Подходы к понятию эффективности правовых норм

Оглавление

Оглавление. 2

Введение. 3

Глава I. Понятие эффективности правовых норм и ее виды.. 6

1.1. Подходы к понятию эффективности правовых норм. 6

1.2. Виды эффективности правовых норм. 18

Глава II. Методы оценки эффективности правовых предписаний. 22

2.1. Критерии оценки эффективности правовых норм. 22

2.2. Практические методы оценки эффективности правовых предписаний. 30

Глава III. Способы повышения эффективности правовых норм. 37

Заключение. 43

Список использованной литературы.. 45

Введение

Право не воздействует на общественные отношения само по себе. Ценность права заключается в его действии. В качестве инструментария право использует систему норм, без которых оно иллюзорно. А. А. Ушаков справедливо замечал: «…то, что не находит применения на практике, то не является правом, это просто клочок бумаги»^[1].

Несомненно, право не самоценно. Оно существует для общества и неразрывно связано со всеми сферами общественной жизни: социальной, экономической, духовной, политической. Эффективность правовых норм всегда показывает соотношение между поставленной целью и достигнутым результатом.

Право создается людьми и существует для людей, отсюда целью правовой нормы является достижение социально полезного результата. Оно призвано отразить реальной эффект намеченных правовых мероприятий. При этом каждое государство ставит во главу угла свою цель, которая может не совпадать с целями, преследуемыми в других странах или в той же стране в другой период её развития.

Действие нормы вызывает различные позитивные и негативные последствия, причем как правовые, так и выходящие за сферу правового регулирования. На первый взгляд кажется, что чем больше нормативно-правовых актов будет принято, тем большей правой регламентации подвергнутся те или иные общественные отношения. Однако количество и качество принимаемых норм не находятся в прямой взаимосвязи. Напротив, излишняя степень урегулированности, зачастую порождающая правовые коллизии, способна поставить правоприменителя в тупик. Для того, чтобы закон «работал», необходимо выполнение целого ряда требований, которые и составят предмет исследования данной работы.

Актуальность данного исследования обусловлена двумя факторами: увеличением законодательного массива с одной стороны и неэффективностью его значительной части, а также отсутствием четких механизмов его предварительной и последующей оценки с другой.

Несмотря на большую значимость и возрастающую актуальность данной проблемы, вопрос эффективности правовых норм мало изучен в юридической литературе. Вероятно, это связано с тем, что в СССР основная цель, преследуемая законодателем, была связана с практикой социалистического строительства. Результативность правового регулирования в тот период зависела от того, способна ли та или иная норма решать задачи социалистического строительства, удовлетворять целям государственной политики.

Исследованием эффективности правового регулирования того периода занимались Д. А. Керимов, М. П. Лебедев, В.Н. Кудрявцев, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин, О. Э. Лейст, В. П. Казимирчук. А благодаря таким авторам как А. С. Пашков, Д. М. Чечот, В. А. Козлов, в оценку эффективности правовых норм были включены такие элементы как социально полезный характер результатов действия норм, степень оптимальности достижения поставленной цели^[2].

Применительно к отдельным отраслям права и правоприменительной деятельности в целом эффективность правовых норм исследовалась в работах В. В. Лазарева, М. Д. Шаргородского, И. А. Иконицкой, В. И. Никитинского, В. Ф. Прозорова и других авторов.

В связи с возникновением науки под названием экономический анализ права экономическая теория стала применяться в том числе и к анализу правовых норм, в частности А. Г. Карапетовым, В. Л. Тамбовцевым.

Из-за неоднозначности подходов к вопросу эффективности правового регулирования возникла проблема поиска наиболее общего определения эффективности правовых норм, которое могло бы быть применимо к любой отрасли права, а также выявления факторов и условий, способствующих её достижению. Помимо того, большую практическую ценность для данной работы имеет проблема поиска правовых и неправовых средств и методик, направленных на оценку и повышение эффективности правовых норм и оптимизацию правоприменения.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава I. Понятие эффективности правовых норм и ее виды

Подходы к понятию эффективности правовых норм

Категория эффективности правовых норм является одной из самых важных при изучении теории права в целом. Среди ученых нет единогласной позиции относительно понятия эффективности правовых норм. Наиболее распространенная точка зрения опирается на функцию права как средства руководства обществом. Согласно данной позиции, норма права настолько эффективна, насколько эффективен результат, на который было направлено ее создание. Другая позиция заключается в предназначении права в качестве своеобразного стимулятора, способствующего развитию в мировоззрении человека устойчивых духовных принципов, стремления к саморазвитию, взаимопомощи и т.д., что является, по мнению автора, наиболее показательным в плане эффективности, так как законодательство, ведущее к духовной деградации населения, рано или поздно покажет свою несостоятельность.

В начале данного исследование необходимо определить соотношение эффективности права и эффективности правовых норм. Эффективность права, безусловно, является гораздо более широким понятием, представляющим собой достижение социальных и духовных целей с помощью средств и принципов права как социально-духовного регулятора. Эффективность правовых норм в совокупности представляет собой эффективность законодательства конкретного государства или правовой системы, которое в свою очередь может соответствовать праву и его началам или нет.

Эффективность всякой деятельности представляет собой сопоставление ее цели и полученных результатов, на которые эта деятельность была направлена. Эта позиция сформировалась на основе теории управления, базовой категорий которой является трихотомия цели, средства и результата. Причем необходимо учитывать именно те последствия, которые отражались в поставленной цели, а не абсолютно все изменения объективной реальности, вызванные данной деятельностью, так как такая трактовка позволит судить о полезности, но не об эффективности. К тому же такие изменения могут и вовсе не наступить, что далеко не всегда говорит о неэффективности. Поэтому, чтобы определить эффективность правовой нормы, нужно обозначить ее цели. Если абстрагироваться от целевого назначения нормы и сконцентрироваться на оценке ее реализации исполнителями, то это чревато политическими ошибками и полным искажением системы государственных ценностей. Стоит также учитывать, что в объективной реальности нет необходимости формирования целей, они образуются исключительно при участии субъектов деятельности с учетом их личностных и духовных факторов. Цель - формирование идеального представления о том, к чему человек хочет прийти, а также это осознание своих действий как целенаправленных[3].

Данная концепция получила свое развитие в СССР в период господства технократической идеологии, обеспечивающейся интенсивным ростом техники и промышленности. Теории, сводящие эффективность к способности достигать поставленных целей путем совершения определенных действий, назывались априористическими. Те, кто ставили во главу угла полученный результат при оценке эффективности правового акта, поддерживали апостериористические теории. Фактически этого результата может и не быть или он будет минимальным, но важно, чтобы этот результат способствовал достижению целей нормы. Оценка в таком случае может производиться по статистической и тематической информации о регулируемой сфере в сравнении с конкретной нормой[4].

Я. П. Козельский в своем труде "Философические предложения" выделил раздел "Юриспруденция", в котором предложил разделить правовую науку на две части. Одна часть именовалась бы "Юриспруденцией", наукой о "правости и справедливости". Другая же получила бы название "Легиспруденция" и занималась бы изучением именно законов[5]. Термин "легиспруденция" очень редко используется в современной литературе, хотя весьма органично вписывается в изучаемую в данной работе тему, представляя собой отрасль научного знания о так называемой практической юриспруденции. В. С. Горбань как раз относит такую категорию, как эффективность правовой нормы, к легиспруденции (называя ее "легистикой"), указывая также, что в западноевропейской легиспруденции для подтверждения главенствующей роли теории управления при определении эффективности нормы права, используются концепции проектного менеджмента законодательства[6]. Эта концепция подразумевает использование технологий проектного менеджмента в процессе правотворчества и последующей оценке результатов принятия нормы. Наряду с действенностью (соответствием поведения субъектов предписанному нормой) и целесообразностью (соотношением между "затратами" и "выгодами"), эта концепция выделяет эффективность правовой нормы как один из критериев воздействия, а именно степень реализации цели, которая является основополагающим фактором в указанном подходе.

Цели правовой нормы могут быть самыми различными. В праксиологии используется деление целей деятельности на ступенчатые и неступенчатые. В первом случае цели достижимы в определенной степени, максимальная планка может существовать, а может и нет. Неступенчатые цели же либо достижимы, либо нет, других крайностей не предусмотрено. Это характерно и для правовой нормы, например, цель защиты окружающей среды является ступенчатой, цель повышения материнского капитала - неступенчатой. Также важной с точки зрения эффективности правовой нормы является деление целей на материальные и юридические. Основная юридическая цель большинства норм - это обеспечение законности, однако это лишь одно из начальных звеньев цепи тех целей, которым служит данная правовая норма, оно не является самоцелью, в итоге все перетекает в материальную сферу, не связанную с правом (экономическую, политическую, социальную и т.д., возможны также различные комбинации). Выделяют также абстрактную цель, не имеющую четко выраженной практической направленности, и конкретную, которую субъект реализации четко понимает и которая является побудительным мотивом к конкретным действиям.

Необходимо понимать, что зачастую правовая норма направлена на достижение нескольких целей, и во избежание одностороннего взгляда на проблему эффективности нормы нужно учитывать их все. Например, нормы, касающиеся прекращения трудового договора, преследуют несколько юридических и материальных целей. Это, во-первых, обеспечение свободы труда, во-вторых, улучшение занятости населения, и обе они являются противоречивыми относительно друг друга. Если оценивать эффективность норм применительно к одной из этих целей, можно столкнуться с большим количеством проблем. Иногда цель должна восприниматься шире, чем в пределах одной нормы, и распространяться на комплекс правовых предписаний, составляющих подинститут, институт или отрасль права. В таких случаях норма не имеет самостоятельной цели и подлежит изучению при комплексном подходе.

Другая теория эффективности правовой нормы состоит в роли права как регулятора социальных конфликтов. Западные исследователи считают одной из функций права поддержание минимального уровня конфликтности в обществе[7]. Такой же точки зрения придерживается В. В. Лапаева, которая определяет законотворческий процесс как согласование интересов различных социальных групп, при котором свобода одних не ущемляется за счет других[8]. Такой взгляд видится наиболее применимым к реалиям российской действительности и вектору развития права. Однако стоит отметить, что различие между указанными теориями эффективности - теорией социальных конфликтов и теорией управления - не настолько уж и значительно. Как справедливо заметил Г. В. Мальцев, действительно необходимую цель невозможно отделить от интереса, она в любом случае будет его отражать, ведь цель формируется собственно из интересов и реализуется в форме целесообразной деятельности[9]. В связи с этим, рассмотрение эффективности права как соотношения цели и результата по сути является рассмотрением этой категории как меры отражения баланса социальных интересов, только под другим углом.

Часто эффективность правовой нормы ставят в прямую зависимость от эффективности правоприменения, говоря, например, что только когда закон нарушается и применяются установленные им санкции, когда осуществляют свою деятельность уполномоченные органы и должностные лица, руководствуясь законом, норма начинает по-настоящему действовать и быть полезной[10]. Но если следовать логической цепочке целевого назначения нормы, то можно сделать вывод, что законодатель принял ее для регуляции конкретной группы общественных отношений. В случае, если после принятия норма применяется редко или вовсе становится неактуальной, то эти общественные отношения приблизились к процессу саморегулирования, что во многих политических и философских учениях признается высшей формой существования общества. Напротив, частое применение нормы нередко указывает на ее неэффективность и необходимость законодательных реформ, ибо она не оказывает желаемого воздействия на нужные отношения или круг лиц. Это характерно для всех норм, предусматривающих санкции за нарушение установленных ими правил.

К тому же, как отметил Д. А. Керимов, "действие - это не всегда еще реализация права, но во всех случаях юридическая возможность такой реализации"[11]. Эффективность закона, обеспечивающего демократическую свободу, всегда заключается не в ее реализации, а в самой возможности субъекта права осуществить выбор, применять норму или нет. Однако такое положительное психологическое влияние на людей будет иметь место только в том случае, если существует действительная фактическая возможность и экономические предпосылки для применения гражданами этой нормы. Если в стране дефолт, то об эффективности большинства норм, регулирующих оборот финансовых средств, говорить неуместно. То же самое касается норм трудового права в стране, где процветает безработица, и многих других правовых отраслей и институтов.

Нельзя также с уверенностью утверждать, что эффективность правовой нормы целиком зависит от эффективности правотворческой деятельности, хотя последняя в связи с уровнем технико-юридического качества играет немаловажную роль в достижении поставленных законодателем целей и установление соотношения этих понятий имеет существенное значение. Правотворчество - это процесс осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер[12]. Оно является конечным этапом процесса правообразования, в котором находят свое отражение существующая социальная картина общества, а также творческая активная деятельность уполномоченных органов, направленная на включение нормы в правовую систему или исключение из нее[13].

При исследовании той или иной правовой нормы необходимо уделять внимание всем ее структурным элементам: гипотезе, диспозиции, санкции. От качества каждого из них зависит эффективность нормы в целом, однако следует принять во внимание тот факт, что регулятором общественных отношений выступает вся норма, а не отдельная ее часть, и социальные изменения, на которые нацелен законодатель, наступят лишь в результате применения всех элементов в совокупности. Несомненно, для повышения эффективности нормы часто необходимо усовершенствовать ее структурную часть, например, изменить санкцию на наиболее подходящую в конкретный исторический момент, уточнить диспозицию и т.д. Но при этом, говоря о недостатках структурных элементов нормы, не стоит употреблять применительно к ним термин "эффективность".

Как отмечалось выше, эффективность любого вида деятельности представляет собой сопоставление ее результата с целью. Целью правотворчества является не просто регулирование общественных отношений путем создания норм права, а выявление потребности общества в изменении конкретного правового регулирования, отслеживание начала процесса правообразования вне законодательной деятельности, своевременное создание нормативно-правового акта и в конечном итоге построение структурированного и качественного законодательства[14]. Показатели при достижении этих целей и будут указывать на эффективность правотворческой деятельности. В данном случае условиями высокой эффективности будут выступать профессионализм субъектов правотворчества, высокий уровень их нравственности, налаженная система представительства в законодательном органе, урегулированные нормотворческие процедуры и другие факторы.

На данный момент трудно рассуждать об эффективности нормы права в связи с тем, что установление тех явлений и процессов, которые участвуют в получении желаемого результата, весьма затруднено. В. Кнапп предложил схему воздействия правовой нормы на общественные отношения, в последствии дополненную И. Н. Петровым и В. Н. Кудрявцевым, анализ которой представляется важным в целях настоящей работы[15] (см. рис. 1).

Рис. 1. Графическая схема воздействия правовой нормы на общественные отношения

Условные обозначения: L - положительные факторы и явления; N - правовая норма; R - отрицательные явления; H1-Hn - субъекты правовых отношений; S - общественные отношения; P1 - положительный непредвиденный результат; Р2 - отрицательный непредвиденный результат; P - переменные состояния; p - допустимый вариант общественных отношений, на которые воздействует норма.

На общественные отношения влияет как сама норма, так и различные положительные и отрицательные явления, которые помимо прочего еще взаимосвязаны и оказывают воздействие на правовое предписание. Естественно, указанное влияние возможно только через субъектов общественных отношений.

К тому же, в результате взаимодействия различных факторов, планируемый результат может быть осложнен побочными, непредвиденными положительными или отрицательными результатами, которые зачастую нивелируют ожидаемые результаты. Как говорилось ранее, они позволяют судить о полезности нормы, но не об эффективности. Праксеологи определяют полезность деятельности как соотношение результатов, намеченных и побочных. Поэтому соотношение между эффективностью и полезностью может быть достаточно различным. Например, при достижении нормой поставленных целей на 0%, при наличии непредвиденных положительных результатов она окажется полезной, хотя и абсолютно неэффективной. То же самое если непредвиденные негативные последствия по своему влиянию перевешивают ценностную значимость нормы, то даже максимально эффективная норма повлечет за собой социально вредные результаты[16].

Понимание этой схемы делает возможным установление причинной связи между нормой и наступившим результатом, исключая влияние других факторов. Это необходимо как при отрицательном результате, чтобы понять, какое отношение к нему имеет сама норма для дальнейшего ее совершенствования или отмены, так и при положительном результате, ведь в случае получения положительного результата в связи с воздействием сторонних положительных факторов, но не правовой нормы, напрашивается вывод об исключении этой нормы ввиду ее бесполезности.

Стоит уделить внимание и экономической составляющей эффективности правовых норм. Ранее упоминалось такое понятие, как целесообразность нормы права, то есть соотношение "затрат" и "выгоды". Этот принцип характерен для всякой деятельности, носящей рациональный характер, ведь для ее осуществления требуется определенное количество ресурсов. Считается, что любая норма права, пусть даже почти не эффективная, но при этом требующая минимальное количество финансовых, трудовых и иных затрат, является экономичной, и наоборот. Поэтому главную роль при определении экономичности будет играть не абсолютная величина "затрат" или полученной "выгоды", а их соотношение.

Исходя из вышесказанного, представляется целесообразным вывод о том, что эффективность правовой нормы является многофакторным явлением. Т. Д. Зражевская выразила обоснованный подход к данной проблеме в своем труде по реализации конституционного законодательства, утверждая, что "при оценке тех или иных конституционных нормативных правовых актов повсеместно наблюдается подмена таких разнопорядковых явлений, как качество самой нормы права, условиями и показателями эффективности этой нормы"[17]. Данное обстоятельство лишний раз подтверждает теорию С. А. Жинкина о "плюралистическом" подходе к определению эффективности правовой нормы[18], при котором внимание уделяется каждому конкретному фактору. Основное положение этого подхода заключается в том, что эффективность права исходит из философско-антропологической концепции, подразумевающей поиск наиболее комфортного и осмысленного способа существования человека и общества с помощью правовых норм.

С указанной позиции представляется интересным исторический подход к определению эффективности правовых норм. В российской юридической литературе принято считать эффективность права социально-духовным феноменом, играющим определенную роль в каждый конкретный момент истории. Отсюда уместно разделить понимание эффективности правовой нормы в соответствие с историческими периодами развития отечественного правоведения. Первый период - классический (XVI-XIX вв.), связан с трактовкой абстрактных категорий, не связанных с фактической жизнью людей, таких как идеальное, сущностное право, отличающееся от позитивного права, основанного на эмпирике. Один из основных идейных вдохновителей правоведов того времени, Иммануил Кант, считал, что истоки идеи должного в праве следует искать не во внешнем мире, основанной на опыте, а во внутреннем мире субъекта права. Другой тезис кантианства заключается в том, что право - это совокупность условий, при которых произвол одного лица совместим с произволом другого с учетом всеобщей свободы. В связи с этим, эффективность правовой нормы понималась как наиболее полное отражение стремления человека к свободе, ограничивающееся в случае нарушения свободы другого лица.

Философия другого небезызвестного представителя классического периода, Георга Гегеля, позитивная эвристика, основывается на признании объективного наличия свободы, обеспечиваемой действиями государственного аппарата, а не рассуждениями о том, как это должно быть в идеале. Наиболее эффективной Гегель считал ту норму права, которая бы лучшим образом обеспечивала свободу индивида и вписывалась в социально-культурный, политический и экономический контексты конкретной эпохи. В российской практике гегелевские учения были переработаны и легли в основу религиозно-философских правовых традиций[19].

Второй период - неклассический, характеризовался наличием множества конкурирующих правовых школ с различными взглядами. Социологическая школа права, последователем которой был Н. М. Коркунов, сводила эффективность правовой нормы к ее способности разграничивать интересы различных сфер общества, тем самым устанавливая социальный порядок[20]. Л. И. Петражицкий, основатель психологической школы права, ставил во главу угла неопределенность подсознательной стороны человека, в итоге убрав саму необходимость определения эффективности правовой нормы. Плюралистическая школа права, представленная П. А. Сорокиным и другими учеными, твердила о комплексном поиске эффективности в государственно-организационном, психологическом, нормативном и социологическом измерениях права. Советская теория эффективности права, относящаяся также к данному периоду, основывалась на марксизме и не оказалась под влиянием деления его на ортодоксальный и гуманистический пласты, поэтому имела однозначный подход к эффективности права. Суть этого подхода заключалась в инструментализме, то есть представлении права как инструмента управления обществом и достижения поставленных целей строительства социализма.

Постнеклассический период развития отечественного правоведения характеризуется сочетанием в себе различных направлений, будь то социологическое, естественно-правовое, либертарно-юридическое или другое. Важно то, что на постсоветском пространстве юридическая философия, как и философия в целом, "пожинает плоды векового застоя"[21], в результате чего могут механически воспроизводиться многие зарубежные философские концепции применительно к местным реалиям. Другими словами, российская правовая философия переживает свое становление. Стоит заметить, что приоритетным на данный момент является представление об эффективности правовой нормы с точки зрения плюралистического подхода. Приверженцы этой точки зрения считают одной из главных задач всех наук общественного цикла на данный момент наполнение общего понятия эффективности правовой нормы специфическим значением, характерным для соответствующей цели социальной деятельности.