Коррупциогенность отрасли законодательства

Завышенные требования нормы права могут проистекать из самой организации правового поля. Иными словами, подчас коррупциогенна не норма права, а отрасль законодательства как совокупность нормативных актов различной юридической силы, регулирующих относительно самостоятельную область, сферу общественных отношений. Наиболее характерным примером в данном случае является отрасль законодательства об административной ответственности. Границы этой отрасли устанавливаются в ст. 2 действующего еще КоАП РСФСР. Согласно последней, законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и иныхзаконодательных актов РСФСР и постановлений Совета Министров РСФСР (сейчас – Правительства РФ) об административных правонарушениях. Иными словами, нормы административного права могут содержаться в любом законе и даже в подзаконном акте. В результате действия этого положения в настоящее время административная ответственность устанавливается огромным количеством законов и подзаконных актов. Это заставило некоторых авторов говорить о «размывании единого правового поля административных правонарушений»[17]. В.Д. Сорокин, автор этого термина, составил таблицу[18] (в настоящем Докладе таблица 4), наглядно демонстрирующую масштабы «размывания».

Таблица 4

Последствиями «размывания» единого правового поля административных правонарушений выступают:

1. Различия в юридической дефиниции административного правонарушения.

Так, Налоговый, Таможенный и сам КоАП по-разному трактуют понятие «административное правонарушение». В первом случае – это противоправные виновные деяния физических и юридических лиц, во втором – противоправные деяния физических и юридических лиц и в третьем – противоправные виновные деяния исключительно физических лиц. Совершенно очевидным является тот факт, что, когда привлекаются к ответственности не только за виновные деяния, но и за невиновные (своеобразная административно-правовая аналогия объективного вменения), не только физические, но и юридические лица, потери правонарушителя существенно увеличиваются.

2. Установление дублирующих друг друга составов административных правонарушений.

За одно и то же правонарушение различные нормативные акты устанавливают разные санкции. Это позволяет за одно и то же правонарушение наложить два или более административных взыскания. Так, в соответствии со ст. 7 Закона РСФСР «О государственной налоговой службе» налоговый орган вправе налагать штраф в размере десяти процентов причитающихся сумм и иных обязательных платежей за нарушение срока предоставления налоговой декларации. Тот же самый состав административного правонарушения устанавливается и в ст. 119 Налогового кодекса РФ.

Кроме того, правоприменитель имеет возможность «за определенную плату» выбрать для применения тот акт, который накладывает меньшие тяготы на правонарушителя. Так, например, ст.52 КоАП предусматривает наказание за несвоевременный возврат временно занимаемых земель, или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению. Тот же самый состав правонарушения закреплен и в ст. 125 Земельного кодекса РСФСР. Однако в разное время законодатель испытывал разное по силе чувство негодования к тем, кто вовремя не возвратил землю, а также предусматривал разный субъектный состав правонарушения. Если КоАП в качестве субъекта правонарушения видит только должностное лицо и наказывает его штрафом в размере до 50 рублей, то в Земельном кодексе размер штрафа возрастает на несколько порядков – от 500 до 1000 рублей на граждан и от 500 тысяч до 100 000 на юридические лица. В данном случае дублирование составов позволит «за плату» освободить юридическое лицо от ответственности, наказав одно из его должностных лиц штрафом в 50 рублей.

О коррупциогенности отрасли законодательства можно говорить и в следующем случае. Тяжесть правовых ограничений, которую несет на себе индивид или сообщество индивидов, определяется не только в Особенной части КоАП, но и в Общей, посвященной правилам наложения административных взысканий, перечню административных взысканий.

Согласно действующему КоАП, на гражданина может быть наложено только одно основное и одно дополнительное взыскание. В отношении тех взысканий, которые установлены в КоАП непосредственно, законодатель четко различил, какое из них основное, а какое – дополнительное. Однако, допуская установление административных взысканий и другими правовыми актами, законодатель не обязал себя и в дальнейшем определять, какое взыскание основное, а какое – дополнительное. Так, в Законе РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» лишение лицензии может применяться наряду со штрафами (то есть является дополнительным), в то время, как в Таможенном кодексе РФ и то и другое взыскание рассматриваются как основные.

Еще одна ловушка, которую содержит ст. 24 КоАП РСФСР. Она связана с терминологической путаницей. Это касается неопределенности того, что является административным взысканием, то есть мерой ответственности, а что не является таковой, выступая в качестве административно-пресекательной или административно-предупредительной меры. А вопрос в четком, законодательном разграничении этих мер очень важен, так как в зависимости от отнесения той или иной меры к различным видам административного принуждения, к ней будут предъявляться различные требования. Так, к мерам административной ответственности предъявляются по крайней мере два требования: различение основного и дополнительного взыскания и возможность наложения мер ответственности за одно и то же административное правонарушение только один раз.

Если мы решим, что приостановление лицензии относится к административно-пресекательным мерам, то эту меру можно будет применять сколь угодно много раз. Если мы отнесем лишение лицензии опять же к административно-пресекательным мерам, то лишать лицензии можно будет наряду с конфискацией и штрафом, что многократно усиливает те потери, которые несет правонарушитель, а, следовательно, повышает вероятность «договорных отношений».

Многие правовые акты, устанавливая состав правонарушения на основе ст. 24 КоАП, не пользовались терминологией административного права и не называли, например, лишение лицензии административным взысканием (наверное, именно в результате этого ряд административистов[19], назвали аннулирование и лишение лицензии административно-пресекательной мерой), хотя по характеру этой санкции и фактическим последствиям она представляет из себя меру административной ответственности. Тем самым она автоматически причислялась к иным видам административного принуждения.

В результате этого процесса складывается «квазиадминистративная ответственность» (термин В.Г. Панова[20]). Меры квазиадминистративной ответственности включают в себя решения антимонопольных органов о принудительном разделении (выделении) организаций монополистов, лишение журналиста аккредитации, письменные предупреждения регистрирующих органов учредителю, редакции, главному редактору, лишение права заниматься определенными видами внешнеэкономической деятельности, запрещение или ограничение отдельных операций на рынке ценных бумаг сроком до шести месяцев, многочисленные случаи прекращения отзыва, аннулирования, приостановления лицензий и разрешений. Для этих санкций характерно ненадлежащее «процессуальное обеспечение», «большая доля ведомственной регламентации»[21].

Новый проект КоАП содержит в себе очень прогрессивную норму, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит только из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Поэтому, в отличие от действующей редакции, перечень административных взысканий закрыт. Эти новации проекта, несмотря на весь благотворный свой потенциал, могут сыграть, однако, дурную шутку с гражданами. Ведь перечень административных взысканий остался в целом таким же, что и в действующей редакции. Он не вобрал в себя тех административных взысканий, которые возникли с появлением новой экономической реальности и были установлены в других нормативных актах. Тем самым составители проекта автоматически квалифицировали все эти взыскания как административно-пресекательные или административно-предупредительные меры. Естественно, на них не распространяются те требования, которые связаны с применением мер административной ответственности.

Выводы:

1. Причины, под действием которых норма налагает излишние правовые обременения, разнородны. Часть из них (идеологические позиции депутатов, политическая борьба) возникают из того социального контекста, в котором работают законодатели, другая (эндогенная коррупция и особенности бюрократического правоприменения) – также вытекает из социального контекста, но уже того, в который погружена бюрократия. Коррупциогенность правовой нормы, обусловленную этими группами причин, победить практически невозможно. И, наконец, третья группа причин (коррупциогенность отрасли законодательства и наложение дополнительных потерь в процессе применения нормы права) во многом определяются несовершенствами юридической техники и, следовательно, находятся во власти человека.

2. Завышенные требования нормы права в ряде случаев (только в ряде) возможно установить с помощью сравнительного анализа законопроектов (законов), регулирующих сходные общественные отношения.