Тема 6. Правовое регулирование расходов

Первый вопрос, на котором мы должны остановиться - понятие расходов бюджета. Соответствующее понятие имеет свое законодательное закрепление и содержится в ст.6 БК: расходы представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением тех денежных средств, которые являются источниками финансирования дефицита бюджета. Таким образом, мы видим, что расходы в настоящее время понимаются законодателем в материальном смысле как соответствующие денежные средства. Единственным квалифицирующим признаком для определения денежных средств как расходов бюджета является то, что эти средства выплачиваются из бюджета.

На какие цели направляются эти средства с точки зрения законодательного определения значения не имеет. В то же время, до внесения изменений ФЗ -63, в 2007 году принятым, расходы бюджета понимались несколько иначе. Расходы понимались как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Мы видим, что законодатель и тогда придерживался материального понимания расходов как денежных средств, но использовал другие признаки для квалификации средств как расходов бюджета. Очевидно, если мы говорим о расходах бюджета, это должны быть денежные средства, имеющие отношение к соответствующему бюджету, поэтому определение 2007 года было менее точным с т.з. сути отношений.

Расходы - выплачиваемые из бюджета денежные средства. Доходы - поступающие в бюджет денежные средства. И всё очень просто!

Общим является то, что в определениях доходов и расходов законодатель сейчас подчеркивает, что денежные средства, которые являются источниками финансирования дефицита бюджета, не составляют ни дохода, ни расхода. Например: источник финансирования дефицита бюджета- бюджетный кредит. Публично- правовое образование берет этот кредит, это будут поступающие в бюджет средства, но это не доход. Все это нас наводит на мысль, что когда речь идет о структурировании бюджета и об исполнении бюджета, у нас будет как минимум 3 элемента- доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджета. Тут вроде всё понятно.

Вспомним классификации бюджета- ст.19. Их 4. В таком виде бюджетная классификация существует с 2008 года. До этого в законодательстве присутствовало три классификации расходов- функциональная, экономическая и ведомственная. Функциональная отражала направление средств бюджета на осуществление основных функций публичного субъекта- т.е. выделялись расходы на образование, медицину и т.п. в рамках этой классификации. Экономическая классификация- группировка расходов, когда выделяются две основные категории - текущие расходы и капитальные расходы. Текущие расходы- это те, которые призваны обеспечивать текущую деятельность органов гос власти, учреждений. Например, финансирование оплаты труда, текущая закупка товаров. Капитальные- те, которые направляются на инвестиционную и инновационную деятельность. Например, на приобретение новых объектов недвижимости. Ведомственная- распределение средств между главными распорядителями средств соответствующего бюджета.

В настоящее время у нас есть одна единая классификация расходов. Как вам кажется, при том, что у нас произошел отказ от трех классификаций в пользу единой классификации, этот единый код позволяет увидеть ту информацию о соответствующем расходе, которая прослеживалась в предыдущих классификациях, или же это принципиально новое решение законодателя? Есть ли какая-то преемственность? Ведомственная классификация происходит в рамках кода главного распорядителя. Основная информация, которая отражалась ранее, отражается и сейчас. Ну, собственно говоря, принципиальное изменение - появление классификации операций сектора госуправления.

Каждому расходу будет присвоен код бюджетной классификации с учетом имеющихся подходов к его определению.

От чего зависит, на что будут деньги расходоваться? В соответствии со ст. 65 БК формирование расходов бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующего бюджета. Для этой категории принципиальное значение приобретает понятие «расходное обязательство», потому что расходы формируются в соответствии с расходными обязательствами, и принципиальной является привязка соответствующего расходного обязательства к соответствующему финансовому году, на который принимается бюджет. Вместе с тем понятно, что возможна такая ситуация, когда есть утвержденный акт о бюджете, в котором в соответствии с расходными обязательствами на соответствующий период определены расходы, но получилось, что что-то изменилось и нужно произвести расходы, не предусмотренные бюджетом. Ст 83 БК- регулирует увеличение расходных обязательств и предполагает дифференцированное регулирование в зависимости от того, о каком финансовом периоде идет речь. Таким образом, увеличить расходное обязательство по уже существующим видам расходов обязательств либо ввести новые виды расходов, которых ранее не было предусмотрено, в новом финансовом году можно, если в акт о бюджете будут включены ассигнования на эти цели. Дополнительных условий нет, мы просто предусматриваем в акте о бюджете соответствующие ассигнования.

Если речь идет о том, что эти непредусмотренные расходы нужно предусмотреть в текущем финансовом году, то это возможно либо при наличии источников дополнительного поступления в бюджет по сравнению с тем, что было запланировано, либо при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Вместе с тем, есть такие механизмы, которые позволяют финансировать т.н. непредвиденные расходы, в том числе без внесения изменений в акт о бюджете. Это резервные фонды. Если речь идет именно о финансировании непредвиденном, мы будем говорить о Резервном Фонде Президента РФ и о Резервном Фонде Исполнительных органов государственной власти и местных администраций. В силу прямого указания законов запрещено создание резервных фондов для законодательных органов власти и для депутатов этих органов. Резервный Фонд Президента -ст. 82 БК. Резервные Фонды Исполнительных органов государственной власти и местных администраций- создаются актом о соответствующем бюджете в определенном размере, привязанном к проценту от объема расходов соответствующего бюджета. Используется на финансовое обеспечение непредвиденных расходов по решению органов власти, в которых создан соответствующий резервный фонд.

Содержание расходного обязательства - обязанность предоставить средства из соответствующего бюджета. При этом перечень лиц, которым предоставляются средства, максимально широк. Это и физические и юр лица, иные правовые образования, Мб субъекты международного права. Еще один квалифицирующий признак- соответствующее расходное обязательство имеет определенное основание возникновения. Перечень оснований широк: закон, иной НПА, договор либо соглашение. Все расходные обязательства ППО можно разделить на два вида условно: гражданско- правовые и публичные обязательства. При этом следует понимать, что гражданско- правовое расходное обязательство- понятие скорее доктринальное, т.к. не используется в БК. Но БК использует понятие публичное обязательство. Очевидно, что в противовес ему можно предложить категорию гражданско- правового обязательства. Отличие их друг от друга: основание возникновения обязательства. Г-п: основание- договор, заключенный в соответствии с гражданским законодательством. Публичные: основание- приняты публичным субъектом на себя в одностороннем порядке, т е путем издания законов и иных НПА. Выделяя это понятие- публичное обязательство- еще выделяется публично-нормативное обязательство. Такая классификация проводится в первую очередь по критерию основания получения средств.

Договор и соглашение не могут быть основанием возникновения публичного обязательства по смыслу ст. 6 БК.

Применительно к содержанию обязанности происходит ограничение. Оно происходит по перечню лиц, кот ППО обязано предоставить средства бюджета. Получателями могут быть физические и юридические лица и иные ППО. Соответственно, изъяты из числа получателей субъекты международного права.

Еще один квалифицирующий признак понятия публичного обязательства- то, как определяется размер соответствующей выплаты. Принципиально отличаются публичные обязательства от иных видов обязательств тем, что в данном случае именно в том акте, кот является основанием возникновения обязательства должен быть определен либо размер соответствующей выплаты либо порядок ее расчета.

Публичное нормативное обязательство.

Данное понятие в ст.6 БК. ПНО- разновидность Публичного обязательства, поэтому на него распространяются все признаки ПО. Вместе с тем, есть определенные ограничения данного понятия. Основная особенность- перед какими лицами возникает обязанность предоставить средства из бюджета. Она возникает в случае с ПНО только перед физическими лицами. В этом отличие от ПО. Обязанность на основании закона или иного НПА. Размер выплаты определяется в этом акте.

Вместе с тем не каждое обязательство, подходящее под эти два критерия, является публичным нормативным. Стипендия наша, например, не является, потому что в ст.6 указано, что есть определенные выплаты, размер которых определен НПА, но эти выплаты не признаются ПНО. Это те выплаты, которые обусловлены наличием статуса, например, статус гос служащего, работника казенных учреждений, военнослужащие, обучающиеся. Если исключить эти категории, то что останется? Останется социальное обеспечение- пособия и др денежные компенсации. Выделение данной категории имеет юридическое значение, есть специфика регулирования. Например, принципиальным отличием будет то, что в отношении ПНО не осуществляется лимитирование расходов. Связано это с тем, что право на такую выплату будет иметь каждое лицо, отвечающее условиям, установленным законом.

Бюджетная система у нас трехуровневая (федеральный, региональный, муниципальный уровни), так что виды бюджетных обязательств могут быть классифицированы исходя из того, о расходном обязательстве какого из образований идет речь. Еще одна категория- бюджетное обязательство- ст.6 БК- то обязательство, которое подлежит исполнению в текущем финансовом году. В каком-то смысле все денежные обязательства- бюджетные, но специальное понимание именно такое. Возникает вопрос о том, как разграничить расходные обязательства между уровнями.

Сейчас будет возвращение к теме Доходов.

Доходы между публично-правовыми образованиями тоже нужно разграничивать. Как они разграничиваются? По общему правилу, все доходы устанавливаются на постоянной основе. Поэтому в доктрине ФП сейчас говорят о разграничении доходов на постоянной основе и это первичное разграничение доходов, и разграничение доходов на временной основе- вторичное разграничение. К вторичному распределению относятся две меры: закрепление каких-либо доходов на временной основе и предоставление межбюджетных трансфертов.

В доктрине существуют несколько определений понятия «межбюджетные отношения». В рамках узкого понятия это те отношения, кот непосредственно связаны с вторичным распределением доходов путем предоставления межбюджетных трансфертов. Широкое понимание - следует включать и распределение доходов, и распределение расходов, т.ч. и первичное, и вторичное распределение доходов.

Есть первичное и есть вторичное распределение доходов. Применительно к БК законодатель ориентирует на то, что все доходы должны закрепляться на постоянной основе. Субъектам и муниципальным образованиям предоставляется возможность устанавливать дополнительные нормативы отчисления своих доходов, преимущественно налоговых, в нижестоящий бюджет. Соответствующее регулирование- ст 58 и 63 БК. В п.1 ст 58 речь идет об установлении этих нормативов на постоянной основе. Потому что эти нормативы могут быть установлены любым актом, кроме акта о соответствующем бюджете. Что касается перераспределения доходов на временной основе, в качестве примера может быть ситуация ст.137 п.4 и п.4.1 ст 138 БК. Речь там о трансфертах, которые предоставляются местным бюджетам помимо дотаций. В определенных случаях эти дотации могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. Получается, что доходы разграничиваются между бюджетами в рамках первичного и вторичного разграничения, первичное- это БК, главы 7-9, вторичное- это разграничение на временной основе, возможное либо в рамках межбюджетных трансфертов, либо в ситуации ст.137 п.4 и п.4.1 ст 138 БК. Регулирование ст. 58 и 63 БК скорее будет относиться к первичному разграничению, хотя здесь можно спорить.