Источники финансирования системы образования

 

Образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, сравнимую, пожалуй, только с системой военно-промышленного комплекса. Если учесть, что в системе образования занято более 3 млн. человек, то она сосредоточивает в себе более 37 млн. человек, т.е. около 25% населения страны. А если учесть (что, в принципе, возможно сделать) еще и всех слушателей различных курсов, центров, кружков, секций, станций юных техников и др., то число получится весьма внушительное. Можно представить, какая это громадная часть нашего общества. На содержание системы образования обществом направляются большие ресурсы, главным образом - бюджетные средства. Консолидированный бюджет системы образования (только государственной и муниципальной) составляет более 1033 млрд. руб., или около 12% всей расходной части бюджета. (Табл.1.3.1.)

 

Таблица 1.3.1 - Консолидированные расходы бюджета РФ на образование [45;1]

	2001	2002	2003	2004	2005	2008	2009
1	2	3	4	5	6	7	8
Консолидированный бюджет на образование, млрд. рублей	214,8	277,8	408	475,6	593,2	801,8	1033,3
Федеральный бюджет	38,1	54,1	81,7	99,8	121,6	162,1	201,6
Территориальные бюджеты	176,7	221,3	326,3	375,8	471,6	628,6	831,7
Доля расходов консолидированного бюджета на образование в ВВП, %	2,9	3,1	3,8	3,6	3,5	3,7	3,9
Федеральный бюджет	0,5	0,6	0,8	0,8	0,7	0,8	0,8
Территориальные бюджеты	2,4	2,5	3	2,8	2,8	2,9	3,1
1	2	3	4	5	6	7	8
Доля расходов на образование в консолидированном бюджете РФ, %	9,7	9,7	10,2	12	12,7	11,8	12,3
Доля расходов на образование федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета, %	1,7	1,9	2	2,5	2,6	2,4	2,4
Доля расходов на образование территориальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета, %	8,0	7,8	8,1	9,5	10,1	9,4	9,9

Естественно, проблемы системы образования так или иначе затрагивают практически всех членов нашего общества.

 Финансирование образования определяется в первую очередь конституционными гарантиями в области образования, предоставляемыми гражданам. Как известно, из Конституции Российской Федерации и конкретизирующего конституционные гарантии Закона Российской Федерации «Об образовании» от 13 января 1996г.:

- все бесплатно должны обеспечиваться дошкольным воспитанием, общим средним образованием и начальным профессиональным образованием;

- бесплатным средним профессиональным образованием и высшим профессиональным образованием должны обеспечиваться те, кто прошел соответствующий конкурсный отбор на объявленных условиях. Это исходные позиции, на которых базируется построение системы финансирования образования. Понятно, что бесплатным образование является для учащихся (их семей), но не для государства:

- учителям и преподавателям необходимо платить заработную плату;

- учебные помещения нужно обслуживать, ремонтировать, обеспечивать теплом, энергией;

- здания нужно строить;

- для учебного процесса необходимо приобретать пособия, приборы, оборудование, мел, тряпки и т.п.

Все это требует расходов, размеры которых определяются двумя основными группами факторов:

- принятым порядком определения размеров средств, направляемых в систему образования, и их распределения между образовательными учреждениями;

- количественными параметрами системы образования (полезно вспомнить определение) и, соответственно, потребностью в средствах для обеспечения ее нормального функционирования. Мировая практика свидетельствует, что система образования имеет возможность нормально функционировать и развиваться, обеспечить полное общее среднее образование для всех граждан страны, когда расходы на эти цели находятся на уровне 5-7% от ВВП (с учетом, разумеется, конкретных условий и традиций каждой страны).

По отношению к ВВП динамика расходов на образование выглядит следующим образом:

 

Таблица 1.3.2 - Отношение ВВП к динамике расходов на образование в России [11;84]

Показатель	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
ВВП, млрд. руб.	1580,0	2300,0	2726,0	2840,0	4100,0	6450,0	6450,0
Расходы федерального бюджета, млрд. руб.	284,8	435,8	529,8	501,0	575,1	855,1	1193,5
в том числе:
на образование	11,0	15,2	18,5	17,3	20,9	32,1	45,8
в % к ВВП	0,69	0,66	0,68	0,61	0,51	0,50	0,59
в % к расходам бюджета	3,86	3,49	3,49	3,45	3,63	3,75	3,84
Расходы консолидированного бюджета, млрд. руб.	487,0	652,7	773,1	900,0	1330,0	1780,0	2285,0
в том числе:
на образование	56,4	83,8	111,6	68,0	102,0	171,0	226,0
в % к ВВП	3,57	3,64	4,09	2,39	2,49	2,65	2,92
в % к расходам бюджета	11,58	12,84	14,44	7,56	7,67	9,61	9,89

 

Специфика системы образования заключается в том, что она потребляет выделяемые ей обществом ресурсы. Причем основным видом этих ресурсов являются средства бюджетов различных уровней, т.е. общественные средства, что иллюстрирует табл. 1.3.3. Из таблицы видно, что основным источником финансирования образования являются бюджеты всех уровней. В частности, в настоящее время из федерального бюджета финансируется около 18% расходов на образование, из бюджетов субъектов Российской Федерации - около 22%, из местных бюджетов -60% (это, разумеется, примерное распределение затрат по уровням финансирования).

 

Таблица 1.3.3 - Структура расходов на образование бюджетов различных уровней по источникам финансирования (в процентах)

Источник финансирования	Доля
Текущие расходы - всего	100,0
в том числе:
средства населения	5,8
бюджеты всех уровней	88,2
внебюджетные фонды	1,5
средства предприятий	4,5

 

Финансирование - обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае - на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание (воспитание) обучающихся, воспитанников. Финансирование предполагает:

- целевое использование средств - расходование средств на установленные заранее определенные цели;

- безвозвратность - предоставленные образовательным учреждениям средства ими непосредственно не возвращаются, не возмещаются. В «классическом» понятии финансирование определяется как «обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на развитие народного хозяйства». Финансирование осуществляется на принципах:

- плановость - средства предусматриваются при составлении бюджета (финансового плана);

- выделения средств по мере их расходования;

- экономность - правильного и рационального расходования средств.

В общем, определение более объемное, но вполне приемлемое. Следует добавить, что эти принципы финансирования в полном объеме включены в действующий бюджетный процесс. Сметное финансирование - предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов [9;186]. Сметное финансирование осуществляется (точнее должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.

Смета бюджетного учреждения - документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.

Поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами [15;243]:

- системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;

- процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;

- процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета.

На данном этапе двумя важными составляющими системы финансирования являются:

- схема финансирования;

- распределение функций между органами, участвующими в финансировании.

В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы:

- Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо);

- Федеральное Собрание Российской Федерации (законодатель);

- Правительство Российской Федерации;

- Министерство финансов Российской Федерации, включая систему Федерального казначейства и его территориальных органов как составную часть Министерства финансов;

- федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета;

- уполномоченные банки (проводящая сеть);

- собственно образовательные учреждения федерального ведения (расходование). Важным механизмом бюджетного финансирования образовательных учреждений выступает нормативная величина федерального норматива бюджетного финансирования. Федеральный норматив бюджетного финансирования – нормативная стоимость реализации государственной образовательной программы в течение года по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося. Размер федерального норматива – минимальная стоимость, обязательная для исполнения бюджетов всех уровней. [11;165] При его расчете не принимаются во внимание следующие расходы:

1) текущие (коммунальные, т.е.: отопление, освещение, водоснабжение, канализация и другие);

2) долгосрочные (капитальные) расходы.

Их финансирование происходит дополнительно к нормативу.

Федеральный норматив бюджетного финансирования рассчитывается по формуле 1.3.1.:

ФНбф = ФОТ + ФМО, (1.3.1.)

 

где, ФНбф – федеральный норматив бюджетного финансирования;

ФОТ – заработная плата (тарифная и надтарифная часть); начисления на заработную плату; компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию; расходы на повышение разрядов и аттестацию педагогических работников;

ФМО – учебные расходы; канцелярские и хозяйственные расходы; расходы на приобретение мягкого инвентаря и обмундирования; прочие расходы.

ФОТ и ФМО классифицируются по типам и видам образовательного учреждения. При этом сумма норматива бюджетного финансирования регламентирована экономическими нормативами на ФОТ и ФМО.

Соотношения на ФОТ и ФМО устанавливаются на соответствующий период на уровне федерального бюджета и обязательны для региональных и муниципальных бюджетных уровней [23;441].

Этот подход в исчислении потребности на нормативной основе в финансовых средствах по общеобразовательным учреждениям используется на всех уровнях бюджетного финансирования.

Все средства, поступающие в образовательное учреждение не из бюджета, разумеется, являются внебюджетными. В данном случае отличительным признаком является их «непринадлежность» к источнику поступления, т.е. к бюджету (неважно какому именно бюджету). Может быть, это и не самая удачная классификация, но она прочно вошла в обиход, а термин имеет общепринятый характер [27;307]. Таким образом, источники поступления средств в учебное заведение делятся на бюджетные и внебюджетные. Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут двигаться по схеме приобретения государством (собственником бюджетных средств) каких-либо товаров и услуг. Государство, естественно, может приобретать и то, и другое для своих нужд. Поэтому для понимания финансирования необходимо ввести еще один важный признак: финансировать организацию может только ее учредитель-собственник (по определению, данному в Гражданском кодексе Российской Федерации, статья 120).

Финансировать образовательное учреждение, таким образом, может государство или муниципальное образование, а может и частное лицо. Кроме того, известно понятие «самофинансирование». Самофинансирование - это финансирование организацией своих собственных работ (выполняемых внутри организации) за счет средств, находящихся в собственности (распоряжении) этой организации. [15;321] Результаты такой работы могут быть:

- потреблены этой же организацией, в этом случае самофинансирование представляется в виде возмещения собственных издержек по выполнению работы за собственный счет;

- получены в виде некоторого продукта, интеллектуального объекта и т.п., который может быть в дальнейшем реализован, что возместит (полностью, частично или с прибылью) понесенные издержки, или отложен «в запас, в задел» и т.п. Но поскольку оба эти варианта имеют в качестве конечного результата конкретный продукт, в том или ином виде использованный организацией, то, строго говоря, это финансированием не является. Скорее это следует отнести к приобретению организацией товаров, работ, услуг (хотя бы и у своих сотрудников). Другой вопрос, если организация тратит свои средства на проведение, например, исследовательских работ, которые не приносят осязаемого результата (по крайней мере, на определенном отрезке времени), тогда это, наверное, можно считать самофинансированием своих собственных работ. Таким образом, финансирование может осуществляться из

следующих источников:

- бюджет учредителя;

- спонсорские средства;

- собственные средства, находящиеся в распоряжении (собственности).

И уж если быть еще более точным, следует указать, что на цели собственного финансирования могут быть использованы те средства организации, которые остаются у нее после погашения издержек, понесенных для получения этих средств, т.е. прибыль, да еще и после урегулирования отношений с налоговой системой [12;94].

К источникам поступления внебюджетных средств можно отнести:

- доходы от реализации товаров, работ, услуг (доходы от осуществления различных видов деятельности);

- доходы от внереализационных мероприятий (это всякие полученные штрафы, пени, неустойки и т.п.);

- пожертвования (дары, спонсорская помощь, передача по завещанию и т.п.)

Все эти источники поступления внебюджетных средств присутствуют в деятельности образовательных учреждений.

Классифицировать внебюджетные поступления (доходы) можно, наверное, разными способами. Базовыми элементами классификации могут быть избраны две основные группы, определяющие характер деятельности, финансовый результат и возможные налоговые последствия [28;63]. К этим группам относятся:

1. Основная деятельность:

- реализация одной или нескольких образовательных программ, содержание, воспитание обучающихся (воспитанников);

- проведение научно-исследовательских работ;

- деятельность по обеспечению и обслуживанию образовательного и научно-исследовательского процесса.

2. Прочая деятельность, включая иные поступления, т.е. иная разрешенная образовательным учреждениям деятельность, приносящая доходы и не относящаяся к указанным видам основной деятельности.

Средства федерального бюджета направляются на содержание образовательных учреждений федерального ведения, на реализацию федеральных образовательных программ, на образовательные субвенции в рамках финансовых трансфертов в дотационные регионы. Средства бюджетов регионального и муниципального уровней предусматривают ассигнования на содержание учреждений образования, в качестве учредителей которых выступают органы исполнительной власти субъектов федерации, а также на реализацию программ соответствующих субъектов федерации и муниципальных образований.

Термин многоуровневое финансирование применяется в тех случаях, когда финансирование тех или иных мероприятий или учреждения образования осуществляется из бюджетов различных уровней. В тех случаях, когда применяется термин многоканальное финансирование, то имеется в виду, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования различных уровней, но и разные виды внебюджетных средств.

Существует и вексельный способ финансирования учреждений образования. Ему предшествует поступление в бюджет векселей различных предприятий и банков в условиях недостатка средств платежа. Финансовые органы передают поступающие векселя в качестве финансирования органам управления образованием. Векселя передаются по определенной номинальной стоимости с указанием конкретных сроков погашения. [26;126]

Получив вексель, орган управления может:

продать вексель на рынке ценных бумаг, потеряв часть номинальной стоимости;

взять в банке ссуду под залог векселя, уплатив проценты за пользованием ссудой;

передать вексель подведомственному образовательному учреждению для оплаты расходов по выполненным работам и оказанным услугам или самостоятельно оплатить эти работы или услуги, выполненные в интересах образовательного учреждения (например, за коммунальные услуги или ремонт помещений);

дождаться погашения векселя и предъявить его на погашение.

Передача векселя от одного векселедержателя другому оформляется соответствующим договором, актом приема-передачи векселя с указанием номинальной стоимости, серии и номера ценной бумаги и занесением в вексель наименования нового владельца. С возрастанием срока обращения векселя снижается его рыночная стоимость в сравнении с номинальной величиной. Дисконтирование при реализации векселя может достигать 30-40% от его номинальной стоимости. При получении денежных средств по векселю дальнейшее распределение средств идет аналогично традиционному порядку финансирования в денежной форме.

Вариант вексельной формы осуществления финансирования по своей сущности близок к системе взаимозачетов, возникающей как средство сокращения неплатежей [11;210]. При реализации финансирования методом взаимозачетов заключался договор между кредитором образовательного учреждения, органом управления образованием и финансовым органом.

Участие образовательного учреждения в заключении договора в качестве одной из сторон возможно, но необязательно. Если образовательное учреждение представляет собой полноправное юридическое лицо на правах хозяйственной самостоятельности, после проведения взаимозачета оно получало от органа управления образованием уведомление о финансировании методом взаимозачета.

Казначейская система исполнения бюджета получила развитие с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 №145. При реализации подобной системы финансирования в первую очередь производиться финансовое обеспечение расходов образовательных учреждений по т.н. "защищенным" статьям бюджетной классификации. При финансировании образовательных учреждений через казначейскую систему исполнения бюджета главный распорядитель кредитов - орган управления образованием отстраняется от процедуры финансовых перечислений денежных средств.

Функции органов управления образованием сводятся к определению сумм, подлежащих перечислению и составлению заявок на финансирование по каждому учреждению с указанием статей расходов. Финансовый орган бюджетные средства перечисляет на банковский счет соответствующего отделения Казначейства, которые зачисляются на лицевые счета образовательного учреждения. На лицевые счета Централизованных бухгалтерий органов управления образованием поступают только денежные средства образовательных учреждений, обслуживаемых этой бухгалтерией.

Делая вывод написанному можно сказать, что источников поступления средств в бюджет образовательного учреждения множество, но основным все же остается бюджетное финансирование, которое осуществляется на основе правовых документов.