Практические методы оценки эффективности правовых предписаний

Эффективность любого закона формируется ещё на этапе становления самой идеи, замысла, концепции субъектов законотворчества. До того, как закон приобретет свою форму, законодателем должны быть учтены все те возможные позитивные и негативные последствия, которые в каком-либо виде поддаются прогнозированию и подсчету. Поэтому данную часть исследования правильным было бы начать с исследования существующих методов предварительной оценки законодательной деятельности.

Итак, процесс правотворчества неразрывно связан с процессом мыслительной деятельности человека, имеющей целенаправленный характер и связанной с восприятием человеком права, а также формированием отношения к нему как к самостоятельному социальному явлению – правопониманием. В связи с этим необходимо выделять аналитический и содержательный аспекты деятельности по подготовке законопроектов. Говоря о юридическом планировании, необходимо отметить, что на данном этапе ключевую роль играет очерчивание границ и объема регулирования, учет динамики регуляторов, а также диагностика рисков или тех неблагоприятных отклонений, которые могут возникнуть после вступления разрабатываемого нормативно-правового акта в силу.

При этом планирование в законотворческой деятельности должно решать не только краткосрочные, но и среднесрочные и долгосрочные задачи, неразрывно связанные между собой и подчиненные общей цели. Так, с помощью ФЗ от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» была заложена правовая основа для построения целостной системы государственного стратегического планирования в сфере экономики, повышения качества жизни населения и обеспечения безопасности страны. В свою очередь на основе и во исполнение отраслевых документов стратегического планирования должны разрабатываться стратегии социально-экономического развития макрорегионов. Вся система документов стратегического планирования в совокупности призвана выявить как тенденции, так и ограничения социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Отличительной особенностью планирования законодательной деятельности является то, что оно, базируясь на принципе системности, позволяет не допустить стихийность в процессе законотворчества, тем самым предотвращая издание неоправданно большого количества законодательных актов, подчас противоречащих друг другу[35]. А. И. Абрамова в своей статье проводит разграничение между понятиями «планирование» и «прогнозирование», зачастую отождествляемыми в юридической литературе. По её мнению, прогнозирование отражает лишь общие тенденции общественного развития, степень урегулированности общественных отношений и тем самым помогает наметить цель правового регулирования. В то же время планирование включает в себя разработку конкретных вариантов решения тех или иных проблем, требующих правового регламентирования. Логично предположить, что прогнозирование предшествует планированию. При этом, если задачей прогнозирования является предотвращение любых негативных последствий правового регулирования, то планирование призвано преодолевать отклонения прогнозируемых итогов от установленной цели. Таким образом, можно сделать вывод о том, что планирование является механизмом обеспечения и реализации целей, установленных в ходе прогнозирования. Также автор данной статьи выделяет два типа планирования: текущее (достижение целей осуществляется в заданные короткие сроки) и перспективное. Безусловно, оба вида планирования направлены на получение определенного эффекта от проводимых правотворческих мероприятий, однако наибольшая значимость принадлежит второму как наиболее важной и сложной составляющей процесса создания правового акта. Перспективное планирование позволяет задавать вектор развития законодательства, определять приоритеты законотворческой деятельности, которые должны находить отражения в планах текущей законодательной деятельности.

Важное значение на этапе планирования имеет обоснование законопроекта, которое должно отразить потребность в законодательном урегулировании тех или иных общественных отношений, а также необходимость в принятии конкретного законопроекта. В свете вышесказанного пристального внимания заслуживает ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы РФ, обеспечивающая сопровождение внесения субъектами права законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу РФ такими документами, как пояснительная записка к законопроекту и финансово-экономическое обоснование. Если первый является универсальным средством предварительной оценки правовых мероприятий, то финансово-экономическое обоснование необходимо только в случаях, если реализация вносимый законопроекта потребует материальных затрат. Иными словами, финансово-экономическое обоснование является тем источником, который содержит в себе основную информацию о предполагаемом воздействии на экономику страны[36].

Однако нельзя не отметить недостатки подобного инструмента оценки проектов законов. Во-первых, решение вопроса о том, повлечет или не повлечет принятие проекта закона материальные затраты, остается на усмотрение субъекта права законодательной инициативы. Во-вторых, представлять финансово-экономическое обоснование необходимо только в случаях, требующих обоснования затрат и издержек, но не выгод. Таким образом, под финансово-экономическим обоснованием по умолчанию понимают только те дополнительные расходы, которые могут прийтись на долю федерального бюджета или федеральных внебюджетных фондов, что не позволяет учитывать положительного экономического эффекта, возможного при реализации того или иного законопроекта.

Несколько иначе обстоит дело с законопроектами о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств нашей страны и иными законопроектами, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ подобные законопроекты не могут быть внесены без заключения Правительства РФ. Финансово-экономическое обоснование к таким законопроектам должно содержать описание именно экономического эффекта от реализации законопроекта и основываться на содержащихся в пояснительной записке к проекту финансовом, экономическом и статистическом анализе сложившейся ситуации. Таким образом, производится учет влияния реализации проекта на доходы и расходы бюджетной системы РФ, а также при необходимости производятся расчеты определенных видов доходов и расходов в денежном выражении.

При этом важным теоретическим моментом является определение того, чьи интересы в большей степени учитывают подобные способы оценки планируемых правовых мероприятий. Например, пояснительная записка к одному из наиболее актуальных на сегодняшний день для г. Москвы проекту ФЗ «О Внесении изменений в Закон РФ «О статусе столицы РФ» и отдельные законодательные акты РФ в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице РФ – городе федерального значения Москве» в качестве обоснования указывает на необходимость обновления жилищного фонда в г. Москве в связи со значительным объемом «морально и физически устаревшего жилого фонда, требующего срочного обновления»[37]. При этом в пояснительной записке также указывается на неэффективность сложившейся застройки, ограничивающейся механизмами, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ. Что касается последствий, то в обосновании законопроекта субъектами законодательной инициативы учитываются лишь позитивные последствия, среди которых прогнозируемое увеличение стоимости предоставляемых новых квартир по сравнению со стоимостью освобождаемых квартир до 35%. Таким образом, подчеркивается экономическая целесообразность реформирования жилого фонда. Однако, если отталкиваться от социальной ценности правовых норм, перед нами возникнет логичный вопрос: а не противоречат ли данные кардинальные нововведения тем социальным целям, для которых, собственно, нормы права создаются?

По мнению автора, здесь речь идет о реализации так называемой идеи «социального инжиниринга», который представляет собой активное преобразования общественных отношений в направлении, наиболее желательном с точки зрения публичной власти[38]. Придерживаясь данной логики, можно сделать вывод о том, что в данном случае правовая норма является лишь инструментом публичной власти, в силу чего сама норма является «эффективной» лишь с точки зрения государственной политики. По сути, такая модель правового регулирования предполагает возможность наделения внешней целевой оболочкой практически любого правового предписания.

Другим предметом оценки проектов нормативно-правовых актов, имеющим место в российской правовой действительности, является их антикоррупционность. Подобный институт оценки проектов законов является зачатком регионального законодательства, так как первоначально нашел свое отражение в череде региональных актов. Затем на национальном уровне в качестве одной из мер профилактики коррупции в ФЗ от 25 декабря 2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» была предусмотрена необходимость проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов[39]. Подробной регламентации процедура проведения антикоррупционной экспертизы подверглась в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов[40]».

Хоть ни один из вышеуказанных нормативно-правовых актов не содержит легального определения понятия антикоррупционной экспертизы, фактически она представляет собой деятельность экспертов, заключающуюся в проведении исследования на предмет выявления антикоррупционных факторов, а также дачу ими заключения по итогам рассмотрения.

Что касается экономических показателей эффективности, то они, как было отмечено ранее, хоть и не имеют первостепенного значения при оценке эффективности правовых норм, но зачастую играют чрезвычайно важную роль при установлении соотношения между затратами и полученными результатами, причем не только для органов государственной власти, но и для самих адресатов правовых норм, в частности, для предпринимателей.

В 2009 г. в РФ начала внедряться методика оценки регулирующего воздействия, которая не является новшеством для стран ОЭСР. Целью оценки регулирующего воздействия проектов актов являются не только определение возможных положительных и отрицательных последствий их принятия, но и обнаружение в проекте положений, устанавливающих излишние обязанности, ограничения или запреты для физических и юридических лиц в области предпринимательской и экономической деятельности.

Не менее важным вопросом является оценка уже действующих законодательства. На основе такого института последующей оценки нормативно-правовых актов как правовой мониторинг можно внести изменения в действующее законодательство или принять новые правовые акты, а также найти и скорректировать недостатки в работе правоохранительных органов. Последнее было бы логичным отнести к оценке эффективности правоприменительной деятельности, однако данная категория, так же, как и категория эффективности правовых норм, как было показано ранее, составляет неотъемлемую часть более широкого понятия – эффективности права, в связи с чем также заслуживает внимания в целях данной работы.

Правовой мониторинг в РФ должен проводиться на предмет обнаружения противоречий в действующем законодательстве и определения степени эффективности действия существующих норм права[41]. Подобные меры носят, скорее, информационный характер, а на основе них уже должны разрабатываться научно и практически обоснованные методики по их совершенствованию. Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в РФ» было утверждено Положение о мониторинге правоприменения в РФ. Согласно п. 2 данного Положения, под мониторингом в РФ понимается комплексная и плановая деятельность уполномоченных органов власти по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для издания, изменения или отмены актов. [42]. Таким образом, сведения, получаемые в ходе мониторинга, могут также использоваться в качестве почвы для определения необходимости принятия того или иного нормативно-правового акта.