Бюджетное право Р.Ф., бюджетное устройство и бюджетный процесс

бюджетное право - основная подотрасль, неотъемлемый структурный элемент финансового права, поскольку бюджет - это центральный связующий элемент всей финансовой системы страны, который взаимосвязан со всеми остальными элементами финансовой системы: и с кредитом, и со страхованием, и с финансами организаций. Поэтому все попытки выделить бюджетное право из финансового права нецелесообразны.

Бюджетное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности публичных субъектов, связанные с бюджетом: это отношения по образованию бюджетных фондов, их распределению и использованию. Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ).

Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при: а) формировании доходов бюджетов;

б) расходах бюджетов;

в) осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их исполнении, а также при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджетов;

г) проведении бюджетного контроля;

д) применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Под методом правового регулирования в теории права понимается способ правового воздействия на участников общественных отношений. Поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права, то регулирование бюджетных отношений осуществляется тем же методом, что и регулирование финансовых отношений, - императивным методом. Императивный финансово-правовой метод правового регулирования характеризуется юридическим неравенством сторон, когда властвующие субъекты (публично-правовое образование в целом, государственные и местные органы власти и их должностные лица) издают предписания, обязательные для исполнения; исполнение таких обязательных предписаний обеспечивается принудительной силой государства.

наряду с основным методом бюджетного права - императивным, получает развитие и диспозитивный метод правового регулирования, при котором основанием возникновения прав и обязанностей сторон является договор, а стороны договора юридически равны.

Бюджетное право, будучи основной подотраслью финансового права, представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом.

Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на:

а) федеральном уровне (федеральная составляющая источников бюджетного права) это Конституции РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Бюджетный кодекс РФ, подзаконные акты, нормативные правовые акты Правительства РФ, приказы минфина;

б) уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права) это законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ;

в) уровне муниципальных образований (муниципальная составляющая источников бюджетного права).

Бюджетное устройствоопределяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения ее звеньев, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Элементом бюджетного устройства является бюджетная система. Действующее законодательство определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 10 БК РФк бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:первый уровень- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты, в том числе: -бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; -бюджеты городских и сельских поселений.

Статья 28 БК РФ принципы построения бюджетной системы: а) единства бюджетной системы Российской Федерации; б) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; в) самостоятельности бюджетов; г) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; д) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; е) сбалансированности бюджета; ж) результативности и эффективности использования бюджетных средств; з) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; и) прозрачности (открытости); к) достоверности бюджета; л) адресности и целевого характера бюджетных средств; м) подведомственности расходов бюджетов; н) единства кассы.

Ст. 6 БК РФ БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно выделить следующие черты бюджетного процесса.

Во-первых, бюджетный процесс - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов. Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

Во-вторых, бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РФ).

В-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач.

Стадии бюджетного процесса:

а) составление проектов бюджетов. На этой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории (Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможностей аккумулирования денежных средств, а также потребностей в их распределении и использовании;

б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. На данной стадии план аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов - это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находится в исключительной компетенции органов законодательной (представительной) власти всех уровней. В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые по- разному видят приоритеты государственного и муниципального развития и соответствующее этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете;

в) исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения) о бюджете основные финансовые планы государства (муниципальных образований) воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе (решении) о бюджете;

г) составление и утверждение бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективностью и целевым характером использования бюджетных средств. При этом приоритетное направление контроля над исполнением бюджета - определение результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены средства. Для этого разрабатываются и утверждаются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей.

Бюджетный процесс в Российской Федерации основан на определенных принципах:

а) принцип единства системы бюджетного процесса, заключающийся в том, что бюджетный процесс регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем;

б) принцип самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса. Несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации он осуществляется самостоятельно. Федеральный бюджетный процесс осуществляется федеральными органами государственной власти, другими органами и организациями федерального уровня. При этом бюджетно- процессуальные правоотношения федерального уровня детально регулируются Бюджетным кодексом РФ. Бюджетный процесс на региональном уровне осуществляется в порядке, который устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса. Аналогично органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальный бюджетный процесс.

в) принцип среднесрочного бюджетного планирования. Этот важнейший принцип был впервые отражен в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и закреплен в виде поправок в Бюджетный кодекс РФ, которые были приняты Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Суть среднесрочного бюджетного планирования состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа.