Недостаток точности в разделении дел

В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение. Казалось несходственным - и заключение сие было весьма правильно - пуститься с первого шагу в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания.

Отсюда вероятно произошел недостаток истинной соразмерности в разделении дел.

Должно прежде всего найти сию соразмерность в самых ее основаниях, чтобы потом определить, до какой степени может она быть приложена к местным обстоятельствам каждого гссударства. Сей один есть способ открыть истинную черту разделения дел, с коей можно соображаться в многосложных и разнообразных его приложениях.

Порядок исполнительный по самому существу и именованию своему есть не что другое, как способ, коим законы приводятся в действие. Следовательно, сколько есть разнообразных частей закона, столько должно быть отдельных частей исполнения.

Всеми принято и выше было примечено, что законы, во-первых,разделяются на государственные и гражданские.

Законы государственные разделяются на право публичное: внешнее и внутреннее. От первого рождаются внешние сношения и государственная оборона; от последнего - внутренняя публичная экономия и установление внутренней безопасности.

Из сего простого рассуждения происходит следующее сравнительное в обоих порядках, в законодательном и исполнительном, разделение.

Из сего разделения открывается, что в порядке исполнительном есть пять главных и отдельных частей:

I. Внешние сношения.

II. Устройство внешней безопасности.

III. Публичная экономия.

IV. Устройство внутренней безопасности.

V. Устройство и надзор суда.

Нельзя предполагать, чтобы во всяком государстве каждая из сих частей имела одинаковое пространство. Естественно, одна другой должна быть сложнее и обширнее. Отсюда происходят разделения каждой части.

И, во-первых, часть внешних сношений, или иностранных дел, по самому существу своему не терпит разделения. Отсюда происходит

I) Министерство иностранных дел.

Во-вторых, устройство внешней безопасности в государстве, коего положение есть вместе морское и сухопутное, естественно делится на две части; отсюда II) Министерство военно-сухопутных сил и III) Министерство морских сил.

В-третьих, публичная экономия заключает в себе две раздельные части: 1) народную промышленность, яко источник всех государственных доходов; 2) доходы или финансы, яко следствие и участок произведения народной промышленности, на государственные нужды определенный. Отсюда два министерства: IV) внутренних дел и V) финансов.

Четвертое. Как внешние сношения были бы ничто без военной силы, их поддерживающей и ограждающей внешнюю безопасность, так точно публичная экономия, то есть народная промышленность и финансы, не могли бы существовать, если бы не было силы, их покровительствующей и безопасность их ограждающей. Сила сия есть полиция. Отсюда происходит VI) Министерство полиции.

Пятое. Наконец, от необходимости суда гражданского и уголовного происходит VII) Министерство юстиции.

Таким образом, семь есть необходимых министерств в естественном разделении исполнительного порядка.

Местные уважения могут в каждом из них основать новые разделения. Так, например, в Министерстве внутренних дел может быть допущена особенная часть просвещения. В Министерстве финансов может быть допущено Министерство казначейства.

Но, допуская сии подразделения, должно, по необходимости, держаться естественной их связи. Например, нельзя к народной промышленности присоединить полицию, которая сама по себе составляет особенную часть и столько же отдельную, как министерство внешних дел нельзя совокупить с военным.

Из сего открывается в настоящем устройстве следующая несоразмерность с естественным их порядком:

I. В Министерстве внутренних дел. К народной промышленности отнесены: 1) полиция, 2) часть финансов - соль. Отсюда произошло смешение и несвязность дел: соль, фабрики и полиция мало имеют общего.

II. В Министерстве коммерции. Часть сия, особенно у
нас, сама по себе не что другое есть, как ветвь общей народной промышленности; а таможенные доходы принадлежат к финансам точно так же, как и все другое.

III. Оставлена без особого устройства одна из важных частей: общая полиция.

 

Недостаток учреждений

При установлении министерств нельзя, конечно, было
снабдить их вдруг полными учреждениями. В манифесте означен только главными и общими чертами круг их действий. Но впоследствии, первая обязанность каждого министра должна была состоять в том, чтобы устроить внутренний их порядок и правильным разделением работ ускорить и облегчить ход дел. Сего, однако же, не было сделано. Министерства юстиции, коммерции, просвещения, финансов остались и по сие время в точно том же положении, в каком они в первые два месяца были, то есть сделаны оклады жалованья, или штаты, переименованы канцелярии в департаменты, и на сем все остановилось. Ни внутри их, ни в частях, от них зависящих, не сделано никакого правильного образования.

Отсюда произошло, что дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника непрестанно пожирается тем, что должен бы был делать один из низших его подчиненных.

Отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел, внимание министра не может обозреть их в целости и вместо того, чтобы остановиться на главных и существенных усмотрениях, непрестанно рассеевается в мелком надзоре и исполнении.

Отсюда происходит, что большими департаментами, как-тс юстиции, финансов и внутренних дел, при самых лучших намерениях, управлять с честью никому невозможно, не переменив их устройства; невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец.

Обнаружив сим образом недостатки настоящего устройства министерств, в самом существе сих недостатков надо найти способы к их исправлению.

Первый недостаток есть в ответственности.

Как скоро учредится законодательное сословие с правом требовать в положенные сроки отчетов, то ответственность министерская сама собою установится; останется только определить в учреждениях министерства подробные ей формы.

Второй недостаток есть несоразмерность в разделении дел. Сие требует подробнейшего сображения.

Приняв правила, выше постановленные, о естественной связи исполнительных дел проистекающей из самого разделения государственных законов, следующий распорядок сам собою представляется в учреждении министерств.

Предметы: Министерства:
I. Внешние сношения I. Иност. дел

II Сухопутные силы II. Военное

III. Морские силы III. Морское

IV. Народная промышленность IV. Внутр. дел

V. Государственные доходы и расходы V. Финансов

VI.Охранение внутренней безопасности VI. Полиции

VII.Суд и расправа VII. Юстиции

Сверх сих частей, есть еще одна, коей управление, ныне рассеянное по разным департаментам, требует совокупности. Сие есть часть духовных дел. Отделив от Сената часть управления, необходимо нужно будет назначить место, где дела духовные разных исповеданий должны быть ведомы. По существу своему ни к промышленности, ни к юстиции, а еще менее того к финансам и полиции они принадлежать не могут. Посему и нужно составить из них особенный департамент. Начальник оного, под именем обер-прокурора Синода, будет действовать на том же основании, как и министры, и должен иметь особенный устав и учреждение.

Предметы трех первых министерств сами собой определяются во всех их отношениях; но предметы трех последующих требуют особенного рассмотрения.

И, во-первых, в Министерстве внутренних дел. Постановив главным предметом сего министерства промышленность, с первого воззрения открывается, что к существу его принадлежат следующие части:

1) Земледелие.

2) Фабрики.

3) Торговля.

Сверх сих трех существенных частей, есть другие предметы, кои хотя сами по себе и не составляют промышленности, но принадлежат к ней или как средства, коими движения ее совершаются - таковы суть почты и пути сообщения, или как естественные последствия труда и усовершения физических способностей - такова есть вообще часть учебная.

Посему в естественном разделении дел и сии предметы не могут ни к какому департаменту приличнее относиться, как к министерству внутренних дел.

Но выше уже было примечено, что естественное разделение дел должно иметь в виду, как главное правило, но никак не должно запрещать себе делать из него изъятия, когда местные уважения их необходимо требуют. Так, например, в Англии и во Франции, где учебная часть стоит давно уже на твердых основаниях и не предполагает со стороны правительства другого надзора, кроме охранения от злоупотреблений. Министерство внутренних дел с удобностью может управлять сим департаментом вместе с другими его предметами. Но в России, где все надо еще заводить и вновь строить, та же самая часть должна составить обширный круг дел, коего пространство во многих случаях было бы несовместно с другими предметами того же министерства. Те же самые уважения можно приложить к путям сообщения

Посему предметы промышленности весьма правильно ныне
разделены на три департамента: 1) Министерство внутренних дел, 2) Министерство просвещения, 3) Главная дирекция водяных коммуникаций.

Из сего следует, что к числу семи министерств и в новом
разделении должно будет присоединить еще два: 1) Департамент просвещения; 2) Департамент путей сообщения. Название главного директора или министра не делает в сем важной разности.

Во-вторых, Министерство финансов. Предметы сей части определяются самым ее именованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет ни одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть дополняемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно.

Но в предметах сего министерства должно различить три
главные разделения:

1) источники доходов, их управление и распределение по расходам;

2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет;

3) отчеты в их употреблении.

Трудно предполагать, чтобы в пространном государстве один министр мог управлять сими тремя частями. Последняя из них - отчет (controle) - должна быть даже по существу
своему от него независима, ибо он сам, некоторым образом, в ней был бы истец, ответчик и судья.

Таким образом, часть финансов должна заключать в себе три департамента: 1) финансов, 2) казначейства, 3) отчетов.

В-третьих, Министерство полиции. Выше были означены причины, по коим департамент сей составляет часть отдельную. Причины сии кратко состоят в том, что внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления. Прежде, нежели можно думать о промышленности и народном богатстве, прежде, нежели можно помышлять о казенных доходах, должно оградить лицо и стяжание каждого безопасностью; посему-то и выше было замечено, что часть сия должна служить всем другим внутренним частям и некоторым ручательством в успехе их предприятий.

Существо дел, департаменту сему свойственных, определяется самым предметом его учреждения. Внутренняя безопасность ограждается: 1) мерами предупреждения; 2) мерами пресечения. Отсюда происходят два главные разделения полиции:

1) Полиция учредительная (police administrative). Сюда
принадлежат все учреждения, коими предупреждается нарушение безопасности. Одни - публичные; к ним принадлежат: паспорта, надзор зрелищ, публичных собраний и проч.; другие - сокровенные; сюда принадлежат: неприметный надзор за иностранными, и все те меры наблюдения за движением общественного духа, кои известны под именем высшей полиции.

Все меры сии, как публичные, так и сокровенные, должны быть:

1. в тесной связи между собою, ибо одни другим они служат поверкой и способом к открытию;

2. они должны иметь для всей империи надлежащую степень единства, ибо развлеченное их действие никогда не доставит полных и правильных заключений.

2) Полиция исполнительная (police executive). Сюда принадлежат все меры, коими пресекается нарушение безопасности, коего нельзя было отвратить мерами предупреждений. Сюда принадлежат: устройство внутренней стражи, разные учреждения смирительные, рабочие, темничные и пр. Все сии учреждения должны быть между собою в такой же связи и единстве, как и действия полиции учредительной.

Третий недостаток в настоящем положении министерств
есть недостаток внутреннего их состава и образования.

Дварода постановлений необходимо нужны к устройству исполнительной части: 1) устав, 2) учреждение.

Устав должен определить с точностью главные правила,
на коих министр должен управлять вверенной ему частью.

Учреждение должно установить предметы его, пределы еговласти, образ его действия и постепенное исполнение.

Так, например, министр внутренних дел должен управлять мануфактурами по их уставу; следовательно, первая его обязанность есть пересмотреть и дополнить сей устав или вновь его составить. Приметить здесь должно, что нет лучшегоспособа уменьшить дел текущих, как составлением уставов. Посему первое и самое существенное упражнение каждого министерства должно состоять в дополнении и усовершенствовании его уставов. Но прежде, нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутреннее учреждение, или распорядок разных его частей и постепенности их управления.

Постепенность сия заключает в себе один из главнейших способов сохранить единство в обширном круге действий.

Для сего необходимо должно установить во всех обширных министерствах для важных частей особенных директоров, кои бы управляли ими по уставам; относились к министру в тех только случаях, когда предстанет дело, уставом не определенное и коего нельзя разрешить по его смыслу; и сверх того в установленные сроки они должны представлять ему табели о положении их части.

Таким образом, разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений.

На сих основаниях составленное министерство, окруженное законной ответственностью; соразмеренное в делах своих естественной их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силой и уважением и станет на той высоте, которую ему первое установление предназначало, но коей оно доселе не могло еще достигнуть.

II. Губернское управление

Состав губернского управления должен быть основан на
том же правиле единства и постепенности, которое всему порядку исполнительному свойственно.

В губернии находятся в меньшем размере те же самые
предметы внутреннего управления, какие и в министерстве.

Они представляются в следующем порядке:

I. Полиция:

1) Учредительная.

2) Исполнительная.

 

 

II. Финансы:

1) Приходы и расходы.

2) Казначейство.

3) Отчет.

III. Народная промышленность:

1)Земледелие.
2) Фабрики.

3) Торговля.

4) Почты.

Предметы сих трех частей не равны между собою: некоторые из них требуют особенного управления, другие же – одного общего надзора. Части, требующие особенного управления, суть:

1) Полиция.

2) Финансы.

3) Казначейство.

4) Управление казенными крестьянами.

5) Лесоводство.

6) Межевание земель.

7) Почты.

В настоящем порядке одна только полиция состоит прямо в управлении губернатора, на прочие части он имеет косвенное только влияние. Отсюда происходит недостаток связи и непрерывные почти прирожения одной части к другой.

Следующие начала можно положить основанием губернского управления:

I. Губернское управление везде соединить с казенной палатой под именем губернского правительства.

II. Губернское правительство разделяется на следующие
экспедиции:

1) Полицейская. Сюда принадлежать будут все действия учредительной и исполнительной, губернская и окружная стражи, рекрутский набор и проч.

2) Экспедиция народной промышленности. Межевание земель, фабрики, торговля, учебные заведения, почты.

3) Экспедиция казенная. Сюда принадлежат все казенные сборы. соль, вино, управление казенными крестьянами, лесоводство, часть строительная.

III. Каждая экспедиция имеет столько отделений, сколько
есть обширных частей, в нее входящих; так, например, экспедиция казенная может иметь три отделения: l) казенных сборов, 2) соль и вино, 3) управление казенных крестьян, 4) лесоводство, 5) часть строительная.

IV. Каждая экспедиция имеет одного управляющего.

V. Каждая экспедиция управляется по своим уставам и
учреждениям.

VI. В делах важных, коих род особенно определяется, все
управляющие составляют общее собрание, коего председатель есть губернатор.

VII. Губернатор имеет надзор над движением всех частей, и все предписания министерства к нему обращаются.

VIII. Он ответствует министерству, а управляющие ответствуют ему.

IX. В каждой экспедиции есть род дел, кои не могут быть
решены без его утверждения.

X. При каждом правительстве находится Совет, составленный из депутатов всех состояний, собственность в губернии имеющих.

XI. Совет собирается один раз в году, в установленное время.

XII. Губернатор дает отчет Совету в сборе и употреблении денег на земские повинности и предлагает смету оных на будущий год.

XIII. Совет, рассмотрев сей отчет, делает на оный примечания; один экземпляр сих примечаний, за подписанием всех, доставляется к министру финансов, другой остается у губернатора для надлежащих объяснений.

XIV. Рассмотрев отчет прошедшего года, Совет чинит раскладку на будущий и доставляет таковые же экземпляры.

XV. Вместе с сим и таковым же порядком Совет чинит представления о нуждах губернии.

На сих основаниях составленное губернское управление будет иметь целость и единство во всех делах своих. Законная власть его с одной стороны не будет развлекаема, как ныне, на разные части, не будет теряться в пустых состязаниях, а с другой - будет умеряема действием совета.

III. Управление окружное

Управление окружное должно быть составлено в меньшем виде на тех же самых правилах.

Вице-губернатор должен занимать в нем место губернатора.

Управление волостное сохранит тот же образец в своем составе, но будет иметь еще меньший размер.

Начальник волостного управления будет отвечать один начальнику окружному, сей - губернскому, а он - министерству.

Таким образом, все части управления придут в надлежащее единообразие и от министра до последнего волостного начальника дела пойдут, так сказать, прямой линией, не кружась, как ныне, во множестве изворотов, где не можно найти ни конца, ни следов разным злоупотреблениям.

 

Государственный совет

I. Основание коренных законов,
определяющих Совет

Коренные государственные законы определяют состав Совета, существо и главные формы его действия.

Особенные учреждения определяют подробно предметы его и образ производства дел.

I. В порядке государственных установлений Совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются.

II. Посему все законы, уставы и учреждения в первых их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом, действием державной власти поступают к предназначенному им совершению в порядке законодательном, судном и исполнительном.

Ш Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.

IV. Совет составляется из особ, высочайшей доверенностью в сословие сие призываемых.

V. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.

VI. Министры суть члены Совета по их званию.

VII. В совете председательствует император или лично,
или назначением одного из его членов.

VIII.Назначение члена председательствующего возобновляется по временам по высочайшему усмотрению.

IX. Совет разделяется на четыре департамента:

1) Законов;

2) Дел военных;

3) Дел гражданских и духовных;

4) Государственной экономии.

X. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствующий.

XI. Члены всех департаментов составляют общее собрание Совета.

XII. Члены Совета, при определении коих не будет наименован особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.

XIII. Распорядок членов по департаментам и их председателей возобновляется по временам по высочайшему усмотрению.

XIV. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным высочайшим повелением.

XV. Все постановления, выходящие из Совета, по высочайшем их утверждении к исполнению, имеют следующую форму:

1) Уставы и учреждения и их дополнения имеют форму
манифестов, во вступлении коих означается: Вняв мнению
Государственного совета, повелеваем или учреждаем, и
проч.

2) Изъяснения уставов и учреждений, не постановляющие ничего нового, но определяющие точный разум прежних, имеют вид докладов, коих утверждение имеет форму: Быть по сему.

Примечание. Никакой частный случай не может быть
предметом доклада; он должен быть прежде приведен в общий его разум так, чтобы все частные случаи сами собой уже ими определялись. Сие подробно изъясняется в образе.

 

II. Основания к учреждениям Совета

Поотделении от Сената всех предметов управления, они
будут входить в Совет чрез министерство и будут разделяемы по
департаментам следующим порядком: