Анализ межтерриториального регулирования доходов

 

В течение 1999-2004 годов значительно изменилась структура доходов местного бюджета. Ее динамика свидетельствует о ее зависимости от налоговой политики (изменении налоговых ставок, базы налогообложения, налоговых льгот и т.д.). Экономическая ситуация в государстве также несомненно сказывается на структуре местных доходов.

В настоящее время управление региональными системами характеризуются своей сложностью, информативностью, комплексным характером процесса принятия решений, что в свою очередь требует системных исследований на основе обобщенных моделей социально-экономического развития конкретных территорий.

Основная цель нашего исследования требует более детального изучения основного звена в регулировании национальной экономики и регионального управления.

Сейчас Постановлением Кабинета Министров утвержден порядок расчета объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, передаваемых в бюджет высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов. Этот Порядок разработан во исполнение Закона Украины о Государственном бюджете Украины с учетом отдельных положений проекта Бюджетного Кодекса Украины, принятого Верховной Радой Украины.

Распределение объема межбюджетных трансфертов, определенных пунктами 1 и 3 первой части статьи 96 Бюджетного Кодекса, утвержденного законом о Государственном бюджете Украины, а именно: дотация выравнивания и средства, передаваемые в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других местных бюджетов, определяется на основе формулы, утвержденной Кабинетом Министров и должна учитывать следующие параметры:

1) финансовые нормативы финансовой обеспеченности и корректирующие коэффициенты к ним;

2) количество жителей и количество потребителей социальных услуг;

3) индекс относительной налогоспособности соответствующего города или района.

4) прогнозный показатель корзины доходов бюджетов местного самоуправления для бюджетов городов Киева и Севастополя, городов республиканского и обласного значения, и прогноз доходов, определенных второй частью статьи 66 Кодекса – для районных бюджетов.

5) коэффициент выравнивания.

Согласно общим положениям порядка расчета объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, передаваемых в бюджет высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов, объем дотаций выравнивания, который предоставляется из государственного бюджета бюджетам областей и г.Севастополя, из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов – бюджетам городов республиканского (Автономной Республики Крым) и областного значения и бюджетам районов, а также средств, передаваемых в бюджет высшего уровня (Т_i), определяются общим фондом бюджета как разница между расчетным объемом расходов административно-территориальной единицы (V_i), прогнозным объемом доходов, которые аккумулируются на ее территории (D_i), по единому типу следующей формулы:

 

T_i =a _i ( V_i – D_i )                                                                (1)

 

Коэффициент выравнивания (a _i)используется для местных бюджетов, передающих средства в государственный бюджет и вычисляется по формуле объема дотации выравнивания. Он имеет индивидуальное значение и определяется в границах от 0,60 до 1,00, что учитывает среднегодовой темп прироста объема корзины закрепленных доходов бюджета и административно-территориальной единицы за годы, являющиеся базовыми для расчета индекса относительной налогоспособности. При этом, общий объем средств, на который уменьшается сумма дотаций выравнивания, является тождественным общему объему средств, на который уменьшается сумма средств, которые передаются в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов в случае использования коэффициента выравнивания.

При проведении расчетов объем межбюджетных трансфертов на 2005 год коэффициент выравнивания a_Iпринимается равным единице для всех дотационных бюджетов.

Объём дотаций выравнивания из государственного бюджета, предоставляемых местным бюджетам или средств, которые передаются из этих бюджетов в государственный бюджет (T_i), определяется по общему фонду бюджета административно-территориальной единицы как разница между расчетным объёмом расходов (V_i), прогнозным показателем объёма доходов (корзины доходов), которые аккумулируются на её территории (D_i) с переменным коэффициентом выравнивания a_I, и расчетного объема корректировки доходов (∆D_i)по единому типу формулы:

T_i = a _i ( V_i – (D_i -∆ D_i ))                         (2)

 

Объем субвенций на финансирование льгот и субсидий населению на оплату электроэнергии, природного и сжиженного газа, жилищно-коммунальных услуг определяется для административно-территориальных единиц, исходя из общих финансовых ресурсов, что является источником их формирования, и соответствующих расчетных расходов местных бюджетов на эту цель. Что касается объемов субвенций на другие цели, предусмотренные Законом Украины «О государственном бюджете», то они определятся по другим отдельным расчетам.

Формула расчета индекса относительной налогоспособности соответствующей административно-территориальной единицы утверждается Кабинетом Министров Украины. При расчете объемов доходов корзины №1 также учитываются потери закрепленных доходов соответствующих местных бюджетов в следствие получения льгот плательщикам налогов в соответствии с решением Верховного Совета АРК и соответствующих местных советов.

 

Ki = [((D_i1 + L_i1) / (D_u1 + L_u1)) ´ N_u1 + ((D_i2 + L_i2) / (D_u2 + L_u2)) ´ N_u2 +

+ ((D_i3 + L_i3) / (D_u3 + L_u3)) ´ N_u3] / (N_il + N_i2 + N_i3),    (3)

 

где: K_i – индекс относительной налогоспособности административно-территориальной единицы;

D_ul, D_u2, D_u3, D_il, D_i2, D_i3 - доходы, закрепленные за всеми местными бюджетами и бюджетом административно-территориальной единицы по отчетным данным об их фактическом поступлении за соответствующие годы базового периода;

L_ul, L_u2, L_u3, L_il, L_i2, L_i3 - сумма льгот, предоставленных местными органами власти по налогам и сборам, включенным в доходы, закрепленные за всеми местными бюджетами и бюджетом административно-территориальной единицы за соответствующие годы базового периода;

N_ul, N_u2, N_u3, N_il, N_i2, N₁₃ - численность населения Украины и административно-территориальной единицы на 1 января соответствующего года базового периода.

Индекс относительной налогоспособности является коэффициентом, который определяет уровень налогоспособности административно-территориальной единицы в сравнении с аналогичным средним показателем по Украине из расчета на одного жителя. Объем корзины доходов соответствующего бюджета с использованием индекса налогоспособности бюджета города определяется на основе данных о фактическом исполнении соответствующего бюджета за три последних бюджетных периода. Индексы относительной налогоспособности не могут изменятся и пересматриваться чаще, чем раз в три года.

Расчет объема доходов, закрепленных за местными бюджетами, осуществляется на основе прогнозного объема доходов сводного бюджета Украины, определенного в свою очередь, на основе прогнозных основных макропоказателей экономического и социального развития Украины на плановый бюджетный период, а также путем применения индекса относительной налогоспособности административно-территориальной единицы по формуле:

D_i = K_i ´ (N_l + N_il + N_i3) ´ Du5 / (N_ul + N_u2 + N_u3),          (4)

 

где: D_u5 - прогнозный объем доходов (корзины доходов), закрепленных за всеми местными бюджетами, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов на плановый бюджетный период;

Ki – индекс относительной налогоспособности административно-территориальной единицы.

С целью учета депрессивности отдельных административно-территориальных единиц прогнозный показатель корзины доходов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов (D_i), рассчитанный в порядке формулы 2.1.5, изменяется на расчетный объем корректирования доходов (∆ Di), рассчитываемый по следующей формуле:

 

                     (5)

 

где Kdin – коэффициент динамики индекса относительной налогоспособности за 2000-2003гг., который рассчитывается по формуле:

 

                               (6)

 

Kstd – корректировочный коэффициент снижения индекса относительной налогоспособности, который имеет 4 значения в зависимости от значения коэффициента Kdin (Таблица 5):

 

Таблица 5 Размер корректировочного коэффициента снижения динамики индекса относительной налогоспособности

Значение коэффициента Kdin	Корректировочный коэффициент Kstd
до 0,9	1,0
от 0,9 до,95	0,5
от 0,95 до 1,0	0,25
от 1,0 и более	0

 

Как уже рассматривалось нами раннее, общий объем доходов складывается из трех основных частей:

- доходы, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов или исключения из местного бюджета (Корзина №1);

- собственные доходы местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определенных в статье 69 Бюджетного Кодекса Украины (Корзина №2);

- межбюджетные трансферты (дотация и субвенция, которые предоставляются бюджетом высшего уровня бюджетам низших уровней).

Рассмотрим состав доходов, которые закреплены за бюджетами местного самоуправления и включены при определении объемов межбюджетных трансфертов (Корзина 1) [Ст.64, 69]

К доходам, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, принадлежат такие налоги и сборы (обязательные платежи):

1) подоходный налог с граждан в части, определенной статьей 65 этого Кодекса;

2) государственная пошлина в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам;

3) плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются исполнительными органами соответствующих советов;

4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

5) плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (за исключением платы за приобретение торговых патентов пунктами продажи нефтепродуктов (автозаправочными станциями, заправочными пунктами), которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

6) поступления административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов или образованными ними в установленном порядке административными комиссиями;

7) единый налог для субъектов малого предпринимательства в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам.

Расчет прогнозного показателя объема доходов по корзине №1 (т.е. расчет прогнозных поступлений закрепленных за доходами местных бюджетов (кроме налога на прибыль с граждан) с учетом поступлений фиксированного налога на доходы физических лиц предпринимательской деятельности) осуществляется путем прямого расчета с использованием индекса относительной налогоспособности соответствующей административно-территориальной единицы, которая вычисляется на основе отчетных данных о фактических поступлениях соответствующих налогов, сборов в эти бюджеты за три последние бюджетные периоды (базовый период), предыдущие тому, в котором формируются показатели бюджета на плановый бюджетный период.

К собственным доходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов относятся:

1) местные налоги и сборы, которые зачисляются в бюджет местного самоуправления;

2) 65 процентов платы за землю;

3) налог с собственников транспортных средств и других самоходных машин и механизмов в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

4) поступления сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;

5) налог на промысел, который зачисляется в бюджеты местного самоуправления;

6) поступления дивидендов, начисленных на акции (доли, паи) хозяйствующих обществ, которые есть в собственности соответствующей территориальной общины;

7) плата за загрязнение окружающей природной среды в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

8) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, которые находятся в коммунальной собственности;

9) фиксированный сельскохозяйственный налог в части, которая зачисляется в бюджет местного саморегулирования;

10) плата за аренду имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности;

11) поступления от местных денежно-имущественных лотерей;

12) плата за гарантии, предоставленные с соблюдением условий, определенных статьей 17 Бюджетного Кодекса Украины;

13) гранты и подарки в стоимостном выражении;

14) собственные поступления бюджетных учреждений, которые удерживаются за счет средств соответствующего бюджета;

15) налог на прибыль предприятий коммунальной собственности;

16) платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения;

17) другие поступления, предусмотренные законом.

Следует отметить, что хотя Министерство Финансов и не учитывает доходы корзины №2 при расчете трансфертов, однако, осуществляет ее расчет, поскольку плата за землю является частью доходов районных и областных бюджетов. Кроме этого, Министерство Финансов обязано осуществлять оценку всех ресурсов сводного бюджета Украины. Распределение корзины №2 Министерство Финансов осуществляет также с использованием индексов налогоспособности. Эти расчеты финансовый орган может учитывать при формировании своих собственных доходов.

Расчет объема доходов, которые являются внешними – трансфертов из государственного и областного бюджетов, осуществляется отдельно по каждому виду поступлений. Размер дотаций местному бюджету или изъятие из местного бюджета зависит от вычисленного прямым способом объемов доходов корзины №1 и расходов на делегированные полномочия. Объем субвенции, которая предоставляется из Государственного бюджета определяется Законом о Государственном бюджете. Трансферт из областного бюджета также может быть безусловный, то есть являться дополнительной дотацией для преодоления диспропорций в границе бюджетных учреждений или затрат от не попавших доходов, или условный – субвенцией. В свою очередь, субвенция так же может быть осуществлена на договорных или бездоговорных условиях. Так, в случае разделении на областном уровне субвенции из Государственного бюджета, соглашение не заключается – условия предоставления субвенции фактически определяются Законом о государственном бюджете и соответствующими специальными нормативными актами (например, которые регулируют некоторые программы по социальной защите).

После проведения вышеуказанных расчетов доходов корзины №1 местными финансовыми органами осуществляется сравнение величин, вычисленных Министерством Финансов прямым расчетом и прогнозными расчетами экономического развития. Окончательный объем доходов корзины №1 определяется сессиями соответствующих местных органов, но он не влияет на размер трансферта местному бюджету или исключения из местного бюджета, определенного министерством финансов Украины.

Местный совет может увеличивать доходы корзины №1 по отношению к рассчитанным Минфином, если прогнозы показывают лучшие показатели. Уменьшение же доходной части также возможно, однако в политическом плане это не оправдано.

В свою очередь, бюджет состоит из общего и специального фондов. Общий фонд бюджета включает: все доходы бюджета, кроме тех, которые предназначены для зачисления в специальный фонд; все расходы бюджета за счет поступлений в общий фонд бюджета; финансирование общего фонда бюджета.

Специальный фонд бюджета включает: бюджетные распоряжения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений; гранты или подарки (в стоимостном выражении), полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель; разницу между доходами и расходами специального фонда бюджета.

Сумму доходов местного бюджета можно представить в виде следующей формулы:

 

å Доходов = å налоговые доходы + å неналоговые доходы +

+å доходы от операций с капиталом + å трансферты          (7)

 

Бюджетный кодекс Украины, принятый в 2001 году, закрепил первые результаты начатой бюджетной реформы и наладил прямые связи государственного и местных бюджетов. Кодекс не только определил, но и закрепил конкретные источники доходов за местными бюджетами. Это дало возможность направить усилия на увеличение доходов и на усиление эффективности использования бюджетных средств на местном уровне. Другими словами, органы местного самоуправления получили долгожданные реальные стимулы к увеличению и наращиванию своих финансовых ресурсов. В то же время кодекс предусматривает одно из важных и обязательных условий - прозрачность бюджетного процесса, а именно: применение новых подходов и методов анализа конкретных текущих или перспективных проблем для принятия соответствующих решений.

Принятый Бюджетный Кодекс предполагает ликвидацию межрегиональных дисбалансов с помощью рассчитанных по формуле трансфертов. Эта система расчетов предполагает равные возможности финансирования на душу населения не зависимо от уровня местного бюджета во всех регионах.

Важной особенностью формульных трансфертов, которую часто не совсем понимают, является то, что в основе трансфертов лежит различие между расчетной расходной потребностью и расчетной возможностью доходов. Однако ни расчетная расходная потребность, ни расчетная налоговая потребность не определяются фактическими объемами доходов и расходов, которые наблюдаются в процессе выполнения бюджетов. Вместе с тем, показатель расчетной расходной потребности основывается на расчете расходных нормативов, а расчетная доходность — зависит от эффективности и потенциала сбора доходов. Как следствие, формула создает важные стимулы к сбережению средств и мобилизации дополнительных доходов где только возможно.

Дотация, вычисленная по формуле, может восприниматься как фиксированный, одноразовый платеж, на объеме которого не могут сказаться усилия местного самоуправления, направленные на сокращение расходов или на наращении базы налогообложения. Поэтому органы местного самоуправления не смогут найти наиболее экономный способ предоставления социальных услуг, при этом не теряя ничего из сэкономленных средств.

Аналогично, если орган местного самоуправления, прилагает различные усилия относительно расширения базы налогообложения и достигает при этом успеха, у него остается львиная доля привлеченных доходов. Это связано с тем, что относительный индекс налогоспособности фиксируется на продолжительный период времени, и какое-либо наращение доходов в следующем периоде будет влиять на трансферт лишь в той мере, в которой оно будет влиять на прогноз суммарных среднедушевых доходов в следующем и бюджетном периоде.

Этот момент можно проиллюстрировать простым арифметическим примером. Предположим, что есть город с населением 1 млн. жителей и индексом налогоспособности, равным 2. Предположим дальше, что общий объем корзины доходов составляет 8 млрд. грн. Поскольку общее количество населения Украины — 50 млн., то среднедушевые доходы корзины -160 грн. При таких условиях расчетная доходоспособность города представляют собой произведение его индекса, суммарных среднедушевых доходов и количества его населения, то есть в этом случае — 320 млн. грн. (2*160*1000000). Предположим дальше, что этому городу в следующем году удалось нарастить свою базу налогообложения, и прирост доходов составлял 50 млн. грн. Если этот прирост будет учитываться при прогнозировании доходов на следующий год, общие среднедушевые доходы корзины возрастут до 161 грн. Рассчитанная доходоспособность города, таким образом, возрастет до 322 млн. (2*161*1000000), в результате чего при расчете дотации городу для следующего года изменится на 2 млн. грн. То есть, если город является получателем трансферта, то его объем уменьшится на 2 млн. грн. и город сможет оставить в своем распоряжении 48 млн. грн, или 96% полученного ним прироста доходов. Если же этот город является донором, а не получателем трансферта, то сумма, которая оно может пересчитать к центру, возрастет на 2 млн. грн с тем самым следствием относительно доли прироста доходов, которое остается в его распоряжении.

Что же по отношению к собственным доходам, то если орган местного управления сможет расширить свою базу собственных источников поступлений, то в его распоряжении остаются все дополнительные доходы. Это связан с тем, что собственные доходы исключены из расчета корзины доходов, итак уровень трансфертов ни каким образом не зависит от суммы собранных собственных доходов.

В общем, формула не вознаграждает органы местного самоуправления, которые от самого начала имели большую базу налогообложения, а вместе с тем стремятся побуждать к наращиванию этой базы. Наличие большой начальной базы налогообложения является преимущественно историческим фактом, потому как нет ни одних обоснованных причин в необходимости учета в формуле таких случаев. Однако, формула имеет элемент гибкости, которая разрешает установить определенное ограничение в стремлении достичь выравнивания. Поскольку установлено, что степень выравнивания может быть более 100%, но не меньше 60%. Министерство финансов может разрешить «более состоятельным» органам местного самоуправления в соответствии с законодательством оставить у себя большую долю своей корзины доходов, уменьшив объем трансферта, который они должны перевести в госбюджет. Однако такое решение не останется без последствий, поскольку «менее состоятельные» органы местного самоуправления также получат несколько меньше дотаций, если степень выравнивания принята меньше 100%. Выбор решения в этом направлении в одинаковой мере будет определяться как политическими, так и экономическими соображениями.