Идеологическая позиция законодателя и коррупциогенность

Более или менее коррупциогенное регулирование определенных общественных отношений зависит от идеологических (ценностных) ориентаций депутатов. В зависимости от своих намерений (которые так или иначе располагаются на континууме «сильный государственный контроль и регулирование – слабый госконтроль, преимущественное использование экономических мер давления для принуждения к реализации нормы права») они выбирают более или менее коррупциогенные пути регулирования. Сравнивая последние, объективированные в конкретных законах или законопроектах, можно определить, какой способ регуляции порождает наименьшую (или наибольшую) вероятность заключения коррупционной сделки. Следует заметить, однако, что для применения данного способа необходимо, чтобы конкретный закон или законопроект было бы с чем сравнивать. Другими словами, по крайней мере два нормативных документа (независимо от того, вступили они в силу или нет) должны регулировать сходные общественные отношения.

Политическая борьба и коррупциогенность

Однако подчас принятие законопроекта определяется не балансом идеологических позиций депутатов, а балансом расстановки политических сил. В этом случае законопроект представляет собой средство борьбы против конкурента на политическом поле. Орудием политической борьбы становится закон, заставляющий политических противников затрачивать завышенные ресурсы, связанные с подчинением норме права. Так, стремление Администрации Президента РФ обеспечить контроль над партийным строительством и участием политических партий в выборах приводит к разработке законопроекта, содержащего завышенные (а, следовательно, и более коррупциогенные) требования к партиям.

В Государственную Думу было внесено 5 законопроектов, которые были поставлены на рейтинговое голосование 7 февраля 2001 г. Ниже (в таблицах 1 и 2) приводится сравнительный анализ этих законопроектов на коррупциогенность.

Таблица 1

Регулирование наличия и численности региональных отделений политических партий

В данном случае норма, содержащаяся в законопроекте депутата Похмелкина, которая не устанавливает каких-либо требований к численности членов партии в региональных отделениях, наименее коррупциогенна. Это как раз тот случай идеально некоррупциогенной ситуации, когда вследствие отсутствия самой нормы отсутствуют и предпосылки для коррупции. Наиболее коррупциогенной следует признать положение президентского законопроекта, в соответствии с которым в каждом из региональных отделений должны числиться 100 человек.

Регулирование количества членов политических партий. Регулируется только проектом Президента РФ. Устанавливается требование: в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов. Поскольку иные законопроекты подобного требования не устанавливают, норму данного законопроекта следует признать коррупциогенной.

Таблица 2

Регулирование обязанности политической партии участвовать в выборах

Ликвидация партии как мера ответственности за неучастие в выборах в течение пяти лет накладывает на партию больше потерь по сравнению с лишением ее государственной поддержки, но сохранением ее существования. Наиболее коррупциогенной следует признать норму законопроекта Президента РФ, которая не только предусматривает ликвидацию партии как меру ответственности, но и наделяет административные органы правом подавать заявление в суд о ликвидации.

Эндогенная коррупция

Часть исследователей считает, что факторы, которые определяют коррупцию, носят внешний по отношению к бюрократии характер. Тем самым они отрицают влияние бюрократов на уровень зарегулированности (regulatory burden; социологический аналог завышенных требований нормы права) и, тем самым, отстаивают идею функциональности коррупции. Их оппоненты полагают, что бюрократы способны намеренно увеличивать уровень зарегулированности с тем, чтобы извлекать большую ренту. Коррупция, по их мнению, носит по преимуществу эндогенный характер[13]. Так, представитель этого направления Kaufmann считает, что «чиновники, склонные ко взяточничеству, могут намеренно так толковать правовую норму в процессе правоприменения, чтобы, в зависимости от “платежеспособности” фирмы, извлекать максимальные по размеру взятки»[14].

Эндогенной коррупции способствует современное конституционное законодательство большинства стран, которое наделяет исполнительную власть широкими полномочиями в процессе законотворчества. Так, во Франции парламент может законодательствовать лишь по ограниченному кругу вопросов, очерченных в ст. 34 Конституции Французской Республики. Все иные вопросы относятся к сфере регламентарной власти, принадлежащей Правительству. Ст. 44 той же Конституции предусматривает процедуру «блокированного голосования», в соответствии с которой по требованию Правительства палата, рассматривающая законопроект, должна провести единое голосование по всему тексту законопроекта в целом. При этом она имеет право сохранить лишь те поправки, которые были внесены правительством. Широкие полномочия в сфере законотворчества исполнительная власть обретает также вместе с преимущественным правом формировать повестку дня – как Сената, так и Национального Собрания.

В некоторых переходных странах конституционный законодатель предоставляет исполнительной власти ещё больше законодательных полномочий. Так, согласно Конституции Республики Казахстан, существуют три государственных органа, Парламент, Президент и Правительство, которые полномочны издавать законы (Президент Республики издаёт указы с силой закона и указы с силой конституционного закона).