Особенности управления доходами бюджета города в условиях развития института местного самоуправления

Моделирование- это достаточно распространенный подход к анализу. Сам термин «модель» можно определить как системный подход к планированию и прогнозировании, который базируется на использовании сценариев развития событий. В более обобщенном плане модель представляет собой описание какой-то будущей ситуации, которая базируется на ряде допущений.

Формирование местных бюджетов является процессом, который включает в себя составление, рассмотрение и утверждение местных бюджетов. Процесс составления бюджета может быть начат только после определения макроэкономических показателей и принятия решений относительно оценок поступлений, сделанных прогнозов, а также выработанной бюджетной политики. Построение процесса составления бюджета и управление ним не находятся в общем статичном положении. Каждый год этот процесс, несомненно, должен учитывать влияние экономических показателей на поступления в бюджет и политические цели правительства.

Согласно Бюджетному кодексу Украины можно определить порядок составления и утверждения проектов местных бюджетов следующей схемой: см. Рисунок 5

Рисунок 5 Порядок составления и утверждения проекта бюджета города

В соответствии со ст.78 бюджетного Кодекса городские, поселковые, или сельские советы (в случае, если соответствующие исполнительные органы не созданы) обеспечивают исполнение соответствующих местных бюджетов. Местные финансовые органы осуществляют общую организацию и управление исполнения соответствующего местного бюджета, координируют деятельность участников бюджетного процесса по вопросам исполнения бюджета.

Казначейское обслуживание местных бюджетов осуществляется территориальными органами Государственного казначейства Украины по функциям, определенными статьей 48 этого Кодекса.

Местный бюджет исполняется в соответствии со сметой, которая утверждается руководителем местного финансового органа. К утверждению сметы руководителем местного финансового органа утверждается временный перечень на соответствующий период. Руководитель местного финансового органа на протяжении бюджетного периода обеспечивает соответствие сметы местного бюджета установленным бюджетным назначениям.

Местный финансовый орган в процессе исполнения местного бюджета по доходам осуществляет прогнозирование и анализ доходов соответствующего бюджета.

Налоги, сборы (обязательные платежи) и прочие доходы местного бюджета зачисляются непосредственно на счет «соответствующего бюджета», открытый в территориальном органе Государственного казначейства Украины. Они не могут аккумулироваться на счетах органов взыскания. Налоги, сборы (обязательные платежи) и прочие доходы признаются зачисленными в доход местного бюджета с момента зачисления их на счет соответствующего бюджета, открытый в территориальном органе Государственного казначейства Украины.

Исполнение местных бюджетов по расходам осуществляется по процедуре, определенной статьей 51 этого Кодекса.

Решение о внесении изменений в решение о местном бюджете устанавливается соответствующим советом по предоставлению официального вывода местного финансового органа о перевыполнении или недовыполнение доходной части общего фонда соответствующего бюджета. Факт перевыполнения доходной части общего фонда местного бюджета признается на основании официальных выводов местного финансового органа по итогам трех кварталов при превышении доходов общего фонда местного бюджета на соответствующий период, более чем на 15 процентов. Факт недополучения доходов общего фонда местного бюджета признается на основании официальных выводов местного финансового органа по итогам квартального отчета при недополучении доходов общего фонда местного бюджета, учтенных в смете местного бюджета на соответствующий период, более, чем на 15 процентов.

Ведение бухгалтерского учета исполнения местных бюджетов и порядок закрытия счетов местных бюджетов после окончания бюджетного периода осуществляются с учетом положений статей 56 и 57 бюджетного Кодекса.

После введения в действие закона о Государственном бюджете Украины органам государственной власти и их должностным лицам запрещается принимать решение, которые приводят к возникновению новых бюджетных обязательств местных бюджетов, которые не обеспечены бюджетными ассигнованиями, без определения источников средств, выделенных государством для выполнения этих обязательств.

Особенности утверждения и исполнения местных бюджетов в случае несвоевременного их принятия отражаются в статье 79 бюджетного Кодекса.

Если к началу нового бюджетного периода не принято соответствующее решение о местном бюджете, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих советов имеют право осуществлять расходы из соответствующего бюджета лишь по тем данным, которые определены в решении о местном бюджете на предыдущий бюджетный период. При этом ежемесячные расходы не могут превышать 1/12 объема расходов, определенным решением соответствующего совета о бюджете на предыдущий бюджетный период, кроме случаев, предусмотренных частью четвертой статьи 15 и частью четвертой статьи 23 этого Кодекса. К принятию решения о местном бюджете на текущий бюджетный период проводить капитальные расходы запрещается.

Периодичность, структура и сроки представления отчетности о исполнение местных бюджетов определяются Государственным казначейством Украины соответственно требованиям, установленных для представления отчетности о выполнение Государственного бюджета Украины.

Городские органы Государственного казначейства Украины составляют и подают соответствующим местным финансовым органам балансы, отчеты о исполнении местных бюджетов и прочие финансовые отчеты по правилам и формами, установленными Государственным казначейством Украины по согласованию с Министерством финансов Украины и Расчетной палатой. Сводные показатели отчетов об исполнении бюджетов одновременно подаются территориальными органами Государственного казначейства Украины, финансовым органам местных государственных администраций и исполнительным органам соответствующих советов.

Ответственность за исполнение как государственного, так и местных бюджетов положена на Государственное казначейство Украины. Роль Казначейства состоит не в исполнении отдельных расходных полномочий, а лишь в осуществлении оплаты государственных счетов, в соответствии с принятыми бюджетными ассигнованиями. Кроме того, оно информирует главных распорядителей бюджетных средств о наличии денег на счетах и контролирует учет поступлений и осуществляет платежи из государственных счетов бюджетными учреждениями. Именно это касается и местных бюджетов, которые переходят, в соответствии с Кодексом, на обслуживание органами Государственного казначейства.

Министерство финансов Украины может разработать оперативный бюджет помесячных расходов (роспись), осуществляемых главными распорядителями бюджетных средств, который может согласовываться с ожидаемым объемом помесячных доходов. Главные распорядители бюджетных средств могут брать обязательства и использовать бюджетные средства лишь в границах соответствующих бюджетных ассигнований. Неиспользованные бюджетные ассигнования главных распорядителей средств могут быть перенесены на следующий бюджетный период исключительно в границах специального фонда.

Государственное казначейство Украины готовит подробные месячные, квартальные и годовой отчеты об исполнение бюджета, который Кабинет Министров подает в Верховную Раду Украины и Расчетную Палату. После получения не позднее 1 мая годового отчета об исполнение бюджета Верховная Рада Украины и Расчетная Палата готовят выводы к отчету об исполнение Государственного бюджета Украины за предыдущий бюджетный период.

Кроме тщательной внешней аудиторской проверки исполненного бюджета, которую осуществляют контрольно-ревизионные органы и Расчетная палата, обязательным условием является также внутренняя аудиторская проверка доходов и расходов во время исполнения бюджета.

Относительно стимулов сбора налогов и сборов, которые зачисляются исключительно в государственный бюджет, то Бюджетный кодекс признает возможность того, что усилия органов местного самоуправления будут направлены прежде всего на сбор налогов, которые входят в корзину доходов бюджетов местного самоуправления, а не тех налогов, за счет которых финансируется государственный бюджет. Чтобы предотвратить такую тенденцию согласно Бюджетному кодексу следует продолжать существующую практику финансирования хотя бы частичными трансфертами местным бюджетам за счет нормативов ежедневных отчислений, которые применяются к налогам и сборам, зачисляемых в государственный бюджет, а взимаемых на территории местных бюджетов.

Непостоянство налогового распределения демонстрирует также подоходный налог и налог на прибыль, уплачиваемый гражданами и предприятиями. В 1997-1998 годах поступления от подоходного налога с граждан и налога на прибыль с предприятий зачислялись исключительно в местные бюджеты. Но уже в 1999 году эти источники налоговых поступлений вновь были распределены между государственным и областным бюджетами. С 2002 году подоходный налог с граждан полностью зачисляется в местные бюджеты, а налог на прибыль с предприятий (кроме предприятий коммунальной форм собственности) стал полностью источником доходов государственного бюджета.

Следует учитывать, что управление доходами местного бюджета косвенно включает в себя такой принципиальный подход, как рациональное управление его расходами. Отсутствие четкого значения «кто за что отвечает» в части расходов, сказывалась и на ответственности за выполнение различных заданий. С приобретением статуса независимости, правительство в большей части перелаживал большинство социальных расходов на местные бюджеты в форме необеспеченных расходных поручений.

Бюджетная неуверенность, связанная с нестабильными источниками доходов и непостоянство расходных обязательств, делает невозможным исполнение органами местного самоуправления задание эффективно планировать и исполнять свои бюджеты. Одним из показателей этого неблагоприятного влияния является то, что основная сумма задолженности по расходам сосредоточена на местном уровне. Не удивительно, что задолженность по расходам местных бюджетов достигла своего пика, прежде всего, в области социальной защиты.

Формирование бюджета по принципу бюджетной «матрешки» порождает ошибочные стимулы у распорядителей средствами местных бюджетов. То есть, вместо того, чтобы как-то вознаграждать экономное расходование средств и усилия по мобилизации больших доходов, старая бюджетная система поощряла местные бюджеты за увеличение своих расходных потребностей и снижения своих доходов с целью получения большей дотации или получить право на меньшие отчисления. Увеличение же доходов или уменьшение расходов могло «наказываться» урезанием дотаций или увеличением обязательных отчислений.

Использование расходных нормативов на основании имеющейся сети распределения бюджетных ресурсов между регионами также делает неэффективным бюджетное планирование. Нормативы, основанные на объеме услуг, которые предоставляются, провоцируют местные бюджеты поддерживать чрезмерный объем услуг вместо того, чтобы искать рациональные пути использования этой сети. К примеру, расходы, связанные с охраной здоровья рассчитываются на основании необходимых затрат на содержание определенного количества койко-мест без учета того, как они используются. Более рациональным был бы подход к формированию бюджета тот, который бы учитывал потребности в медицинских услугах и эффективные способы удовлетворения этих потребностей.

Из вышесказанного, можно отметить то, что комплексный подход к процессу формирования местного бюджета является главным в регулировании и управлении его доходов.

Объединение всех усилий в управлении бюджетными финансовыми ресурсами территории дает возможность комплексно охватить как стадии планирования доходов местных бюджетов, так и стадии учета денежных поступлений в бюджет, а также их использование в установленных направлениях. Необходимым становится координация финансовых потоков, маневрирование ними с целью повышения эффективности использования.

Основным позициям такой совместной деятельности, которые определяют одновременно и методологические основы управления бюджетными средствами на уровне административно-территориальных образований относятся:

- единство механизма планирования, пополнения, распределения и контроля за целевым использованием средств местных бюджетов;

- единство системы информационного обмена между участниками бюджетного процесса;

- гарантия конституционных прав местных органов власти в управлении средствами местных бюджетов;

- координация и концентрация финансовых потоков на приоритетных направлениях развития города;

- формализация, прозрачность механизма распределения межбюджетных трансфертов;

- оперативность управления и маневрирование бюджетными средствами на всех стадиях его движения;

- сопровождение единых формализированных процедур управления бюджетными средствами.

Согласно предлагаемой в работе концепции, воплощение вышеперечисленного в практику можно осуществить в двух направлениях:

1.Отнесение кардинальных изменений к механизму распределения финансовых ресурсов между государственным и городскими бюджетами.

2.Совершенствование системы исполнения местных бюджетов по доходам и расходам.

К первому направлению относится ряд новаций, внесенных в практику регулирования финансовых отношений Бюджетным кодексом Украины. Это, прежде всего, установление формульного подхода к определению межбюджетных трансфертов и прямых отношений Министерства финансов Украины с местными бюджетами. Реформирование межбюджетных отношений осуществляется в направлении установления прозрачных объективных критериев распределения средств, которые основываются на стабильной системе закрепленных доходных источников в бюджете и усовершенствованном механизме расчетов при определении объемов межбюджетных трансфертов.

Определенные сейчас подходы к разграничению местных доходов, а именно формирование корзин доходов, одна из которых учитывается при определении объемов межбюджетных трансфертов, а другая предназначена для финансирования собственных полномочий местных органов власти, другими словами такое законодательное закрепление перечня доходов создает отличные условия для перспективного планирования доходов территории.

Очень важную роль играет введение механизма формирования и использования бюджета развития местного самоуправления. Это создает отличный фундамент для развития городской и производственной инфраструктуры.

Местные органы власти с успехом также могут проводить автономную финансовую политику, используя средства двух условных корзин доходов на осуществление расходов, пользуясь определенными приоритетами и социально–экономической деятельностью.

Этому благоприятствует установление нормативов ежедневного перечисления дотаций выравнивания в процентах к объему доходов общего фонда государственного бюджета, который аккумулируется на соответствующей территории.

Следует отметить, что все перечисленные нововведения требуют в свою очередь достоверной и оперативной информации относительно поступлений и распределения налогов, обязательных платежей и сборов между бюджетами различных уровней, а также должны быть подкреплены систематическим контролем за целевым использованием средств в границах, утвержденных бюджетом. Это задача второго направления деятельности. Реализуется оно путем казначейского обслуживания местных бюджетов по поступлениям и отчислениям.

За годы существования суверенного украинского государства состоялось становление преимущественно национальной финансовой системы, в частности одной из основных ее составных частей — государственных финансов. Развитие и стабилизация государственных финансов базируется на уже принятых правовых актах государства, базовыми из которых является Бюджетный Кодекс Украины, Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине", которые заложили основу правового функционирования государственных финансов. Тем не менее финансовая система, в т.ч. бюджетная система Украины, переживают глубокий кризис, который является составной социально-экономического кризиса о всем украинском обществе.

Основным фактором кризиса всей бюджетной системы, в частности местных бюджетов, является нынешняя модель бюджетной системы, по которой формируются бюджеты территорий. Эта модель имеет такие недостатки:

1) формирования местных бюджетов осуществляется путем установления процентных отчислений от регулируемых общегосударственных налогов советом высшего уровня для совета низшего уровня при отсутствии четких критериев их пропорционального распределения, которое не оказывает содействие заинтересованности территорий в развития производства, рационального использования бюджетных средств, не всегда обеспечивает гарантированный размер собственных доходных источников;

2) нормативы отчислений от регулируемых общегосударственных налогов каждый год пересматриваются, что создает ситуацию, за которой доходная база местных бюджетов формируется не на постоянной основе;

3) при отсутствии критериев определения их размера нормативы отчислений выполняют функцию средства сбалансирования доходной и расходной частей местных бюджетов, которые являются одним из основных рычагов, с помощью которых формирования бюджетов осуществляется по принципу "сверху ‑ вниз";

4) для нынешней модели бюджетной системы при формировании бюджетов территорий не учитывается такая категория, как "платежеспособность территории", нет четкого законодательного определения понятия "собственные" и "передаваемые доходы территории";

5) существует неэффективный и нерациональный механизм предоставления дотаций из вышестоящего бюджета нижестоящему. Предоставления дотаций проводится хаотически и субъективно из-за того, что сумма дотаций для бюджетов низшего уровня планируется в бюджете высшего уровня, а не в отдельном фонде субвенций.

Такая модель бюджетной системы и существующий механизм распределения регулированных общегосударственных налогов создают ситуацию, по которой отсутствуют установленные правила игры между центром и областями, областями и районами и муниципалитетами и т.д., обрекает нижестоящие бюджеты на неопределенность и непредсказуемость, ведет к возрастанию потребительских расположений духа в регионах, субъективизма в перераспределении бюджетных средств между частями бюджетной системы, которая в конечном результате предопределяет слабость института местных финансов. Поэтому сегодня необходимо формировать местные бюджеты по такой модели бюджетной системы, которая одновременно была бы толчком к развитию и укреплению местных бюджетов, определяла бы четкие межбюджетные отношения, была бы гарантом самостоятельности каждого звена бюджетной системы. Это должно стать основным критерием в построении новой модели бюджетной системы.

На сегодня существующая модель бюджетной системы построена и служит одному принципу — формирования бюджетов "сверху ‑ вниз", когда вышестоящий бюджет может диктовать условия нижестоящему путем установления дифференцированных ставок процентов отчислений от регулированных общегосударственных налогов. Для ее укрепления, для укрепления местных бюджетов необходимо в первую очередь построить такую бюджетную систему, на которой бы ею выполнялся и обслуживался главный принцип — формирование бюджетов "снизу — вверх", на которой вышестоящий бюджет формировался бы на основе взносов нижестоящих бюджетов. Только формируя местные и государственный бюджеты по такому принципу, мы сумеем укрепить всю бюджетную систему, в т.ч. местные бюджеты.

Из вышесказанного можно предложить следующую модель бюджетной системы, по которой должны формироваться государственный и местные бюджеты и которая может стать гарантом их самостоятельности и укрепления. Вышестоящий бюджет должен формироваться на основе фиксированных, определенных в абсолютных величинах взносов территорий или, другими словами, фиксированного налога территорий, определенных с помощью установления определенных процентов отчислений от общегосударственных налогов, которые устанавливаются вышестоящим бюджетом для нижестоящего. Для этого нам, прежде всего, необходимо определиться и применить для расчетов такой показатель, как платежеспособность территорий и понятие собственных и передаваемых доходов территорий. Показатель платежеспособности используется в практике многих стран и является важным показателем финансовой автономии административно-территориальных единиц.

В зарубежных странах это показатель, который характеризует абсолютный объем ВВП, которое вырабатывается на душу населения и может быть объектом коммунального налогообложения. Рассчитав таким же способом среднюю платежеспособность в масштабах всего государства, и выведя соотношение между платежеспособностью отдельной территории и средней платежеспособностью в границах страны, определяют коэффициент платежеспособности отдельной территории. Тем не менее, определяют ее таким способом потому, что в этих странах проводится определенный метод финансового выравнивания.

Если территория имеет коэффициент платежеспособности меньше 1, такая территория получает финансовую помощь в процессе финансового выравнивания; если этот коэффициент больше 1, территория есть финансовым донором, учитывая при этом уровень расходов, что необходимо провести из бюджетов территории. То есть финансовое выравнивание проводится в два этапа. Первый — это выравнивания доходов, второй — выравнивания расходов. Предлагая модель бюджетного выравнивания и построенную на основе единых и равных для территорий всей страны гарантированных государством расходов, необходимо определять платежеспособность территорий как величину обсчитанного контингента общегосударственных налогов, которые взимаются на определенной территории.

Что касается прогнозных собственных доходов местных бюджетов, то в соответствии с действующим законодательством собственные доходы — это местные налоги и сборы и переданные определенному бюджету закрепленные и регулирующие общегосударственные налоги, которые остаются в бюджетах соответственно утвержденных для этого бюджета процентов отчислений, а также дотации и субвенции. В предложенной модели бюджетной системы будем считать, что прогнозные собственные доходы — это все доходы, которые формируются на территории, подведомственной соответствующему местному органу власти, и включают у себя весь контингент общегосударственных закрепленных и регулирующих налогов, а переданные — это дотации и субвенции из вышестоящих бюджетов бюджетам территорий.

Утвердив расходную часть государственного бюджета, определяем, какую часть средств государственный бюджет получит в доходную часть от закрепленных законодательством за государственным бюджетом налоговых поступлений и сумму средств, которая должна поступить из местных бюджетов в виде фиксированного взноса, то есть ту часть, которая с помощью нормативов отчислений необходимо изъять из общегосударственных налогов, которые формируются на территории областей.

Считаем, что контингент общегосударственных налогов, который определяется на текущий год, на территории области является показателем ее платежеспособности. Определив сумму средств, которые должны поступить из бюджета области для сбалансирования государственного бюджета, устанавливаем абсолютную величину взноса в государственный бюджет для каждой области в размере пропорциональному ее платежеспособности. Аналогично должны формироваться областные, районные и другие бюджеты.

Итак, вышестоящий бюджет будет формироваться за счет взносов нижестоящего бюджета и дотации с вышестоящего, а нормативы отчислений от общегосударственных налогов и сборы будут выполнять совсем другую функцию, чем они выполняют сегодня. Они будут служить инструментом определения размера фиксированного взноса территории и будут определяться на основе уровня платежеспособности каждой территории и его корректирования относительно ежегодных изменений в налоговой системе страны и экономике регионов. Это и будет главным критерием установления размера нормативов отчислений от общегосударственных налогов для каждого местного бюджета.

Нормативы отчислений будет обслуживать единая задача — обеспечение поступления определенной в абсолютной величине суммы средств от нижестоящего бюджета к вышестоящему. Величина этой суммы, определенная на основе единого для всех показателя — платежеспособности региона, должна обеспечить объективность, стабильность в установлении процентов отчислений от общегосударственных налогов, финансовую автономию местных органов самоуправления.

Для обеспечения равномерного развития территорий общин и равномерной бюджетной обеспеченности сумма средств, которая определяется как разница между величиной контингента налоговых поступлений и суммой средств, которая передана по процентам отчислений от общегосударственных налогов в вышестоящий бюджет, то есть суммой фиксированного взноса территории, а также суммой средств, необходимых для обеспечения единого, среднего в стране уровня бюджетных расходов, будет составлять величину бюджетных изъятий из территорий общин или необходимой дотации этой территории, если эта сумма будет вычислена с отрицательным знаком. При этом изъятие средств и предоставление дотаций должно проводиться из субвенционных фондов, которые необходимо создать при районных, областных и государственном бюджетах.

Вывод дотаций в этот фонд даст нам возможность предоставлять дотации независимо от выполнения вышестоящего бюджета, обеспечит объективность в их поступлениях. На таком механизме определения необходимой дотации или изъятия излишков доходов бюджетное выравнивание будет переведено на четкие, единые для всех, бескомпромиссные, объективные показатели.

Расходы на дотацию областям должны быть изъяты из расходов государственного бюджета. Аналогично расходы на дотацию районным бюджетам должны быть изъяты из расходов областного бюджета. С целью выполнения плана поступлений в фонд субвенций можно установить порядок, по которому советом высшего административного уровня остается возможность блокировать счета советов низшего уровня при невыполнении плана отчислений в эти фонды.

Из вышесказанного, организационную модель управления доходами бюджета города можно представить в виде схемы, отображенной на рисунке 6, проанализировав которую, можно сказать, что невыполнение бюджета происходит не только из-за неправильно спланированной системы показателей и из-за неоплаты платежей по налогам, невыполнение бюджета происходит еще из-за отсутствия нормативной базы расходов и из-за отсутствия системного контроля расходов бюджета.

Переход к предложенному методу установления размера ставок процентных отчислений от общегосударственных налогов и сборов, по которому будут формироваться местные бюджеты, будут устанавливаться проценты отчислений от общегосударственных налогов на основе объективно определенных размеров абсолютных сумм взносов территорий в вышестоящий бюджет и дотаций из субвенционных фондов при вышестоящих бюджетах для сбалансирования нижестоящих бюджетов, является главным фактором укрепления местных бюджетов и всей бюджетной системы.

Отсутствие предложенной модели бюджетной системы и метода установления размера отчислений от общегосударственных налогов и сборов для нижестоящего бюджета при формировании местных бюджетов есть на сегодня главной, по нашему мнению, причиной финансовой слабости и несамостоятельности местных бюджетов в Украине.

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод: к методам межтерриториального регулирования доходов относятся дотации выравнивания, которые служат двойной цели: обеспечение достаточности доходов местных бюджетов с учетом их доходной способности и выравнивание уровней налогоспособностей местных бюджетов с разными объемами уровней корзин доходов. В Бюджетном Кодексе определен точный вид формулы, которая должна использоваться, помимо этого в нем предусмотрены ключевые параметры, которым должна соответствовать формула.

Внедрение формульной трансфертной системы позволяет достичь нескольких целей реформы межбюджетных отношений, включая улучшение прозрачности бюджетных решений, обеспечение автономности местных расходов, справедливого географического распределения бюджетных ресурсов и правильных стимулов относительно экономического использования и мобилизации местных доходов.

Можно отметить то, что определенные подходы к разграничению местных доходов, а именно формирование корзин доходов, одна из которых учитывается при определении объемов межбюджетных трансфертов, а другая предназначена для финансирования собственных полномочий местных органов власти, другими словами такое законодательное закрепление перечня доходов создает отличные условия для перспективного планирования доходов территории.

В свою очередь, при формировании доходов бюджета могут широко применятся общепринятые статистические методы (группировка, построение рядов динамики, исчисление средних и относительных показателей и др.), метод коэффициентов, нормативный, налоговый, метод перераспределения, дотации, субвенции, графики и диаграммы, аналитические таблицы и др.