Контроль как функция правового регулирования

Одна из основных функций государственного управления – создание и поддержание эффективной финансовой системы и, соответственно, становление системы осуществления финансового контроля.

Правовое регулирование совершенно справедливо характеризуется как специфическая управленческая деятельность, где конкрет­ные ее формы в их юридическом аспекте органически связаны с правовыми формами деятельности государственной: правотворческой, правоприменительной, контрольно-надзорной.

Таким образом, контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать, с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой — как организационно-юридическое средство обеспечения за­конности в управленческой деятельности.

Контроль дает информацию, позволяющую судить о состоянии законности в аппарате государственного управления (сейчас по Конституции РФ иначе). С помощью контроля за содержанием и направленностью деятельности аппарата управления в целом, отдельных его частей обеспечивается исполнение правовых актов, ре­гулирующих общественные отношения в различных сферах организации общественной жизни. Регулярный контроль повышает ответственность государственных служащих за своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В процессе проведения контроля проверяется соответствие актов управления Конституции РФ и другим законам, а в необходимых случаях принимаются меры к восстановлению такого соответствия.

Контроль играет важную роль в укреплении государственной дисциплины и законности при формировании органов государства, при планировании, реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий. Он — одно из важнейших средств предупреждения нарушений закона, обнаружения незаконных действий или ошибок при применении закона одно из средств необходимых для применения мер, способствующих строгому соблюдению закона в государственном аппарате.

Вместе с тем контроль имеет свое самостоятельное место в системе форм осуществления государственного руководства обществом и в этом плане его рассматривают как специфическую правовую форму, которая, как и всякая другая правовая форма (правотворчество, правоприменение), имеет свое социальное назначение и соответствующие функции.

Активная, творчески организуемая роль финансового контроля проявляется в его собственных функциях. Как фактор, обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контроль­ная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявления отклонения, анализа причин отклонения, коррекции деятельности объекта контроля, превенции и правоохраны.

Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это — установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; отклонения в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонения в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.

Анализ причин отклонений. Эта функция предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установ­ление персоналий, ответственных за отклонение. «Контроль, — отмечает В. Г. Афанасьев, — это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонении управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути коррегирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятстви и на пути оптимального функционирования системы»[6].

Функция коррекции заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнениябюджета, а также процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций. В большей степени она проявляется в контрольной деятельности органов государственного управления.

Как правовая форма контрольная деятельность является составной частью управляющего блока механизма правореализации. Она вклинивается в правореализационные процессы с целью обеспечения их точности, соответствия требованиям законности и служит важным организационно-юридическим способом управления процессами применения права.

Контрольная деятельность играет роль своеобразного барьера, направляющего процесс исполнения управленческих решений по идеаль­ному, конструктивному, технологическому каналу, чем и определяется активная организующая роль контроля. В этом смысле сущность контроля состоит в выявлении соответствия деятельности тех или иных органов и лиц поставленным перед ними задачам, результатам воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и способов их достижения, а также их, причин, чтобы создавать предпосылки для глубокого знания и корректировки процессов управления.

Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики — выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.

Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия.

Юридическая природа контроля обнаруживается в том, что он осуществляется уполномоченными субъектами. Операции с нормами права в контрольном процессе совершает строго установленный круг органов государства и должностных лиц. Конкретный состав и объем компетенции каждого из уполномоченных участников контрольного процесса закреплен соответствующим законодатель­ством, фиксирующим, кто может быть субъектом процесса, что он должен делать и каким образом обязан осуществлять свои должностные функции.

Характеристика контроля как правовой формы деятельности определяется также и тем, что все его результаты должны всегда оформляться в соответствующих официальных правовых актах-документах. Реализуя свою властную компетенцию, контрольные органы и их должностные лица принимают определенные решения, которые облекаются в форму официального правового документа. Юридические основания для принятия контрольными органами актов правового характера предусмотрены актами, определяющими их компетенцию. В правовом акте контрольного органа наряду с правоохранительной проявляется и управленческая сущность, ибо, являясь формой поднормативного правового регулирования, акт контрольного органа своим властным организующим воздействием определенным образом вторгается в отношения, уже сложившиеся до него, изменяет их, преобразует в соответствии с целями, заложенными в нормах права. Если же при правовой оценке деятельности подконтрольного объекта обнаружится неправомерное поведение, приходят в действие правоохранительные средства.

Анализируя свойства и признаки правовых актов органов, можно классифицировать их по различным основаниям:

а) по органам, принимающим акты;

б) по юридическим свойствам контрольных актов;

в) по их предметной направленности.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          

По своей форме правовые акты контрольных органов могут быть самыми разнообразными.

Динамику контрольной деятельности обеспечивают так называемые служебные документы, выполняющие вспомогательную, промежуточную или информационную функцию. К их числу можно отнести: приказ на совершение контрольных действий, план контрольных мероприятий, статистические отчеты, акты ревизий, за­ключения экспертов и др.

Правовые акты контрольных органов должны отвечать определенным требованиям. Среди них — строгая подзаконность, обосно­ванность: выявленные факты должны быть доказанными, обладать признаками относимости, полноты и достоверности.

Контроль как правовая форма деятельности связан с необходимостью более детальной процедурно-процессуальной регламента­ции. Нормативно-правовыми актами, регулирующими процесс осуществления контрольной функции, являются Конституция РФ, другие законодательные акты, Указ Президента РФ «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и иные.

Согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится финансовое, валютное кредитное регу­лирование, денежная эмиссия, федеральный бюджет, феде­ральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; в совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Государственный финансовый контроль охватывает сферу деятельности и экономических субъектов, и органов власти и управления. С его помощью контролируется полнота выполнения обязательств физических и юридических лиц перед государством путем налогового, таможенного, валютного контроля; проверяется соблюдение органами государственной власти, юридическими и физическими лицами требований финансового законодательства; осуществляется контроль за целевым, эффективным и рациональным использованием государственных средств; анализируется финансовое состояние государственных организаций и организаций с государственным участием, эффективность использования ими государственных финансовых и материальных ресурсов; проводится бюджетно-финансовый контроль и т.д.

Главной целью государственного финансового контроля является установление соответствия между управлением финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределением общественного продукта и задачами финансовой политики государства. Государственный контроль обязан оценить эффективность использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов на разных уровнях управления экономикой, выявить допущенные отклонения и выработать меры по устранению раскрытых нарушений и злоупотреблений и их последующему недопущению путем совершенствования нормативно-правовой базы в определенной сфере деятельности[7].

Общее руководство финансовой деятельностью осуществля­ет Правительство России, которое в соответствии с Федераль­ным конституционным законом[8] обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разра­батывает и представляет Государственной Думе Федерального Собрания РФ федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, отчитывается перед ней об исполнении федерального бюджета, разрабатывает и реализует налоговую политику, обеспечивает совершенствование бюджетной системы, принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляет уп­равление государственным внутренним и внешним долгом Рос­сийской Федерации с иностранными государствами, разраба­тывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Обеспечивая разработку и исполнение бюджета, Правительство РФ взаимодействует с Центральным банком РФ и опирается на Министерство финансов, Министерство экономики и иные федеральные государственные органы. Так, функция контроля за исполнением федерального бюджета возложена Правительством РФ на Федеральное казначейство РФ[9].

Министерство финансов РФ занимает особое место в системе общегосударственного финансового контроля, обеспечивает проведение единой государственной политики и осуществляет общее руководство финансами в стране. В единую систему органов государственного управления финансами РФ помимо Минфина РФ входят также министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах и органы Федерального казначейства.

Таким образом, можно сделать определенный вывод. Государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция социального управления и правового регулирования.