата труда государственных служащих;

· децентрализация власти;

· повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов;

· повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации.

К сожалению, как в этой работе, так и во многих других, посвященных проблематике борьбы с коррупцией, из поля зрения почти полностью исчезает проблема несовершенства законодательства как фактора, способствующего расцвету коррупции, а, следовательно, и как явления, которое необходимо учитывать в стратегии противодействия ей. Касаясь проблемы законодательства, в большинстве случаев предложения ограничиваются оптимальным дизайном законов против коррупции, обходя стороной предупреждения Huntington о том, что в переходное время сам закон против коррупции может способствовать её появлению. Мы сказали «почти полностью» с целью отдать должное некоторым авторам как в нашей стране, так и за рубежом, которые признали данную проблему. Так, например, в работе «Предотвращение и борьба с коррупцией» криминолога Д. Шнайдера, автор отмечает, что «коррупция может возникать как из-за пробелов в законодательстве, так и вследствие усложненных и трудно применимых на практике норм права».[8]

В докладе Фонда ИНДЕМ «Коррупция в России: кто кого?» среди прочих прямых антикоррупционных мер составители упомянули совершенствование законодательства, которое должно осуществляться по следующим направлениям:

q распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;

q «закрытие» многочисленных отсылочных норм в действующих законах;

q ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;

q дифференцирование в Уголовном кодексе коррупционных действий;

q пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же неэффективны, как и слишком низкие, поскольку стимулируют уход от них с помощью взятки).

Там же предлагались конкретные практические шаги в направлении борьбы с несовершенными нормами права в виде ужесточения контроля над ведомственным нормотворчеством и учреждения постоянно действующей экспертизу законодательства на «антикоррупционность».

Следует также отметить, что меры по борьбе с несовершенствами законодательства, повышающими вероятность коррупции, уже были опробованы на практике в РФ.

Несовершенства норм права, повышающих вероятность коррупции, можно разделить на следующие группы[9]:

1. Для исполнения нормы права индивид вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание заплатить за неисполнение данной нормы права. В данную категорию входят материальные нормы, которые либо требуют от субъекта права слишком многого, либо процессуальные нормы права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. В качестве фактора, увеличивающего потери можно назвать и «пересечение» контрольных полномочий правоприменительных органов. Количество проверок резко увеличивает потери для экономического агента, и, тем самым, предоставляет коррумпированному чиновнику возможность вступить в договорные отношения. 

2. Нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению.

3. Нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым вести себя по своему усмотрению. Данный случай тесно связан со второй группой коррупциогенных норм. «Демаркационная линия» разделяет случаи предоставления дискреционных полномочий из благих побуждений (например, относительно определенные альтернативные санкции в административном процессе), и ошибки в нормотворческом процессе, допускающие пробелы права. Данный фактор коррупциогенности будет рассмотрен на примере конфликта интересов в российском законодательстве.

4. Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты. В данной категории рассматривается частный случай «присвоения государства» (state capture). Вообще, присвоение государства представляет из себя покупку процесса нормотворчества (осуществляемого как законодательной, так и исполнительной властью) заинтересованными лицами. Административные органы «захвачены» в том случае, если они регулируют общественные отношения в узкогрупповых интересах. Концепт «присвоения государства» интересует нас постольку, поскольку закон предусматривает возможность (подчас оформляя её многочисленными отсылочными нормами) «покупки» процесса ведомственного нормотворчества.

Ниже каждая группа будет рассмотрена более подробно.