две общественные инициативы в борьбе с коррупциогенными нормами

Весной 2000 года в Москве, перед первым чтением Кодекса об административных правонарушениях, в Государственной Думе было распространено заявление Национального антикоррупционного комитета, в котором предлагалось подвергнуть законопроект коренной переработке. Подобное требование было вызвано тем, что большое количество норм законопроекта создает условия для коррупции. Заявление было доведено до сведения депутатов, но, к сожалению, лишь эпизодически в стенах Государственной Думы раздавались соображения о коррупциогенности норм законопроекта.

Средством общественного давления на депутатов был избран так называемый Рейтинг антикоррупционности, с помощью которого все желающие могли определить, в какой мере позиции конкретных депутатов, фракций, депутатских групп, выраженные в их голосованиях, препятствуют или способствуют коррупции в России. Рейтинг коррупционности депутатов Государственной Думы РФ был подсчитан на основе анализа голосований по проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривавшегося во втором чтении («рейтинг» был опубликован[51]). Материалом для составления рейтинга послужили голосования по отдельным поправкам и по главам в целом. Учитывались голосования как по коррупциогенным статьям и поправкам, так и по антикоррупционным.

Критерием для определения того, способствует та или иная норма коррупции или препятствует ей, явилось заключение, сделанное экспертами Национального антикоррупционного комитета (автор работы входил в их число). Ими было выделено 24 нормы, которые наиболее рельефно показывают, как их действие может способствовать коррупции. Для каждой нормы было определено, как («за» или «против») должен голосовать по ней «эталонный антикоррупционер», полностью разделяющий позицию НАК. После этого для каждого депутата определялось, сколько раз данный депутат голосовал так же, как «эталонный антикоррупционер».

Значение рейтинга – это процент случаев, в которых депутат голосовал «правильным образом». Следовательно, чем больше значение рейтинга, тем больше голосования данного депутата препятствуют созданию условий для коррупции в стране. Рейтинг антикоррупционности депутата планируется использовать как средство общественного влияния на депутатов в дальнейшем.

Другая общественная инициатива, нацеленная на противодействие коррупции, родилась в 1999 году в Российско-американском научно-учебном центре г. Хабаровска. Она была облечена в иную форму – общественной экспертизы законов и иных нормативно-правовых актов[52]. Целью общественной экспертизы было выявление пробелов в региональном законодательстве, создающих условия для коррупции. В качестве объекта анализа были определены четыре сферы жизнедеятельности Хабаровского края: природопользование, избирательная система, управление государственной и муниципальное собственностью, бюджетный процесс. Выбор данных направлений определялся тем, что в массовом общественном сознании именно эти сферы хозяйствования и государственного управления, в первую очередь, ассоциировались с коррупцией. Проведенный анализ позволил выявить очевидные пробелы в правовых основах осуществления некоторых функций государственного управления. С точки зрения экспертов НКО, «влияние на предупреждение коррупции должно начинаться уже на стадии разработки и принятия различных нормативно-правовых актов в сфере предпринимательства и хозяйственной деятельности, где регулируются отношения субъектов хозяйственной деятельности и государства, органов региональной власти и местного самоуправления».

Заключение

Данная работа представляет собой пробный камень, и в такой роли, конечно, не лишена многих пробелов. За скобками остались проблемы процедуры привлечения к уголовной ответственности, которые в современной России особенно актуальны (о чрезвычайной правовой незащищенности подозреваемых в совершении преступлений, произволе чиновников и высоком уровне коррупции в сфере уголовного процесса свидетельствует тот факт, что нормы УПК РСФСР в сравнении с другими нормативными актами чаще всего рассматривались и нуллифицировались Конституционным Судом РФ). Не так, как хотелось бы, проработаны в Докладе вопросы необоснованных полномочий ФОИВ и их дублирования, совершенно не исследовалось законодательство субъектов Федерации (судя по работе экспертов из Хабаровска и общего состояния законодательства субъектов РФ, наша типология факторов коррупциогенности значительно расширится после анализа последнего). Все эти пробелы должны восполниться дальнейшими исследованиями в сфере коррупциогенности правовой нормы.

Но уже сейчас можно предложить несколько способов решения проблемы:

1. Институционализация правовой экспертизы законов на коррупциогенность в органах законодательной, исполнительной власти и в Администрации Президента РФ (в связи с тем, что доля законопроектов, вносимых Правительством РФ и Президентом РФ, чрезвычайно высока).

2. Развитие уже опробованных общественных механизмов влияния на законодателя. Здесь можно выделить:

· постоянные механизмы оказания влияния: общественные комитеты обсуждения законопроектов;

· механизмы ad hoc преимущественно негативного реагирования в ситуации, когда коррупциогенный закон уже принят: рейтинги антикоррупционности фракций и депутатских групп, а также отдельных депутатов.

С учетом федеративной природы России осуществлять указанные меры необходимо и на уровне субъектов Федерации.

[1] Основой Доклада является дипломная работа автора, выполненная в Институте государственного управления и социальных исследований МГУ им. М.В. Ломоносова в 2001 году.

[2] R. A. Posner. Economic analysis of law. N.Y. 1977, p. 465.

[3] Доклад Фонда ИНДЕМ «РОССИЯ И КОРРУПЦИЯ: КТО КОГО». М. 1998 г.

[4] История борьбы с коррупцией в Китае излагается на основе: F. T. Lui. Corruption deterrence // Journal of public economics, 1986, Vol. 34.

[5] G. Murdal. Asian drama. 1968, p. 938. Цит. по : F. T. Lui. Op. сit. p. 232.

[6] Любой чиновник, получивший взятку в размере 100 млн. юаней (110 унций золота) приговаривался к смерти.

[7] Anticorruption in transition. A contribution to the policy debate. The World Bank. Washington, D.C., 2000.

[8] Dieter Schneider. Verhütung und Bekämpfung von Korruption // Die öffentliche Verwaltung – Juli 1997 – Heft 14, S. 583.

[9] Ниже вместо понятия «несовершенство норм права, повышающих вероятность коррупции» будет использован термин «коррупциогенный фактор», предложенный С. В. Максимовым. Автор определяет его как «явление или группа явлений (факторный комплекс), порождающих или способствующих порождению или росту коррупции». См. Максимов С.В.. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 53.

[10] К этому же выводу пришел и McMullan, отмечавший, что, «раз все законы ставят некоторую группу людей в невыгодное положение (put some group at a disadvantage), эта группа становится потенциальным источником коррупции». (См.: McMullan A theory of corruption // The sociological review, Vol. 9 1961, p. 196)

[11] Jeffrey Jowell. The legal control of administrative discretion // Journal of Public Law, Vol. 25 (1977), p. 193

[12] Дворкин Р. Либерализм. - В кн. Современный либерализм. М., 1998. С. 44.

[13] Эндогенный – значит возникший в результате внутренних предрасположений или причин.

[14] Kaufmann D., Wei Shang-Jin. “Does “grease money” speed up the wheels of commerce?” // IMF Working paper WP/00/64, p. 4.

[15] Robert Merton. Bureaucratic structure and personality // Social forces, Vol. 18 (1940). - В кн.: Classics in public administration, p. 111.

[16] Составлена на основе нормативного материала до принятия Указа Президента от 17 мая 2000 г., утвердившего новую структуру федеральных органов исполнительной власти.

[17] Сорокин В.Д.. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение 1999 №1. С 47.

[18] Там же. С. 47-48.

[19] См.: Алехин А. П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1997. С. 267.

[20] Панов В.Г. Решает ли новый проект КоАПа все проблемы?// Журнал российского права, 2000 № 11. С. 39.

[21] Там же. С. 39, 41.

[22] Общая теория права под. ред. А.С .Пиголкина. М., 1996. С. 154.

[23] Там же.

[24] Обращение Национального антикоррупционного комитета к Президенту РФ В.В. Путину по поводу проекта Кодекса об административных правонарушениях.

[25] См.: Максимов С.В.. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 35-36.

[26] Так, в соответствии с федеральным законом «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г., «деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются опасные отходы, может быть ограничена или запрещена в установленном законодательством Российской Федерации порядке при отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей природной среды и здоровья человека обращение с опасными отходами» (ст.14). Или согласно ст.18 «при нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации».

Федеральный закон «О недрах» от 21 февраля 1992 г. в ст. 20 следующим образом формулирует административную ответственность: «Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах…».

[27] Лукьянов В.В.. Административное правонарушение и уголовное преступление: в чем различие? // Государство и право, 1996, № 3. С. 83.

[28] Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении// Полис, 1998, №1. С. 62.

[29] Guy B. Peters. The politics of bureaucracy. N.Y. 1982, p. 225.

[30] См.: Aberbach J., Bertmann R., Putnam R.. Bureaucrats and politicians in Western democracies. Р.89.

[31] Тихомиров Ю.А.. Административное усмотрение и право// Журнал российского права, 2000, №4. С. 76.

[32] См.: Hellman Joel S., Jones Geraint, Kaufmann Daniel. Seize the day, seize the state. An empirical analysis of state capture and corruption in transition. World Bank working papers. p.2.

[33] Anticorruption in transition. A contribution to the policy debate. The World Bank. 2000. p.3.

[34] «Покупка» решений легислатур, вернее теневое представительство интересов в законодательных органах власти является темой отдельной работы. Здесь же хотелось бы подчеркнуть, что, в отличие от смещения законотворчества в сферу исполнительной власти эта проблема гораздо менее опасна: возможности покупки законодательного процесса имеют свои достаточно четкие ограничения (наличие права законодательной инициативы у 721 субъекта, необходимость согласования принятого федерального закона еще с двумя инстанциями: Cоветом Федерации ФС РФ и Президентом РФ, в конце концов, необходимость подтверждать квалификацию выразителя общих интересов на периодически проводимых выборах).

[35] Купряшин Г.Л., Соловьев А.И.. Государственное управление. М., 1996. С. 73-74.

[36] Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С.. Группы интересов и российское государство. М., 1999. С. 122.

[37] Павленко С. Правительство реформ у дотационного корыта. Цит. по: Паппэ Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992-1996)// Pro et contra, 1998, №1.

[38] Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 75.

[39] См.: Peters Guy B. Politics of bureaucracy. N.-Y., L., 1984.

[40] См.: Sheriff P. Outsiders in the closed-career system: an example of Great Britain// Public administration.

[41] Аристотель. Политика. М., 1998. С. 515.

[42] Для античности вообще были свойственны радикальные меры борьбы с коррупцией: вспомнить хотя бы Ликурга, который изъял из обращения всю золотую и серебряную монету, приказав употреблять лишь одну железную. Благодаря этому, по сообщению Плутарха, в Лаконии исчезло взяточничество, так как нельзя было тайно получать и давать взятку (см.: Плутарх. Избранные жизнеописания. Т.1. М. 1987. С.100).

[43] См. Оболонский А.В. Реформа государственной службы в Великобритании// Государство и право. 1996, № 10. С. 129.

[44] См.: Государственная служба. Под ред. А.В. Оболонского. М. 1999. С. 220.

[45] См.: там же. С. 241-243.

[46] О понятии «специальная государственная служба» см.: Козбаненко В.Д. Структурно-видовые особенности госслужбы// Государство и право.1998, №12. С. 42-50.

[47] Трудовое право России. М., 1999. С. 111.

[48] Трудовое право. М., 2000. С. 205.

[49] Sing Deoram. Developing a public sector ethos in South Africa/ // International Review of Administrative Sciences, Vol. 65. p. 598.

[50] Банковское право. Под ред. С.И. Кумок. Т.4. М., 1994. С. 12.

[51] См.: Независимая газета, 11 октября 2000 г.

[52] См.: Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. С.-Пбг., 2000.