Формирование и развитие автономии в дореволюционный период

    Россия вот уже несколько столетий существует как многонациональное государство. Многонациональность всегда порождала вопрос об обеспечении единства страны и требовала выработанной формы государственного устройства России, которая способствовала решению этой задачи.

    Длительное время в условиях царской России такой формы было унитарное государство, которое, однако, допускало различные формы самоуправления отдельных его частей, как национальных, так и не имевших национальной специфики (например, казачество).

    В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. В русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминание о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.

    Разного рода автономные образования фактически существовали и в России.

    По мере постепенного увеличения территории Российской империи она включала в себя множество ранее самостоятельных государств. Российская империя нередко сохраняла за вошедшими в ее состав территориями их местные законы и учреждения, предоставляя им более или менее широкую автономию. В некоторых случаях такая автономия приобретала настолько значительные формы, что служила даже поводом для многих исследователей усматривать «в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств»[1].

Однако какие бы формы ни принимала автономия в рамках Российской империи, их нельзя связывать только с конкретными регионами России, правовой статус которых постоянно менялся.

Так, 8 января 1654 года состоялась Переславская рада, которая приняла решение о воссоединении Украины с Россией.

Мартовскими статьями 1654 года оформлено автономное положение Украины в России, а также определены права и привилегии казацких старшин, украинской шляхты и верхушки духовенства.

    На основании мартовских статей вся территория Украины была разделена на три части: левобережную Украину, разделенную на полки; слободскую Украину, так же разделенную на пять полков; Запорожскую Сечь – наиболее автономную часть Украины.

Полки и сотни стали административно-территориальным единицами Украины. Вся верховная власть была сосредоточена в руках Гетмана, который командовал войсками, издавал универсалы, где устанавливались общие нормативные права, располагал высшей судебной властью.

Контроль за деятельностью украинских властей осуществлял созданный в 1663 году Малороссийский приказ, превращенный в 1722 году в Малороссийскую коллегию, надзиравшую за судебными и административными органами Украины.

В 1764 году гетманство было окончательно упразднено, а для управления (страной) Украиной создана Малороссийская коллегия в главе с президентом, состоящая из четырех русских и четырех украинцев. Однако должности президента и прокурора украинцы занимать не могли. Вместе с тем, на Украине была введена должность генерала-губернатора Малой России.

На Украине действовали нормы второго и третьего Литовских статусов, Магдебурского (городского) права.

В 1728 году было принято решение создать комиссию для кодификации украинского права, которая в 1743 году завершила подготовку Свода «Права, по которым судится малороссийский народ».

В 1796 году Левобережная Украина была преобразована в Малороссийскую губернию, Слободская Украина – в Слободско-Украинскую (с 1835 года – Харьковскую) губернию, Правобережье в административном отношении разделялось на Киевскую, Волжскую и Подольскую губернии, составившие с 1832 года. Киевское генерал-губернаторство, Малороссийская губерния в начале XIX века стала генерал-губернаторством, в которое вошли Черниговская и Полтавская губернии. На юге Украины в 1802-1803 годах были созданы Екатеринославская, Херсонская и Таврическая губернии, вошедшие после 1812 года вместе с Бессарабией в Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство. Все это привело к полной утрате Украиной своей автономии.

Подобно Украине, находясь в составе Российской империи, постепенно утратила всякую автономию и Польша.

По решению Венского конгресса в 1814 году к России отошла часть территории Польши, на которой было образовано Польское царство (королевство). Оно включало в себя большую часть бывшего Варшавского герцогства, созданного в 1807 году Наполеоном I.

В 1815 году Польша получила Конституционную партию и статус королевства. В результате Российский император стал одновременно и королем Польским.

С 1818 года в Польше стал избираться законосовещательный сейм, созывавшийся дважды: в 1820 и 1825 годах.

Сейм состоял из Сената и Польской избы.

Компетенция сейма была довольно широкой и включала вопросы бюджета, налогов, денежной системы, законодательства по некоторым отраслям права. Правом утверждать и отклонять законы обладал король (Российский император).

Польша имела свое войско Польское. Официальным государственным языком был польский.

Исполнительная власть находилась в руках царского наместника, при котором в качестве совещательного органа действовал Государственный совет.

Под контролем наместника действовал Административный совет, который являлся исполнительным органом, состоящим из военного министра, министров юстиции, внутренних дел и полиции, просвещение и вероисповедания.

После подавления польского восстания в 1830 году был издан «Органический статус», отменивший польскую конституцию и объявивший Польшу неотъемлемой частью Российской Империи. Сейм был упразднен.

Управление Польшей стал осуществлять административный совет во главе с наместником императора.

Была ликвидирована отдельная польская армия, унифицировано административное устройство. В 1850 году перестала существовать таможенная граница между Королевством и Россией.

В Королевстве после подавления восстания 1863-1864 года были ликвидированы последние следы автономии, а само название Королевство Польское было вытеснено термином «Привисленский край».

Однако, в Польше и после ликвидации ее автономии сохраняли свое действие Гражданский кодекс Наполеона, получивший обязательную силу в Герцогстве Варшавском с 1 мая 1808 года и распространенный с 18 августа 1810 года на губернии отдельные от Австрии; французский Кодекс судопроизводства, французское торговое уложение и другое.

Правда, если одни автономные государственные образования теряли свой автономный статус и становились административно-территориальными единицами в рамках Российской Империи, другие напротив приобретали больше политические права.

О правовом положении Финляндии, как автономного государства в составе Российской Империи в литературе рассматривались различные мнения. Одни считали Финляндию суверенным (независимым) государством, находящимся в реальной унии с Россией. Другие видели в ней инкорпоративную провинцию, наделенную значительной степенью автономии.

Соединение Финляндии с Россией считали реальной унией большинство финляндских исследователей этого вопроса.

Противником этой точки зрения был Н.М. Коркунов. «Для многих основанием считать Финляндию находящихся в реальной унии с Россией, - писал он, - служит факт существования для Великого Княжества, особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существования в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд, как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпоративной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимаемого нас вопроса. Обособленность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда никем не заподозривалось.[2]

Правовой статус Финляндии в составе России не был вполне четко определен в законодательстве и всегда был одинаковым. Определить его можно, только рассмотрев исторически.

Финляндия была присоединена к России в три приема: «По Ништатскому миру 30 августа 1721 года, завершившему продолжительную войну со Швецией, в русское владение перешли пограничные земли, составляющие прилегающую к Петербургу часть Выборгской губернии (ст. 4 Мирного договора). По Абоскому Мирному договору 16 июня 1743 года со Швецией к России была присоединена оставшаяся часть Выборгской губернии. По Французскому договору 5 сентября 1809 года во владение России перешли все остальная Финляндия.

Присоединенная к России Финляндия получила особое государственное устройство, которое 1811 году было распространено и свое прежнее шведское право не только в отношении гражданского и уголовного права, но и в отношении местной администрации.

Манифест 20 марта 1808 года, изданный уже после занятия русскими войсками большей части Финляндии в русском государстве. Финляндия признавалась окончательно перешедшей в русское владение.

Однако, населению гарантировалось сохранение «привилегий, свободного вероисповедания, вольностей, прав и других преимуществ». Александр I объявлялся сувереном страны, которую он присоединяет к своему владению, как вновь приобретенную провинцию.

5 июня 1808 года был издан новый манифест жителям Финляндии об окончательном присоединении ее к России. Финляндия признавалась частью русского государства «с особыми установлениями».

16 марта 1809 года в Борго был торжественно открыт Сейм, избранный по шведскому избирательному закону.

Сейм имел право законодательной инициативы и право петиции перед императором. Он устанавливал новые налоги или решал вопросы о новых источниках государственных доходов. Без согласия Сейма не мог быть принят, изменен или отменен ни один закон.

После присоединения Финляндии во внутреннем ее управлении было сохранено действие шведского частного и публичного права, того, которое застало русское завоевание. Поскольку Финляндия, находясь в составе Швеции, не составляла обособленной единицы и была целиком подчинена шведским центральным административным учреждениям и высшим судебным инстанциям, то с переходом Финляндии в состав России понадобилось заменить эти органы какими – либо другими.

Русским административным и судебным органом Финляндия подчинена не была. Вместо этого Указом от 19 ноября 1808 года был создан временный правительственный комитет для всего гражданского управления во главе с генерал-губернатором.

В последствии 6 августа 1809 года был издан Манифест, предусматривающий, создание Правительственного Совета, на который были возложены функции центрального органа по отношению к провинциальным учреждениям Финляндии. Правительственному совету, состоявшему из двух департаментов, занимавшихся судебными и хозяйственными делами, должно было подчиняться «общее управление Финляндией».

Манифестом 17 декабря 1809 года в Финляндии была введена русская серебряная монета. В этом же году Финляндия была включена в VIII округ имперских путей сообщения.

В 1812 году был опубликован таможенный тариф для Финляндии, имевшей целью ассимиляцию русской и финляндской таможенной системы.

25 марта 1860 года было установлено, что преступления, совершенные финляндцами в России или русскими в Финляндии, подлежали судебному преследованию по законам той страны, где они совершены.

23 марта 1860 года административным законом финская денежная система была отделена от русской. Финляндия получила собственную денежную единицу – марку, а Законом 9 августа 1877 года была введена золотая валюта.

Усиление финляндской автономии в рамках Российской империи получило внезапное в значительном увеличении роли местных языков – финского и шведского, которые начали постепенно вытеснять русский язык. Распоряжением от 25 октября 1858 года было разрешено употреблять финский язык в диспутах и диссертациях, Постановлением 1 августа 1869 года. Финскому языку предоставлены равные права со шведским во всем, что началось непосредственно финского населения, а 9 февраля 1869 года русский язык перестал быть обязательным предметом в школах.

Постановлением от 20 февраля 1865 года финский язык стал рабочим языком в судебных и административных учреждениях наряду со шведским, а распоряжением от 30 ноября 1871 года. Сенату было предоставлено право устанавливать язык преподавателя в реальных училищах и гимназиях с учетом преобладания того или иного языка в соответствующей местности.[3]

Анализируя правовое положение Финляндии в составе Российской Империи до 1863 года можно сделать вывод, что Финляндия являлась частью России, в которой действовало особое право, и существовали свои административные и судебные учреждения. На Финляндию действие общегражданских законодательств, административных и судебных органов, как правило, не распространялось.

В Финляндии формально были признаны конституционные ограничения власти монарха, которые выражались в том, что по некоторым вопросам, касающимся Финляндии, общерусское законодательство не практиковалось.

Особое положение Финляндии проявлялось, прежде всего в том, что самодержавная власть Империи признавала себя ограниченной народным представительством в данном случае Сеймом.

Сейм был отрыт императором Александром II, который в своей речи указал на то, что он сохраняет «начало конституционной монархии, свойственные правам финского народа». Созыв Сайма начал новую эпоху в жизни Финляндии с его созыва сеймы стали созываться регулярно каждые пять лет. Следствием этого явилось то, что в Финляндии получило развитие не только экономическое, но и общее законодательство. В результате автономия Финляндии не только была признана в принципе, но была реально осуществлена.

Первые годы царствования Александра III явились наивысшей точкой автономного развития Финляндии. 13 июня 1886 года. Сейму было предоставлено право формальной законодательной инициативы. Постановлением 11 июля 1884 года было образовано особое законодательствующее учреждение, призванное проектировать и разрабатывать проекты законов и постановлений во всех областях законодательства, 29 декабря 1883 года был установлен порядок употребления финского и шведского языков в судебных и административных учреждениях.

С середины 80-х годов правительственная политика начала постепенно меняться. 1 декабря 1890 года было приостановлено введение в действие уголовного уложения, в котором Финляндия рассматривалась как совершенно самостоятельное государство, а Россия была представлена как иностранное государство. 31 мая 1890 года был издан манифест об объединении финляндской почты с русской, а знание русского языка сделалось обязательным для почтовых служащих.

19 июля 1891 года было установлено, что министр статс-секретарь для доклада императору о новых законопроектах и предложениях Сейму должен был предварительно запрашивать заключение императорских министров по этим делам.

16 февраля 1891 года русским подданным, пользующимся правом приобретения недвижимости по русским законам, такое же право было предоставлено и в Финляндии.

В Рескрипте подчеркивалось, что Финляндия, состоя с начала столетия (а некоторые ее части и раньше) в собственности и державном обладании России, получила особый порядок внутреннего (устройства) управления, а также сохранила свои права, преимущества, религию и коренные законы.

Издание этого Рескрипта, как и другие меры, направления на дальнейшие связи между Финляндией и Россией, свидетельствовали о наступлении в страны апогея так называемого «русификаторного» периода.

21 декабря 1896 года был издан Рескрипт, которым предписывалось использовать в Финляндии только бело-сине-красный русский национальный флаг.

3 февраля 1899 года был выпущен Манифест, который устанавливал особый порядок законодательства, касающийся законов, действующих на всем пространстве империи, включая Финляндию, а также законов, действующих лишь в пределах Финляндии, если они касались общегосударственных дел или находились в прямой связи с законодательством Империи. По существу данный Манифест ограничивал законотворческую деятельность Сейма. Тем самым в Финляндии была введена самодержавная власть.

Манифест 3 февраля 1899 года вызвал в Финляндии недовольство и ряд предложений об его отмене. Однако эти предложения были оставлены без внимания, а общественное недовольство вызвало принятие ряда репрессивных мер.

Правда, новый порядок законодательства, установленный Манифестом 3 февраля 1899 года, был применен по вопросам, находящимся в ведении Сейма, только один раз, при издании Устава о воинской повинности 12 июня 1901 года. Этим Уставом отменялся финляндский Устав о воинской повинности 1878 года, который имел силу основных законов и поэтому мог быть отменен только с согласия всех четырех сословий Сейма Финляндии.

Устав 12 мая 1901 года был признан Финляндией незаконным, а его применение вызвало большие трудности. Поэтому, в конечном счете, его действие 16 марта 1905 года было приостановлено.

Революционные события 1905 года в России получили отражение и в Финляндии. Поэтому 22 октября 1905 года был издан Манифест «О мерах к восстановлению законного порядка в крае», которым действие Манифеста от 3 февраля 1899 года было приостановлено до тех пор, пока затронутые в этом Манифесте вопросы не будут урегулированы законодательным актом. Кроме того, новым Манифестом отменялись упоминавшиеся ранее репрессивные меры, введенные в крае.

Манифест 1905 года восстановил порядок, закрепленный Сеймовым Уставом 1869 года и сводящийся к полной параллельности русского и финляндского законодательства, и к их равноправию в своей сфере.

Издание в России в 1906 году новых Основных Законов, учреждение Государственной Думы и Государственного Совета, определившие переход России к конституционной форме правления, юридически не отразился на отношениях России и Финляндии.

7 июня 1906 года императором был утвержден новый Сеймовый Устав Великого Княжества Финляндского, которым старый четырехсословный сейм был заменен новым, однопалатным, избираемым всеобщим голосованием. С этого момента финляндский сейм стал называться финляндским Сенатом.

11 ноября 1908 года император отклонил ходатайство финляндского Сената о восстановлении особых финских войск. Фактически особая финская армия существовала с 1812 года, согласно манифесту. В 1878 году в сеймовом порядке был издан финляндский устав о воинской повинности, а были образованы три финских батальона (а с 1886 года и драгунский полк).

16 марта 1905 года отбывание воинской повинности финляндцами и дальнейшее существование финляндского войска было прекращено, и вместо того на Финляндию была возложена обязанность, уплачивать русскому государственному казначейству определенные суммы.

С утратой войска Финляндия, по сути, утратила один из признаков государства, тем самым автономия Великого Финляндского Княжества, значительно ограничивать самодержавной властью Российского государства.

Дальнейшая политика Российской империи в отношении Финляндии была направлена на всяческое ограничение автономии Великого Княжества Финляндского. В частности, 14 марта 1910 года Манифестом Николая II было поручено внести на рассмотрение Государственной Думы и Государственного Совета одобренный Советом Министров законопроект «О порядке издания касающихся Великого Княжества Финляндского законов и постановлений общегосударственного значения». Законопроект был предварительно представлен финляндскому Сенату, однако, Сенат отказался дать свое заключение по существу этого законопроекта, сославшись на принципиальную неисправность предложенного порядка.

Закон 17 июня 1910 года осуществил разграничение общественного и особого финляндского законодательства. Закон способствовал насильственному слиянию финляндского и общероссийского законодательства, поскольку относил вопросы исключительного введенья финляндского Сейма к общему законодательству.

В число этих вопросов входят такие как: Участие Финляндии в государственных расходах и установлении ее для этого взносов, сборов и налогов; отбывание населением Финляндии воинской повинности; права в Финляндии не состоящих финляндскими гражданами русских поданных и других.

Анализируя правовой статус Великого Княжества Финляндского, Барон фон-дер-Остен-Сакен писал: «Финляндия осталась автономно управляющейся областью Российской Империи. Соответственно этому, правовое положение нынче следующее: Великое Княжество Финляндское состоит в суверенном обладании Российской Империи, интегральной частью которой оно является…»[4]

«В Финляндии, - писал он, - мы находим три функции государства: собственное законодательство, собственное управление, собственное правосудие. Финляндия имеет собственную территорию и собственных граждан, эти два необходимых для существования государства элемента. Однако собственную территорию и собственных граждан имеют и другие публично-правовые союзы – общины, коммуны. Решающим для наличности государства является существование господствующей власти. Но ее-то в Финляндии и нет».[5]

Поскольку Финляндия в рамках Российского государства в разные временные периоды обладала не только правом законодательной, но и особым законодательством, а также особым финским войском, своим гражданством, своей валютой, таможенной системой, имела свои государственные языки, свой законотворческий орган (сейм), тем самым представляя из себя наиболее яркий пример автономии в дореволюционной России.