Нормативные акты зарубежных государств о госслужбе и конфликт интересов

Ограничения названных эффектов имеют давнюю историю. Пожалуй, можно с полной уверенностью сказать, что они существовали еще в античности. Аристотель в «Политике» сообщал, что в «Фивах был закон: кто в течение десяти лет не воздерживался от рыночной торговли, тот не имел права занимать государственную должность»[41]. Кстати, подобной нормы нет, пожалуй, в законодательстве о государственной службе ни одного современного государства, хотя она не лишена смысла: с её помощью можно радикально решить проблему конфликта интересов, резко отделив публичное от частного[42].

Нормы современного права, регулирующие конфликт интересов, различаются как субъектным составом ограничений, так и их масштабом. Более того, в некоторых странах, например, в Эстонии, чиновникам прямо разрешается заниматься предпринимательством. Так, согласно ст. 72 Закона Эстонской Республики «О публичной службе» от 25 января 1995 г., государственный чиновник может заниматься предпринимательством с разрешения назначившего его на должность лица или казенного учреждения. При этом оговаривается, что предпринимательство не должно служить препятствием для выполнения служебных обязанностей и наносить вред престижу службы.

Говоря о масштабе ограничений, мы имеем в виду то, что все ограничения можно подразделить на три вида в соответствии с теми тремя способами связи государства и общества, которые выделил Peters. Первый вид – это ограничения, накладываемые на чиновника, когда он еще является таковым, второй адресуется бывшим чиновникам, или чиновникам в отставке, а третий связан с ограничениями участия в политической жизни общества. В различных странах, таким образом, в зависимости от использования одного вида ограничений или всех сразу налицо различный масштаб ограничений, связанных с публичной службой.

В Великобритании, например, ограничения касаются только чиновников в отставке. Согласно нормативным ограничениям, существующим в этой стране, служащие высших ступеней в течение двух лет после отставки имеют право поступить на работу вне государственного аппарата только с разрешения правительства, причем для высших двух рангов решение принимается на уровне комитета советников при премьер-министре. Служащие более низких рангов тоже обязаны получать разрешения, если они намерены поступить на работу в фирмы, с которыми были ранее связаны по службе либо имели доступ к конфиденциальной информации о конкурентах своих потенциальных нанимателей. Так, между 1985 и 1990 годами за такими разрешениями обратилось 114 человек, в том числе 39 сотрудников министерства обороны[43].

В США ограничения носят более масштабный характер, а регулируются – огромным количеством нормативных документов. Основным источником в данном отношении является Раздел 18, глава 2 «Дача взятки, подкуп и конфликт интересов» Свода законов США, ст. ст. 201-208, а также кодексы этики, имеющие юридическую силу и закон Хэтча 1939 года с изменениями 1993 года. Согласно положениям, изложенным в Своде законов, получение жалования на стороне, равно как выплаты чиновнику за представительство интересов третьей стороны запрещается, а научная и преподавательская деятельность ограничивается. Второй вид ограничений более мягок, чем в Великобритании. После отставки, чиновник не имеет права в течение двух лет представлять интересы третьих лиц перед тем органом власти, в котором он проходил службу (18 U.S.C.§ 207 (a)-(d)). Исполнительным приказом 12834 от 20 января 1993 г. Президент Клинтон ужесточил данное требование для высших руководителей, обязав их воздерживаться от отношений с любым государственным органом в течение пяти лет.

И, наконец, в отношении третьего вида ограничений американцам опять-таки есть чем гордиться. Еще в 1939 году принимается закон Хэтча (Hatch act), согласно которому чиновники не имели права участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду, а также использовать своё служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии.

Однако в 1993 году Конгресс изменил закон Хэтча: теперь государственным служащим разрешается принимать участие в политической жизни в любых формах (начиная от наделения правом выставлять свою кандидатуру и заканчивая возможностью носить знаки отличия определенной партии на работе). Вместе с тем масштаб изменений был существенно ограничен. Во-первых, он затронул статус только федеральных государственных служащих. Во-вторых, прежние ограничения остались в силе для тех чиновников, которые проходят службу в некоторых агентствах и службах (например, сотрудники ЦРУ, Департамента юстиции, Службы Высших Руководителей, судей административного права (см. Code of Federal Regulations, Part 733, §733.105).

Во Франции чиновник, даже после выхода в отставку, хранит в отношении государства обязательства сдержанности и беспристрастности, что выражается в запрете на занятие определенными видами частной деятельности. Существует также общий запрет на совместительство[44].

Наиболее строгие правила, регулирующие вопросы конфликта интересов, существуют в ФРГ[45]. Государственный служащий для того, чтобы получить возможность заниматься любой другой работой помимо основной, должен запросить специальное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешение не требуется для осуществления обязанностей опекуна, ухода за больными или немощными, обязанностей по исполнению завещания, отправления свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.

Источником нормативных актов, регулирующих конфликт интересов, являются акты федерального правительства. Согласно постановлению Правительства ФРГ от 12 ноября 1987 г. побочной является всякая деятельность, не входящая в основной круг обязанностей, независимо от того, осуществляется ли она по месту службы или вне его. Кроме того, побочной деятельностью считается и деятельность в интересах федерации или земли как публично-правовых образований, а также юридических лиц публичного права. К ней приравнивается побочная деятельность:

· в объединениях, учреждениях, на предприятиях, капитал которых принадлежит публичному собственнику;

· в межгосударственных учреждениях, в деятельности которых принимает участие юридическое лицо публичного права;

· в организациях, которые обеспечивают охрану интересов субъекта публичного права.

Побочная деятельность в подобных учреждениях допускается только в том случае, если его задачи не совпадают с задачами, выполняемыми по месту основной службы. Вознаграждение за неё по общему правилу не выплачивается (вознаграждением считаются любые материальные преимущества).

Постановление содержит также правила, ограничивающие «эффект шлепанцев». Если после окончания служебных правоотношений работа государственного служащего (бывшего говорить нельзя, так как статус государственного служащего принадлежит индивиду пожизненно) связана с той деятельностью, которую он осуществлял в предыдущие пять лет, находясь в служебных отношениях с государством, он обязан уведомить последнюю высшую инстанцию. Она может запретить ему осуществлять текущую деятельность в том случае, если есть опасения, что в результате его занятий наносится ущерб служебным интересам. Запрет теряет силу через пять лет после окончания служебных правоотношений.