Правовое регулирование добывающей промышленности в РФ

Основы государственного регулирования в сфере добычи полезных ископаемых

Правовое регулирование использования ресурсов недр в Российской Федерации имеет исключительно важное значение, определяемое их ролью в жизни настоящих и будущих поколений России. На территории Российской Федерации в настоящее время открыто, разведано и разрабатывается более 35 000 месторождений топливно-энергетического, металлургического сырья, а также месторождения общераспространенных полезных ископаемых – песка, глины, щебня, гравия и др. Суммарная ценность ресурсов недр России оценивается на сумму не менее 28 трлн. долларов США. Стоимость ежегодно добываемых полезных ископаемых составляет около 100 млрд. долларов США (без учета общераспространенных полезных ископаемых). Общий объем поступлений от добычи ресурсов недр в России в 2009г. составил около 900 млрд. рублей.

Отношения, регулируемые Федеральным Законом РФ «О недрах» (ФЗ №2395-1от 21.02.1992 в ред. от 27.12.2009), являющимся одним из базовых нормативных актов в сфере добывающей промышленности, перечислены в Преамбуле названного закона. К ним относятся отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Отношения, возникающие в связи с использованием минеральных (неживых) ресурсов, регулируются также рядом других федеральных законов. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»(№ 225-ФЗ от 30.12.1995 в ред. от 30.12.2008), как указано в его Преамбуле, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции. ФЗ РФ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (№ 187-ФЗ от 30.11.1995 в ред. от 4.11.2006) определяет статус континентального шельфа РФ, суверенные права и юрисдикцию России на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Федеральный закон РФ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (№ 191-ФЗ от 17.12.1998 в ред. от 27.12.2009) определяет статус исключительной экономической зоны РФ, суверенные права и юрисдикцию РФ в ее исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

В природоресурсном праве предмет правового регулирования составляют отношения, возникающие при извлечении природных ресурсов из окружающей среды. Другие отношения, например, по созданию и эксплуатации подземных сооружений, иному использованию природных ресурсов без их изъятия из окружающей среды, находятся в связи с использованием ресурсов, являются производными, вторичными. Такие отношения регулируются нормами смежных отраслей права (экологического, гражданского, административного и др.) и не включаются в предмет природоресурсного права, а только лишь составляют сферу его действия.

Российское законодательство не раскрывает содержания термина «недропользование». Сопоставление норм ФЗ РФ «О недрах» дает возможность сделать заключение о том, что законодатель не проводит различий между недропользованием и использованием недр (пользованием недрами). Это позволяет определить недропользование как использование полезных свойств недр Земли и покрывающих ее вод для изучения, разведки и добычи содержащихся в них ресурсов (полезных ископаемых и иных неживых ресурсов), а также в целях, не связанных с их извлечением.

Недропользование рассматривается как фактические действия лица, направленные на использование полезных свойств природных ресурсов. Совокупность субъективных прав недропользователя, приобретенных им в порядке, установленном нормами горного права, составляет право недропользования в субъективном смысле. В объективном смысле право недропользования – система юридических норм, устанавливающих субъективные права и юридические обязанности недропользователей.

Федеральный закон «О недрах» в ст.6 устанавливает виды пользования недрами. Недра могут предоставляться в пользование для следующих целей:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поиска, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Согласно ст.ст. 18, 19 ФЗ РФ «О недрах», порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов могут не предоставляться недропользователям при возможности использования ими отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья.

Одним из принципов добычи природных ресурсов является принцип срочности. В соответствии с ним недра передаются в пользование на сроки, устанавливаемые ст.10 ФЗ РФ «О недрах». На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:

- геологического изучения – на срок до 5 лет;

- добычи полезных ископаемых – на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

- добычи подземных вод – на срок до 25 лет;

- добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр – на срок до 1 года.

Без ограничения срока участки недр могут предоставляться для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Срок пользования участком недр может быть продлен по инициативе недропользователя при выполнении им требований лицензии и необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий. Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование ими.

В соответствии со ст.ст. 3 – 5 ФЗ РФ «О недрах» компетенция органов государственной власти и управления в сфере добывающей промышленности распределяется следующим образом.

В компетенцию органов государственной власти Российской Федерации входит:

- разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах;

- определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;

- установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

- создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств;

- государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

- определение совместно с субъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального, регионального и местного значения, установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;

- составление государственного баланса запасов полезных ископаемых;

- государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с их добычей; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

- распоряжение недрами континентального шельфа РФ;

- введение ограничений на пользование недрами для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;

- распоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении РФ;

- определение совместно с субъектами РФ условий и порядка взимания платы за пользование недрами, включая установление их предельных уровней по группам полезных ископаемых, форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения;

- координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;

- разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами РФ;

- государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;

- заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр.

Реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы по согласованию с субъектами Федерации.

Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам Федерации.

В компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях входит:

- принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;

- участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;

- разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

- создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

- участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

- составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- распоряжение совместно с РФ единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения, подготовка совместно с РФ перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;

- определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;

- установление порядка пользования недрами для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

- защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

- лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

- участие в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

- определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;

- государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр;

- регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению РФ.

В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования входит:

- участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

- развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

- предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительство подземных сооружений местного значения;

- приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения требований, предъявляемых к добыче общераспространенных полезных ископаемых;

- контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести иной вред.

Основаниями приобретения права пользования недрами являются юридические факты, административные акты и сочетание (сложный юридический состав), предусмотренные ст.10.1 ФЗ РФ «О недрах». Среди них можно выделить:

1) Решения Правительства Российской Федерации;

2) Совместные решения федерального органа управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ;

3) Иные юридические факты, предусмотренные горным законодательством, в частности: переход права недропользования, осуществленный в установленном порядке; вступившее в силу соглашение о разделе продукции.

Основаниями возникновения права пользования участками недр в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, являются юридические факты, определяемые органами представительной власти субъектов Российской Федерации.

Использование ресурсов недр подлежит лицензированию. Федеральный закон РФ «О недрах» в ст.15 устанавливает, что государственная система лицензирования – это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление, задачами которой является обеспечение практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты национальной безопасности Российской Федерации; социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ; равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий; развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами; необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.

В настоящее время все вопросы, связанные с принятием решений о предоставлении, переоформлении и аннулировании лицензий на право пользования участками недр с целью добычи углеводородного сырья, благородных металлов, алмазов и других основных видов полезных ископаемых, решаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации.

Лицензия на недропользование, в соответствии со ст.11 ФЗ РФ «О недрах» – это документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия на пользование участком недр представляет собой установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, может содержать договорные условия недропользования, другие приложения, являющиеся неотъемлемой частью лицензии и определяющие условия пользования недрами.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения по лицензированию хозяйственной деятельности в Российской Федерации, является Федеральный закон РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Однако отношения по лицензированию недропользования он опосредует лишь в самом общем виде. Федеральный закон РФ «О недрах» в статье 11 указывает, что лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образованию особо охраняемых геологических объектов, сбору минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Тем самым косвенным образом подтверждая, что перечисленные виды недропользования подлежат лицензированию.

Орган, выдающий лицензию на недропользование, определяется основаниями возникновения права пользования недрами. Лицензии на недропользование выдаются:

1) Федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации – в целях использования участков недр, расположенных на территориях субъектов Федерации для разведки и добычи полезных ископаемых, геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения или технологических нужд промышленности, строительства и эксплуатации подземных нефте- и газохранилищ, захоронения отходов, создания особо охраняемых геологических объектов и при реализации соглашений о разделе продукции. Этими же органами выдается лицензия оператору – лицу, осуществляющему краткосрочное (сроком до 1 года) недропользование на участке недр, право пользования которым было досрочно прекращено.

2) Федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом государственного горного надзора или его территориальным органом – для использования недр в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

3) Федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом – для использования участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации для различных видов недропользования и при реализации соглашений о разделе продукции.

Лицензии для пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения, используемыми для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, предоставляются в порядке, установленном органами представительной власти субъектов РФ.

Актуальные проблемы правового регулирования рационального использования и охраны недр при добыче полезных ископаемых

Рассматривая проблемы рационального использования и охраны недр при добыче полезных ископаемых, анализируя соответствующую нормативную базу можно выделить следующие основные проблемы правового регулирования добычи полезных ископаемых в Российской Федерации.

1) Проблема взимания земельного налога при осуществлении добычи полезных ископаемых на участках, предоставленных из земель лесного фонда, не покрытых лесом.

2) Действующее законодательство предусматривает налогообложение всех полезных ископаемых по твердой ставке независимо от характеристики месторождения. Таким образом, вследствие, несовершенства самой конструкции налога на добычу полезных ископаемых, система налогообложения не стимулирует недропользователей к разработке высокоразвитых и выработанных месторождений, что создает определенные препятствия для роста инвестиций в добывающую отрасль. Выход из положения возможен путем дифференциации налоговых ставок налога на добычу полезных ископаемых по «двустороннему» принципу: для труднодоступных и с высокой степенью выработанности месторождений - в сторону уменьшения; для легкоосваиваемых месторождений - в сторону увеличения.

3) Практическими проблемами взимания налога на добычу полезных ископаемых являются многочисленные споры в ситуации, когда налоговый орган отказывает налогоплательщикам в правомерности применения налоговой ставки 0 % в случаях, когда нормативы потерь полезных ископаемых своевременно не утверждены, или в данный период не утверждены не по вине налогоплательщика.

4) Еще одной проблемой установления и взимания платежей за пользование недрами является проблема возврата сбора за участие в конкурсе (аукционе).

На практике нередки ситуации, когда недропользователи, уплатив сбор за участие в аукционе, не допускаются к участию в нем в связи с несоответствием заявленных материалов требованиям порядка и условий проведения аукциона. Недропользователи обращаются в суд с иском о возврате суммы сбора. Суды в большинстве случаев отказывают в удовлетворении заявленных требований на основании следующих доводов. В законодательстве прямо не закреплено положение о невозможности возврата уплаченных сумм сборов за участие в аукционе.

Таким образом, в правоприменительной практике применения норм законодательства о недрах, существуют отдельные проблемы установления и взимания платежей за пользование недрами при добыче полезных ископаемых.

5) Следующей немаловажной проблемой при осуществлении недропользования на территории РФ является возможность недропользователя вернуть из бюджета налог на добавленную стоимость (НДС), уплаченный им за товары (товарно-материальные ценности (ТМЦ), работы, услуги, использованные в производстве и реализации полезных ископаемых.

6) Отдельно, в свете рассмотрения проблем рационального использования и охраны недр следует осветить проблему, связанную с возможностью нанесения ущерба окружающей среде при добыче полезных ископаемых. В связи с большой финансовой затратностью недропользования, как вида деятельности, направленного на использование полезных свойств недр земли для разведки и добычи содержащихся в них ресурсов, встает проблема соблюдения недропользователями экологического законодательства, регулирующего не только рациональное использование, но и охрану недр.

В частности при недропользовании могут возникать ситуации, способные нанести вред окружающей среде, например при ненадлежащей охране месторождений полезных ископаемых от затопления, пожаров, других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений; загрязнение недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ, накопление промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения. Последствия данных ситуаций для окружающей природной среды очевидны, ликвидировать, которые недропользователи, зачастую не способны вследствие финансовой недостаточности своих предприятий.