Роль бюджета в регулировании денежной системы и денежного обращения

В 2000 г. федеральный бюджет был сформирован нулевым дефицитом. Наконец, в 2002 г. был одобрен первый профицитный федеральный бюджет. Доходы государства превысили расходы на 178,3 млрд. руб., или 1,6% ВВП. Профицит федерального бюджета на 2003 г. определен в сумме 72,06 млрд. руб., или 0,6% ВВП. На­чиная с 2000 г. бюджетная система России функциони­рует в режиме профицитного бюджета. Однако только балансировкой федерального бюджета нельзя достичь реальной финансовой стабилизации в стране и стабилизации системы денежного обращения.

Финансы, как особая форма распределительных от­ношений, охватывают весь воспроизводственный цикл, всю систему вертикальных и горизонтальных хозяй­ственных связей, распределяя денежные средства, на-, копленные в результате закончившихся воспроизвод­ственных циклов. Они создают условия и возможности для осуществления нового воспроизводственного цик­ла. Финансы в условиях рынка являются той баланси­рующей основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромис­се интересов всех участников воспроизводственного процесса. Не финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяет рациональные пропорции распределения. Поэтому финансовую стабилизацию нельзя отождеств­лять с балансировкой федерального бюджета, кото­рая достигается с помощью профицитной политики.

Финансовые отношения хозяйствующих субъектов в условиях рынка ориентированы, прежде всего, не на государственные финансы, а на условия конкурен­тного рыночного равновесия, которое основано на соотношении спроса и предложения. Роль государствен­ных финансов должна заключаться в регулировании движения централизованных финансовых потоков. Толь­ко конкурентное рыночное равновесие, в создании которого одновременно принимают участие и произ­водители, и потребители, и государство, может обес­печить такое распределение национального продукта, которое сделало бы возможным максимальное потреб­ление (как личное, так и производственное), обеспе­чив наибольшую эффективность производства. Таким образом, государственные финансы сами подчиняют­ся законам рационального распределения.

Не следует оценивать степень участия государства только объемом прямых государственных инвестиций. Но это также не означает, что таких инвестиций вовсе не должно быть, или их можно свести к минимуму. Государство не может и не должно брать на себя зада­чу обеспечения экономического роста только за счет государственных инвестиций, но может и должно обес­печить финансовыми ресурсами позитивные измене­ния структуры производства.

Для России стратегическая задача обеспечения эф­фективного использования ее производственного по­тенциала может быть решена только на основе пере­ориентации традиционного движения финансовых по­токов с сырьевого рынка в сферу производства конеч­ной продукции и высоких технологий. Инвестиционный потенциал частного сектора никогда не справится с подобной задачей уже в силу того, что она находится за рамками его интересов.

Реальная финансовая стабилизация может быть достигнута только при условии обеспечения нормаль­ного межотраслевого перелива инвестиционных ресур­сов. И задача государства - обеспечить максимально возможную прибыльность приоритетных отраслей, в то числе и за счет стартовых государственных венчур­ных инвестиций.

Политика бюджетного профицита неизбежно умень­шает инвестиционные возможности и ведет к сокра­щению доходного потенциала бюджетной системы. Так, если в 2001 г. доходы консолидированного бюджета со­ставляли 29,4% ВВП, в 2002 г.- 29,1% ВВП, то в 2003 г. по проекту - 27,8% ВВП.

До последнего времени путем перевода доходного потенциала из региональных бюджетов в федеральный удавалось удерживать ресурсный потенциал федераль­ного бюджета. Но сегодня такая возможность практи­чески исчерпана. В 2003 г. ресурсный потенциал феде­рального бюджета по сравнению с предыдущим годом предполагается сократить на 1,2% ВВП (с 19,1 до 17,9%) при росте профицита на 0,1% ВВП.[18]

Ресурсный потенциал бюджетной системы склады­вается из всех бюджетных доходов (налоговых и нена­логовых), а также источников покрытия дефицита бюджета. В случаях профицитного бюджета, ресурс­ный потенциал бюджетной системы, соответствен­но, меньше ее доходного потенциала на сумму не­использованного бюджетного профицита и финан­сового резерва (то есть финансовых ресурсов, изъя­тых из экономики).

Для сравнения в 1992 г. ресурсный потенциал феде­рального бюджета составлял 19,0% ВВП при дефици­те федерального бюджета в 3,2% ВВП, соответствен­но его доходный потенциал был равен 15,8% ВВП. Доходный потенциал федерального бюджета в сопо­ставимом виде (без единого социального налога) в 2003 г. составит по проекту 15,7% ВВП. Практически он равен доходному потенциалу федерального бюд­жета России в 1992 г., но при этом проводится диамет­рально противоположный курс профицитной бюд­жетной политики, поэтому ресурсный потенциал бюджетной системы значительно ниже. Это, в свою очередь, приводит к сокращению непроцентных бюджетных расходов, а значит, и к ограничению со­вокупного внутреннего спроса.

Главная опасность заключается не в самом сниже­нии государством своих социальных обязательств, а в том, что это ведет к снижению внутреннего спроса и неиз­бежному замораживанию инвестиционных ресурсов ча­стного капитала. Несмотря на благоприятную конъюнк­туру на рынке нефти и нефтепродуктов, бюджетная си­стема все в меньшей степени оказывается способной к финансированию потребностей экономики, государства и населения. Обеспечение бюджетного профицита сокра­щает ресурсный потенциал бюджетной системы. Поэто­му профицит бюджета является вынужденной и времен­ной мерой. Использование этого инструмента оправда­но в том случае, когда оно эффективно.

Профицитная бюджетная политика проводится на фоне налоговой реформы, главной целью которой яв­ляется снижение налогового бремени на производителя. Такое сочетание финансовых рычагов в принципе воз­можно только в условиях избыточной ресурсной базы, когда государство полностью обеспечивает финансовы­ми ресурсами свои обязательства. В России же, по оценкам специалистов, около 28% государственных обяза­тельств являются нефинансируемыми мандатами.[19]

Наиболее радикальные изменения в налоговой си­стеме были сделаны в 2001 г. с введением в действие четырех глав части второй Налогового кодекса Рос­сийской Федерации. В 2002 г. налоговая реформа была , продолжена. При этом прирост налоговых доходов фе­дерального бюджета был определен в сумме 511 млрд. руб. (в том числе только за счет введения нового нало­га на добычу полезных ископаемых на 169,3 млрд. руб.).

Рост налоговых доходов федерального бюджета (в сопоставимых ценах с учетом индекса дефлятора) опе­режает и общий рост доходов бюджетной системы, и бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, в 2002 г. налоговые доходы федерального бюджета увеличива­ются на 27%, в то время как рост налоговых доходов всей бюджетной системы предусматривается на 22%, а бюджетов субъектов Российской Федерации 14%.

Как и в предыдущие годы, рост доходов федераль­ного бюджета преимущественно достигается за счет все в большей консолидации налогового потенциала на уровне федерального бюджета.

При разработке параметров бюджета на 2003 г. уч­тены следующие меры по совершенствованию нало­гового законодательства:

· полностью ликвидированы налог на пользователей автомобильных дорог и налог с владельцев транспорт­ных средств, вместо них введен транспортный налог;

· введена упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства (по прогнозу поступления единого налога, взимаемого по упрощен­ной схеме, снизятся на 1652,2 млн. руб., или на 0,01% ВВП; поступление единого налога на вмененный до­ход для отдельных видов деятельности увеличится на 1606,4 млн. руб., или 0,01% ВВП);

· проиндексированы ставки акцизов, земельного на­лога и арендной платы за землю.

В результате этих изменений в 2003 г. усиливается централизация в федеральном бюджете доходных ис­точников субъектов Федерации с целью их последую­щего перераспределения из центра.

За последние годы существенно улучшилось нало­говое администрирование и упорядочились налоговые правоотношения. Вместе с тем проводимая налого­вая реформа совершенно не затрагивает те эконо­мические диспропорции, которые заложены в струк­туре самой налоговой системы, отражающие ориен­тацию налоговой политики на косвенное налогооб­ложение.

Так, в структуре налоговых доходов федерального активно сокращается доля налога на прибыль. В 2002 г. по сравнению с 1998 г. она сократилась на 3,4%, а в 2003 г. по сравнению с предыдущим годом предполага­ется сократить ее еще на 2,4%. Причем снижение на­логовой ставки — далеко не единственный фактор, по­влиявший на это. Главным образом сокращение поступ­лений этого налога в федеральный бюджет связано с уменьшением налогооблагаемой базы, что в какой-то мере вызвано ухудшением финансового состояния на­логоплательщиков.[20]

Единственный налог, продолжающий по существу формировать доходную базу федерального бюджета -это НДС. Его доля в налоговых доходах федерального бюджета постоянно растет. Средняя ставка налога на добавленную стоимость в 2003 г. прогнозируется на уров­не 18,17%, что на 0,02% выше складывающейся в 2002 г. Кроме того, увеличение налогооблагаемой базы и средней налоговой ставки связано с индексацией спе­цифических ставок акцизов и увеличением, в связи с этим, налогооблагаемой базы по товарам, реализуе­мым по ставке 20%.

Таким образом, бремя этого налога на экономику постоянно увеличивается. При этом его давление на хозяйствующие субъекты крайне неравномерно, по­тому, что, несмотря на проводимую налоговую ре­форму, значительное влияние на объем налогообла­гаемой базы НДС продолжают оказывать налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с действую­щим законодательством. Потери доходов федерально­го бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот в 2003 г. предварительно оцениваются в сумме 105,2 млрд. руб. (0,81% ВВП).

Что еще более существенно — это возмещение на­лога на добавленную стоимость, уплаченного постав­щикам материальных ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции. Только эта льгота снизит поступление налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет в 2003 г. на сумму значительно более 200 млрд. руб.

Несмотря на все попытки упорядочить механизмы предоставления льгот, проводимая налоговая система не решает задач реализации в полной мере принципа равенства налогового бремени.

При этом налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с федеральным налоговым законодатель­ством, для всей бюджетной системы и по федерально­му бюджету в 2003 г. как абсолютно так и относительно существенно возрастут. Обеспечение налогового равенства - это наиболее серьезная проблема системного характера, которую еще предстоит решить при реформе российской налоговой системы. Создание единого механизма предоставления льгот, заложенного в основу построения единой налоговой системы страны это непременное условие целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы.

Ориентация налогового бремени на цену товара, не на доходы от его производства неизбежно провоцирует инфляционные процессы, заставляет предприятия компенсировать налоговые изъятия повышение цен, снижает их стремление к повышению эффективности производства, настраивает на выбивание налоговых льгот: выгоднее бороться не за увеличения сбыта товаров и развитие производства, а за получение эти льгот и отсрочек. Об этом свидетельствует тот факт что в 2003 г. предусматривается снижение налоговой бремени на 0,4% ВВП при снижении доходного потенциала на 1,0% ВВП. 1

С другой стороны, доходы, которые государство получает в виде инфляционной ценовой надбавки, явно недостаточны для удовлетворения потребностей бюд­жета, не только потому, что такой тип налогообложения снижает, прежде всего, жизненный уровень потребителей конечной продукции, а, следовательно увеличивает социальную нагрузку на бюджет, но потому, что временной лаг между поступлениями над логов в бюджет и их использованием неизбежно обесценивает государственные расходы не только социального, но инвестиционного характера.

Снижение налогового бремени с производителей и перенос его на потребителей (в виде ценовых надба­вок) сокращает внутренний потребительских спрос на возможности для роста объемов производства, рабо-¹ тающего на внутренний рынок. Рост ВВП достигается преимущественно за счет экспорта ресурсного потен­циала (именно он льготируется по основному налогу НДС).

Реформа налоговой системы России, направленная на оптимизацию и повышение эффективности налогообложения, должна обеспечить рационализацию струк­туры налоговой системы, которая бы не искажала по­будительных мотивов деятельности предпринимателей в условиях рынка. Ориентация налоговой системы на. косвенное налогообложение не решает эту задачу. Не-» смотря на некоторое упорядочивание и определенные успехи в налоговом администрировании оптимизация структуры налоговой системы пока еще не достигнута. В этой ситуации бюджетная политика вынуждена ори­ентироваться на сокращение непроцентных расходов бюджета.

Объем расходов в 2003 г. в реальном выражении (с учетом индекса дефлятора ВВП) предполагается со­хранить на уровне ожидаемого исполнения текущего года. При этом объем непроцентных расходов (без уче­та ЕСН) в реальном выражении составит 99,3% от ожидаемой оценки этих расходов в текущем году, при ро­сте ВВП на 4,4 процента. Уровень непроцентных рас­ходов консолидированного бюджета в следующем году в сопоставимых условиях также будет снижаться и составит 24,7% ВВП против 25,3% по ожидаемой оценке в т. г., в федеральном бюджете эта доля снижается с 13,7 до 13,0% ВВП.

Представляется, что при разумных подходах расхо­ды на экономику могут быть существенно увеличены.[21]

Государственный сектор в российской экономике продолжает занимать ведущие позиции в отраслях обо­ронно-промышленного комплекса, естественных мо­нополий, социальной сфере. О его масштабах можно судить по числу входящих в него организаций, числен­ности занятых, доле продукции в общем объеме про­изводства.

По данным Госкомстата России на 1 января 2002 г. число организаций государственного сектора эконо­мики Российской Федерации составило 4,5% от их об­щего количества, из них 57% находится в государствен­ной собственности федерального уровня. Но при этом доля численности работников организаций госсекто­ра в среднесписочной численности работников соста­вила 23,6% (11,83 млн. чел.). На долю основных произ­водственных отраслей приходится около 38% числен­ности работающих в организациях госсектора.

В 2003 г. доля государственного сектора в общем объеме произведенной промышленной продукции пред­положительно сохранится на уровне 14,4%, при этом в государственном секторе экономики прогнозируется увеличение объемов промышленной продукции на 3% (весь рост промышленной продукции прогнозируется на 3,2%). Следовательно, масштабы государственного учас­тия в системе конкурентного рыночного равновесия как экономического агента все еще достаточно весомы.

Наиболее значительна доля государственного сек­тора в топливно-энергетическом комплексе 32,3% (в том числе в электроэнергетике — 73% от общего объе­ма произведенной продукции в данной отрасли, в неф­тедобывающей промышленности - 8,3%, в нефтепе­рерабатывающей - 29,3%, в угольной - 19,1%). Рента­бельность этих отраслей в 2002 г. составляла соответ-ственно16,9%, 13,4%, 27,9%., что говорит о достаточ­ной эффективности госсектора.

Государственный сектор в оборонно-промышлен­ной комплексе также продолжает занимать существен­ные позиции — около 44% от общего числа предприя­тий и организаций, входящих в его состав.

В транспортном комплексе на долю государствен­ного сектора приходится 43% объема перевозок гру­зов, 86,6% грузооборота и 76,9% пассажирооборота.

Таким образом, данные свидетельствуют о том, что, во-первых, несмотря на все успехи приватизации в государственной собственности все еще сохранились наиболее крупные предприятия, во-вторых, суще­ственная доля государственной собственности сохра­нилась в отраслях, имеющих стратегическое значе­ние для экономики России, в-третьих, в государ­ственной собственности все еще находятся отрасли, имеющие очень высокий уровень рентабельности и это - наиболее динамично развивающаяся часть российс­кой экономики.[22]

По существу это тот материально-вещественный и финансовый ресурс в руках государства, за счет кото­рого можно напрямую обеспечить рост экономичес­кого потенциала страны.

Современная бюджетная политика, ориентирована на сокращение государственных расходов в эконо­мику, прежде всего, за счет инвестиционной составляющей. Основным направлением в области повышения эффективности деятельности и совершенствова­ния структуры государственного сектора экономики является постепенный переход от административных к корпоративным принципам управления. Хотя этот аспект несомненно важен и его нельзя сбрасывать со счетов, тем не менее, реализация государством функций собственника не может быть полноценной, если не обеспечиваются достаточные инвестиции в функ­ционирование этой собственности.

Однако в 2002 г. в совокупности лишь 8,7% бюджет­ных расходов непосредственно отражают обратные финансовые потоки, поддерживающие воспроизводственные возможности бюджетной системы (ассигно­вания на промышленность, энергетику, строитель­ство, транспорт и дорожное хозяйство, сельское хо­зяйство, НТП) В 2003 г. расходы консолидированного бюджета на эти цели составят по проекту 12,5% от об­щих расходов (и только 4,1% ВВП), а федерального -9,3%, (или около 1% ВВП).

Рост инвестиций в основной капитал в государ­ственном секторе экономики в 2001 г. составил 112,5%. По оценке в 2002 г. и по прогнозу в 2003 г. наблюдается снижение темпов: в 2002 г. - 106,6%, в 2003 г. - 105%. В то время как в целом в экономике страны, наоборот, рост инвестиции в основной капитал нарастает, в 2002 г. он составит 104,5%, а в 2003 планируется - 107,5%.

Есть еще один аспект бюджетной политики, свя­занный с управлением государственной собственнос­тью — это доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных орга­низаций. В бюджете на 2003 г. эти доходы прогнозируют­ся в сумме 83,2 млрд. руб., что составляет 3,5% от об­щей суммы доходов федерального бюджета.

По источникам доходов поступления в федераль­ный бюджет от использования федерального имуще­ства можно разделить на две группы: доходы от возоб­новляемых источников дохода (дивиденды по акциям, находящимся в федеральной собственности; аренда федерального имущества и земли и часть прибыли фе­деральных государственных унитарных предприятий) и доходы от не возобновляемых источников дохода (до­ходы от продажи федерального имущества и пакетов акций).

По прогнозу на 2003 г. от продажи и использования федерального имущества в федеральный бюджет пред­полагается направить 93,6 млрд. руб., в том числе от продажи федерального имущества - 51,4 млрд. руб.  (55%), сдачи в аренду находящегося в федеральной собственности имущества и земли - 7,3 млрд. руб., ди­видендов по акциям, принадлежащим государству - 10,5 млрд. руб., платежей от государственных и муниципаль­ных организаций - 15,4 млрд. руб., перечисление при­были Центрального банка РФ — 9,0 млрд. руб.

Таким образом, продолжает оставаться необоснован­но высокой доля невозобновляемых доходов от государственной собственности. Возникает вопрос: следует ли средства, которые предполагается получить от продажи государственной собственности (51,4 млрд. руб.) полно­стью направлять на погашение внешнего государствен­ного долга или было бы разумнее использовать их как государственный инвестиционный ресурс?

Основной стратегической задачей бюджетной по­литики России должно быть не сокращение внутрен­них бюджетных расходов, что предусматривается в дол­госрочной стратегии, а в их наращивании до тех пара­метров, которые соответствуют потребностям совре­менной высокотехнологической рыночной экономи­ки и высокому уровню социальных расходов, достиг­нутому развитыми странами.[23]

Однако изменение конструкции федерального бюд­жета требует осторожности. Во-первых, как уже отме­чалось выше, потому, что это - грамотная, взвешен­ная, сбалансированная и согласованная конструкция. Во-вторых, любые попытки изменения параметров бюджета неизбежно приведут к деформации системы компенсационных мер субъектам Федерации, которые встроены в эту конструкцию. В-третьих, технология фор­мирования профицитного бюджета уже достаточно от­работана, и изменять ее можно только на базе теорети­чески и практически проработанной концепции развития и совершенствования бюджетной политики.

Необходимость разработки такой концепции в стоящее время - одна из наиболее актуальных зад) Представляется, что целевым критерием бюджетной политики должен стать рост объемов произведет Основа этого роста - структурные изменения в пропорциях накопления и потребления в ВВП, повышение реальных доходов населения, а не просто финансовая стабилизация, взятая сама по себе, в отрыве процессов, происходящих в реальном секторе.

Это означает необходимость подчинения финансовой политики государства задачам увеличения совокупного общественного спроса, защите позиций России на внутреннем и мировом рынке, формирования единой системы управления государственным долгом.

В области бюджетной политики это предполагает достижение долгосрочного баланса между обязательствами властей в социально-экономической сфере возможностями их удовлетворения за счет текущей будущей мобилизации финансовых ресурсов общества

Именно эта задача должна лежать в основе базовых параметров федерального бюджета на среднесрочна и долгосрочную перспективу.