Ограничения, связанные с «карьерными» и «политическими» должностями гражданской службы

Российский законодатель справедливо исходит (правда, крайне непоследовательно) из необходимости разграничения частной и публичной сферы. Однако законодательная регламентация разграничения сопровождается многочисленными пробелами и несовершенствами. Они обусловлены различными причинами, начиная от провалов в юридической технике и заканчивая институциональным устройством власти в России.

Ст. 11 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» содержит перечень ограничений, связанных с государственной службой. Сюда относятся невозможность заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, быть депутатом органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органа управления коммерческой организации, если ему не поручено участвовать в управлении этой организацией, быть поверенным или представителем третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо который ему непосредственно подчинен, либо непосредственно подконтролен. Похожий перечень закреплен в ФКЗ «О Правительстве». Однако для членов Правительства предусмотрены более строгие ограничения. Так, госслужащий по сравнению с членом Правительства вправе:

· занимать должность в общественной организации (при этом запрещается использовать своё служебное положение в интересах организации);

· участвовать в управлении коммерческой организацией по поручению;

· занимать должности в других органах исполнительной власти (например, должность губернатора).

Анализ ФЗ «Об основах государственной службы» наталкивает на следующие размышления:

1. Закон имеет узкую сферу регулирования, устанавливая лишь основы статуса чиновника. Во-первых, из перечня тех общественных отношений, который он регулирует, выпадает военная служба, что, в общем-то закономерно, так как граждане проходят военную службу не только по контракту, но и по призыву, а это не согласуется с одним из основных принципов государственной службы, коим является профессионализм. Поэтому более точно было бы назвать упомянутый Закон «Об основах государственной гражданской службы». Во-вторых, так как Закон устанавливает лишь основы статуса чиновника, он допускает регулирование специальной государственной службы[46], например, в органах налоговой полиции и таможни, отдельными законами.

Двоякое регулирование статуса государственных служащих, несущих службу в отдельных органах государственной власти приводит к коллизиям. Так, Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. предусматривает гораздо более узкий перечень ограничений, связанных с прохождением службы в этом органе исполнительной власти. Согласно абз. 8 ст. 13 Закона, сотрудникам налоговой полиции запрещается выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), заниматься индивидуальной либо предпринимательской деятельностью, а также быть поверенными у третьих лиц по делам государственного органа, в котором указанные лица состоят на службе. Совместительство, по мнению Ю.П. Орловского «есть выполнение работником помимо своей основной другой регулярно оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время»[47]. О.В. Смирнов также считает, что «оно (совместительство – К.Г.) предполагает заключение двух трудовых договоров: по основной и по совмещаемой работе»[48]. Коль скоро служебные отношения в РФ опосредуются нормами трудового, а не административного права, как во Франции или ФРГ, существование подобной нормы вполне оправданно. Однако при оформлении правовой связи между работодателем и работником можно прибегать к помощи не только трудового договора, но и договора подряда, имеющего гражданско-правовую природу. Осуществление работы на условиях совместительства возможности заключения договора подряда не предполагает. Следовательно, формулировка нормы ст. 13 Закона о ФОНП, не запрещая сотруднику налоговой полиции заниматься иной оплачиваемой деятельностью только на условиях совместительства тем самым разрешает ему заниматься оплачиваемой деятельностью помимо службы на ином правовом основании.

В-третьих, Закон об основах госслужбы не регулирует статус лиц, занимающих должности категории «А» (Президент РФ, министры, судьи, аудиторы Счетной Палаты и т.д.). Именно поэтому ФКЗ «О Правительстве РФ» исчерпывающе предусмотрел ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства РФ. Ст. 6 Закона о Счетной палате РФ от 11 января 1995 г. сформулирована менее удачно. Так, установлено лишь общее ограничение: аудиторы Счетной палаты не могут заниматься только другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Подобная формулировка даёт им возможность заниматься предпринимательской деятельностью через поверенных, входить в орган управления коммерческой организацией, которая, возможно, получает бюджетные деньги и так далее.

2. Законы РФ (ни один) не предусматривают никаких институциональных гарантий против негативных последствий «эффекта шлепанцев» и «эффекта вращающейся двери», которые известны законодательству многих зарубежных государств (см. выше).

3. Вызывает недоумение норма Закона об основах госслужбы, согласно которой чиновник вправе участвовать в управлении коммерческой организацией по поручению. Она содержится также в п. 3 Указа Президента РФ от 16 ноября 1992 г. «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий». В Указе установлено, что «при преобразовании в акционерные общества предприятий, контрольные пакеты акций которых закрепляются в федеральной собственности на срок до трех лет, Правительство Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом вправе в соответствии с компетенцией, установленной Государственной программой приватизации, поручать на контрактной основе представление интересов государства в Совете директоров предприятия-эмитента определенным ими лицам, в том числе должностным лицам администрации государственных предприятий или органов государственного управления. Размеры вознаграждения, получаемого указанными лицами в связи с их участием в советах директоров, регулируются Правительством Российской Федерации».

На деятельность должностных лиц, осуществляемую ими в соответствии с указанными контрактами, не распространяются ограничения, установленные п.2 Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

Наделение государственных служащих возможностью участвовать в управлении коммерческими предприятия для представления в советах директоров интересов государства вполне оправданно в переходной экономике с большой долей государственной собственности. Однако насущная потребность представительства интересов государства создаёт лишь дополнительные возможности для срастания государства и бизнеса, если она не обставлена определенными ограничениями. Так, необходимо законодательно предусмотреть возможность отвода государственных служащих, могущих быть заинтересованными в деятельности коммерческого предприятия (например, как владельцы акций этого предприятия, или его конкурента, контрагента).

Как уже было отмечено, институт ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ закреплен более основательно, нежели чем ограничения, накладываемые на «карьерного» государственного служащего. Однако и ФКЗ «О Правительстве» имеет свои недостатки. Связаны они, скорее, не с недостатками юридической техники, а с институциональными перекосами, заложенными Конституцией РФ. Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внешней и внутренней политики. В силу этого ст. 32 ФКЗ «О Правительстве» наделила Президента РФ правом руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций. Указом от 17 мая 2000 г., Президент подчинил себе еще и Министерство юстиции и Федеральную службу налоговой полиции.

Прямое подчинение отдельных федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ создает проблему, имеющую прямое отношение к нашей теме. Хотя Президент по Конституции не относится ни к какой ветви власти и не входит в Правительство, он руководит министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Следовательно, на него должны распространяться такие же ограничения, как и на любого другого члена Правительства (возможно, они будут предусмотрены в федеральном законе о Президенте РФ). Но в любом случае с должностью Президента РФ должны быть связаны те же ограничения, которые распространяются на министров, судей, депутатов, работников таможни, государственных служащих. В зарубежной практике есть примеры, когда ограничения распространяются на всех без исключения должностных лиц (выборных или назначаемых) государства. Так, в ЮАР положения Кодекса этики (являющегося законом), касающиеся ограничения финансовых интересов парламентариев, прямо распространяются на Президента и Вице-президента ЮАР[49].