Современное состояние и особенности управления доходами и расходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе исполнения федерального бюджета за 2016 год

Бюджетная политика в 2016 году была направлена на нейтрализацию последствий влияния на экономику внешнеэкономической ситуации, в частности, конъюнктуры рынка энергоносителей. Принимаемые в этих целях меры заключались в основном в точечной поддержке приоритетных отраслей и смягчении барьеров для перемещения факторов производства. На фоне ухудшения макроэкономической ситуации по сравнению с прогнозируемой и, соответственно, снижения доходов федерального бюджета при ограниченных возможностях по финансированию дефицита важной задачей было осуществление эффективного маневра в расходах, а также комплекса мер по мобилизации доходов. Следует отметить, что оперативное принятие этих мер было критически необходимо с точки зрения начала процесса приведения структуры федерального бюджета в соответствие с изменившимися экономическими условиями. Такая политика наряду с сохранением последовательного подхода к проведению денежно-кредитной политики позволила укрепить доверие экономических агентов к банковской системе и национальной валюте, не допустить дестабилизации финансовых и макроэкономических параметров, а также повысить их предсказуемость. Одним из ключевых шагов для повышения предсказуемости бюджетной политики стало утверждение трехлетнего бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов на основе «консервативного» («базового») варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. В 2016 году также реализован ряд важных тактических мер, направленных на улучшение условий ведения бизнеса, повышение качества администрирования доходов бюджетной системы, а также повышение эффективности управления бюджетными расходами, продолжалась реализация Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. В части мер по мобилизации доходов крайне важными были мероприятия по легализации рынка алкогольной продукции. В рамках совершенствования регулирования алкогольного рынка внедрение единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ЕГАИС) и усиление мер административного характера позволило добиться результатов: после многолетнего падения с начала 2016 года рост поступлений акцизов по крепкому алкоголю достиг 28,4% с сопоставимым уровнем прироста производства в легальном сегменте рынка. Кроме того, в соответствии с соглашением, подписанным государствами – членами Евразийского экономического союза, в Российской Федерации стартовал пилотный проект по маркировке контрольными (идентификационными) знаками товаров из натурального меха, в результате которого: – легальный ввод изделий из меха в оборот вырос на 57%; – розничная реализация меховых изделий, по данным информационной системы маркировки, в пять раз превысила показатели маркетинговых исследований по обороту за весь 2015 год (8,5 млрд рублей) и составила около 880 тыс. единиц товаров более чем на 50 млрд рублей. Улучшению качества администрирования также способствует начатая в 2016 году интеграция информационных систем и систем управления рисками Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы. При этом основная цель указанного интеграционного процесса – обеспечение невозможности продажи на территории страны товаров, ввезенных из-за рубежа, без уплаты НДС и таможенных пошлин и сборов в полном объеме, это не столько вопрос увеличения поступлений в бюджет, сколько обеспечения справедливых условий конкуренции отечественных производителей с иностранными. Кроме того, утвержден и реализуется План мероприятий («дорожная карта») по улучшению администрирования доходов бюджетной системы и повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам. В частности, «дорожная карта» предусматривает ряд мер по упрощению и стимулированию добровольной оплаты платежей в бюджет и совершенствованию информационного взаимодействия. Одновременно в 2016 году продолжилась работа по повышению эффективности управления бюджетными расходами, которая включала мероприятия по сокращению дебиторской задолженности и оптимизации расходования бюджетных средств, в частности: •расширено применение механизма казначейского сопровождения: – государственных контрактов на сумму свыше 100 млн рублей, условиями которых предусмотрены авансовые платежи; – договоров о предоставлении из федерального бюджета субсидий и бюджетных инвестиций юридическим лицам (за исключением субсидий, предоставляемых в порядке возмещения фактически произведенных затрат); •проведен эксперимент по внедрению казначейского аккредитива – специальной формы расчета по государственному контракту, в соответствии с которым Федеральное казначейство по поручению государственного заказчика выплачивает исполнителю государственного контракта определенную сумму за поставленные товары только после представления исполнителем документов, подтверждающих факт поставки товаров; • запущен механизм предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, под документально подтвержденную фактическую потребность; • осуществлен переход к количественному, ценовому и качественному (допустимые потребительские свойства) нормированию в государственных закупках, в том числе предполагающему исключение закупок с избыточными потребительскими свойствами; • осуществлены изменения в учете бюджетных обязательств, направленные на снижение рисков неоплаты или несвоевременной оплаты заключаемых контрактов. Работа по повышению эффективности управления бюджетными средствами включала также мероприятия, направленные на развитие методологии разработки государственных программ Российской Федерации и повышение эффективности их реализации. Подготовлена новая редакция Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. Кроме того, в течение 2016 года продолжалась работа по досрочному прекращению реализации действующих федеральных целевых программ (далее – ФЦП) с включением их мероприятий в состав подпрограмм соответствующих государственных программ Российской Федерации и недопущению разработки новых федеральных целевых программ. В частности, в 2016 году досрочно завершена реализация федеральных целевых программ «Юг России (2014– 2020 годы)» и «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014–2020 годы)», с включением их мероприятий в состав соответствующих государственных программ Российской Федерации. В рамках решения задачи по созданию условий для повышения качества оказания государственных и муниципальных услуг в 2016 году разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О государственном социальном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», создающий условия для привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг наравне с государственными организациями. Данныйпроект федерального закона позволит обеспечить равный доступ к оказанию государственных (муниципальных) услуг юридическими лицами вне зависимости от их организационно-правовой формы, что создаст условия для развития конкуренции на рынке государственных и муниципальных услуг и, как следствие, повысит качество оказания таких услуг, а также позволит внедрить одну из самых перспективных и наиболее эффективных форм оказания государственных (муниципальных) услуг, при которой потребитель имеет возможность выбора ее исполнителя. В сфере межбюджетных отношений в 2016 году приняты меры по увязке нецелевой финансовой помощи, предоставляемой в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, с проведением структурных бюджетных и экономических реформ на региональном уровне, что будет обусловлено заключением соответствующих соглашений с субъектами Российской Федерации. Отдельно проведена работа по повышению эффективности предоставления межбюджетных субсидий. В 2016 году вступили в силу положения Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999, в части возврата субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в случае недостижения значений показателей результативности использования субсидии, установленных соглашением о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета. Также установлено, что подтверждение остатков неиспользованных средств межбюджетных субсидий в отчетном финансовом году может осуществляться лишь однократно в течение срока действия соглашения о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета. В 2016 году была продолжена работа по повышению открытости и понятности бюджетов. «Бюджет для граждан» к федеральному закону о федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов отражает особенности предстоящего трехлетнего периода, обусловленные текущим экономическим положением. Особое внимание в нем уделено социальной направленности федерального бюджета, в том числе за счет расширения количества целевых групп населения и мер социальной поддержки, финансовое обеспечение которых пред усмотрено в бюджете. В документе также нашли отражение новые приоритетные проекты, определенные в рамках деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. По итогам ежегодного мониторинга составления и публикации «Бюджетов для граждан» в субъектах Российской Федерации в 2016 году впервые все 85 субъектов Российской Федерации представили основные положения своих законов о бюджетах в понятной для граждан форме. Результаты мониторинга представлены в Докладе о лучшей практике развития направлений проекта «Бюджета для граждан», опубликованном на официальном сайте Минфина России. В целом решения, принятые в области бюджетной политики в 2016 году, с одной стороны, заложили основу для адаптации государственных финансов к изменившимся внешнеэкономическим условиям, а с другой – создали предпосылки для постепенного движения к макроэкономическому равновесию, характеризующемуся стабильными и предсказуемыми внутренними экономическими условиями.

3.3 Рекомендации по совершенствованию планирования доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

В настоящее время не вызывает никакого сомнения утверждение о том, что существующая в Российской Федерации система бюджетно-налогового федерализма изжила себя, превратившись фактически в сдерживающий фактор социально-экономического развития страны. По мнению большинства отечественных и зарубежных ученых, эффективная система бюджетного федерализма должна отвечать пяти основным требованиям:

- четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;

- региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;

- федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

- региональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений;

- все эти условия должны быть стабильными и не должны являться предметом торга.

Результаты многочисленных исследований подтверждают, что российская система бюджетного федерализма не отвечает ни одному из этих базовых критериев. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений. Унаследовав бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного государства, не предполагающую сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти и управления, РСФСР могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного соподчинения территориальных уровней управления, однако не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы. Таким образом, проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране – это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в РФ. Главным носителем такой «наследственности» выступает укоренившийся в РФ институт бюджетной централизации.

Острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью является одним из главных недостатков существующей в РФ модели бюджетного федерализма. Тенденция концентрации доходных источников в федеральном бюджете, проявляющаяся все последние годы, позволяла федеральной власти иметь бездефицитный бюджет путем передачи полномочий исполнения внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровни бюджетов. Бездефицитность федерального бюджета достигалась, таким образом, за счет дотационного характера формирования региональных и местных бюджетов. Это вызывает последующее перераспределение средств между звеньями бюджетной системы в виде межбюджетных трансфертов, создавая тем самым мощные встречные финансовые потоки.

Финансовые возможности субъектов Российской Федерации по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате действия различных факторов, определяющих их налоговый потенциал: сложившейся структуры экономики регионов, размера территории и численности проживающего населения, развитости инфраструктуры и т.д. Масштаб дотационных регионов, в которых проживает 76,2% населения страны и которые охватывают 87% территории государства, позволяет говорить о неэффективности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений. Действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение те субъекты РФ, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и наоборот, во многом дают преимущество регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

Пронизывающее всю бюджетную систему страны острое противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией региональных властей является источником целого ряда серьезных проблем. Формальная централизация бюджетной системы не только позволяет региональным властям перекладывать ответственность за свою «неплатежеспособность» на федеральное правительство, но и оказывать давление, требуя покрытия «непредвиденных» финансовых обязательств. Полагаясь на возмещение федеральным центром финансовых потерь, региональные власти, как правило, всегда будут иметь весьма низкую заинтересованность в ответственном управлении бюджетами, а необходимые для компенсации их потерь средства, получаемые за счет заимствований или эмиссии долговых ценных бумаг, могут привести к серьезным финансовым затруднениям в последствии. Высокая степень централизации бюджетной системы является основной проблемой, не позволяющей федеральному правительству установить более жесткие ограничения на предоставление финансовой помощи.

Вопрос о необходимости кардинального изменения, сложившихся в 1990-е гг. взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации поднимался неоднократно, однако осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами государственной власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных усовершенствований, не затрагивающих базового основополагающего принципа – централизации финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов.

Наиболее перспективные направления совершенствования системы бюджетного федерализма в РФ, реализация которых могла бы способствовать существенному повышению эффективности ее функционирования, представлены в виде схемы.

Для устранения существующих в бюджетной системе РФ противоречий и дисбалансов объективно необходимым является постепенное расширение налогово-бюджетной автономии региональных органов государственной власти, а также и местных органов самоуправления – их права и обязанности принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также нести политическую, финансовую и правовую ответственность за их результаты. До тех пор, пока региональные и местные власти не будут обладать официально признанными полномочиями по выработке и проведению собственной налогово-бюджетной политики, они не будут в полной мере отвечать перед населением, инвесторами и кредиторами за состояние общественных финансов, социальной сферы и условий экономического развития соответствующих территорий. Поэтому ключевым условием совершенствования системы бюджетного устройства РФ является ее постепенная децентрализация, которая может осуществляться в трех основных формах: деконцентрация, делегирование и передача полномочий ниже стоящим органам государственной власти.

В идеале децентрализация должна предполагать поэтапный переход от принципа расщепления налогов между уровнями бюджетной системы к более прогрессивному принципу «один бюджет – один налог», в целях четкого разграничения бюджетно-налоговых полномочий между уровнями государственной власти и расширения перечня собственных доходных источников субъектов федерации. Действующий в настоящее время принцип расщепления налоговых поступлений призван обеспечивать выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Применение регулирующих налогов оказалось достаточно удобным способом финансирования субфедеральных бюджетов при одновременном сохранении федерального контроля над налоговой базой и ставками налогообложения.

Повышению качества управления расходами на региональном уровне также могла бы способствовать разработка системы оценочных критериев и стандартов «лучшей практики» бюджетной политики региональных органов государственной власти. Следует обеспечить публичное, максимально широкое распространение среди населения и потенциальных инвесторов основанных на них «рейтингов» региональных и местных администраций. Другим важным инструментом повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами является переход от принципов сметного бюджетирования к системе организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управлению, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

Таким образом, можно сделать вывод, что в ближайшее время необходимо выстроить такую систему бюджетных отношений, которая реально позволяет четко разграничить сферы деятельности федерального центра, регионов и муниципальных образований, наделив каждый из уровней управления не только полномочиями, но и адекватными этим полномочиям финансовыми ресурсами. Без этого повысить эффективность работы субфедеральных и муниципальных органов управления не удается.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Содержание бюджетного планирования можно определить как целенаправленную деятельность наделенных соответствующими полномочиями органов государственной власти и управления по установлению достоверных количественных значений доходов и расходов публично – правовых образований на определенный период времени. Его важнейшей функцией является обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как основной предпосылки для реализации целей экономического роста и социального развития.

Непосредственно составлением проекта федерального бюджета занимается Министерство финансов РФ. В субъектах Федерации эту работу выполняют финансовые органы субъектов Федерации, а в муниципальных образованиях — финансовые органы муниципалитетов. Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Важная роль при составлении проектов бюджетов принадлежит прогнозу социально-экономического развития территории.

Основу составления проекта бюджетов в РФ составляет прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципального района, разрабатываемый на период не менее трех лет.

Участниками бюджетного процесса являются:

- Президент РФ (высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования);

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

- Центральный банк РФ;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета.

Бюджетная политика в 2016 году была направлена на нейтрализацию последствий влияния на экономику внешнеэкономической ситуации, в частности, конъюнктуры рынка энергоносителей. Принимаемые в этих целях меры заключались в основном в точечной поддержке приоритетных отраслей и смягчении барьеров для перемещения факторов производства. На фоне ухудшения макроэкономической ситуации по сравнению с прогнозируемой и, соответственно, снижения доходов федерального бюджета при ограниченных возможностях по финансированию дефицита важной задачей было осуществление эффективного маневра в расходах, а также комплекса мер по мобилизации доходов. Одним из ключевых шагов для повышения предсказуемости бюджетной политики стало утверждение трехлетнего бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов на основе «консервативного» («базового») варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Утвержден и реализуется План мероприятий («дорожная карта») по улучшению администрирования доходов бюджетной системы и повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам. Подготовлена новая редакция Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации.. В частности, в 2016 году досрочно завершена реализация федеральных целевых программ «Юг России (2014– 2020 годы)» и «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014–2020 годы)», с включением их мероприятий в состав соответствующих государственных программ Российской ФедерацииВ сфере межбюджетных отношений в 2016 году приняты меры по увязке нецелевой финансовой помощи, предоставляемой в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Отдельно проведена работа по повышению эффективности предоставления межбюджетных субсидий. В 2016 году вступили в силу положения Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999, в части возврата субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в случае недостижения значений показателей результативности использования субсидии, установленных соглашением о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета. По итогам ежегодного мониторинга составления и публикации «Бюджетов для граждан» в субъектах Российской Федерации в 2016 году впервые все 85 субъектов Российской Федерации представили основные положения своих законов о бюджетах в понятной для граждан форме. Результаты мониторинга представлены в Докладе о лучшей практике развития направлений проекта «Бюджета для граждан», опубликованном на официальном сайте Минфина России. В целом решения, принятые в области бюджетной политики в 2016 году, с одной стороны, заложили основу для адаптации государственных финансов к изменившимся внешнеэкономическим условиям, а с другой – создали предпосылки для постепенного движения к макроэкономическому равновесию, характеризующемуся стабильными и предсказуемыми внутренними экономическими условиями.

В настоящее время не вызывает никакого сомнения утверждение о том, что существующая в Российской Федерации система бюджетно-налогового федерализма изжила себя, превратившись фактически в сдерживающий фактор социально-экономического развития страны.

Результаты многочисленных исследований подтверждают, что российская система бюджетного федерализма не отвечает ни одному из этих базовых критериев. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью является одним из главных недостатков существующей в РФ модели бюджетного федерализма. Тенденция концентрации доходных источников в федеральном бюджете, проявляющаяся все последние годы, позволяла федеральной власти иметь бездефицитный бюджет путем передачи полномочий исполнения внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровни бюджетов. Бездефицитность федерального бюджета достигалась, таким образом, за счет дотационного характера формирования региональных и местных бюджетов. Это вызывает последующее перераспределение средств между звеньями бюджетной системы в виде межбюджетных трансфертов, создавая тем самым мощные встречные финансовые потоки.

Финансовые возможности субъектов Российской Федерации по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате действия различных факторов, определяющих их налоговый потенциал: сложившейся структуры экономики регионов, размера территории и численности проживающего населения, развитости инфраструктуры и т.д. Масштаб дотационных регионов, в которых проживает 76,2% населения страны и которые охватывают 87% территории государства, позволяет говорить о неэффективности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений. Действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение те субъекты РФ, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и наоборот, во многом дают преимущество регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

Для устранения существующих в бюджетной системе РФ противоречий и дисбалансов объективно необходимым является постепенное расширение налогово-бюджетной автономии региональных органов государственной власти, а также и местных органов самоуправления – их права и обязанности принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также нести политическую, финансовую и правовую ответственность за их результаты. До тех пор, пока региональные и местные власти не будут обладать официально признанными полномочиями по выработке и проведению собственной налогово-бюджетной политики, они не будут в полной мере отвечать перед населением, инвесторами и кредиторами за состояние общественных финансов, социальной сферы и условий экономического развития соответствующих территорий. Поэтому ключевым условием совершенствования системы бюджетного устройства РФ является ее постепенная децентрализация, которая может осуществляться в трех основных формах: деконцентрация, делегирование и передача полномочий ниже стоящим органам государственной власти.

Таким образом, можно сделать вывод, что в ближайшее время необходимо выстроить такую систему бюджетных отношений, которая реально позволяет четко разграничить сферы деятельности федерального центра, регионов и муниципальных образований, наделив каждый из уровней управления не только полномочиями, но и адекватными этим полномочиям финансовыми ресурсами. Без этого повысить эффективность работы субфедеральных и муниципальных органов управления не удается.