Нормативное регулирование банковской конкуренции

Современное правовое регулирование банковской конкуренции Российской Федерации строится на множестве разноуровневых актов. Рассмотрим этот пласт нормативных актов, выстроив четкую иерархию.

Центральное, ключевое значение в системе законодательных актов о банковской деятельности имеют следующие два закона:

В первую очередь необходимо выделить Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм. и доп. от 25.11.2009г.). Закон «О ЦБР» устанавливает основы функционирования Центрального Банка России. Он носит комплексный характер, включая различные нормы регулирующие как устройство и положение ЦБР в государстве, денежную политику, так и нормы регулирующие особенности трудовых отношений с служащими ЦБР. Заметим, что последние десять-тринадцать лет законодательство о банках и банковской деятельности переиначивалось несколько раз.

Второй по значению - "Федеральный закон О банках и банковской деятельности (с изменениями от 28.04.2009). Закон «О банках и банковской деятельности» (далее по тексту – Закон «О банках…» - специальный отраслевой законодательный акт, регулирующий правовой статус субъектов и формы банковской деятельности в Российской Федерации.

Помимо названных законодательных актов правовое регулирование банковской деятельности в РФ строится на множестве иных законодательных актов. В частности можно выделить: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (с изменениями от 30 декабря 2001 г.); Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (с изм. и доп. от 25 июля, 30 октября 2002 г.), Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" (с изменениями от 29 декабря 1998 г., 5 июля 1999 г., 31 мая, 8 августа, 30 декабря 2001 г., 31 декабря 2002 г.) и др.

Наряду с законодательными актами, правовое регулирование банковской деятельности строится и на подзаконных нормативных актах. В частности можно выделить:

- Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации";

- Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 194 "Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций";

- Распоряжение Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. N 454-р “О прекращении участия федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталах кредитных организаций”.

Огромную роль, на современном этапе развития законодательства о банках и банковской деятельности играют ведомственные акты ЦБР. В этой связи, одним из элементов особого публично-правового статуса Центрального банка РФ является право осуществлять нормотворчество. Согласно ст.7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Согласно Положению ЦБР от 18 июля 2000 г. N 115-П ЦБР Банк России издает также официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Эти разъяснения нормативными актами не являются, однако "обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение ЦБР".

Официальные разъяснения Банка России по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов (кроме нормативных актов Банка России) являются актами толкования права и могут приниматься Банком только при условии, что это прямо предусмотрено федеральными законами для случаев их толкования, а также иными нормативными правовыми актами для случаев толкования последних. Например, Официальное разъяснение Банка России от 26 июля 2000 г. об отдельных вопросах, связанных с применением Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", издано в связи с запросом Арбитражного суда г. Москвы.

Официальные разъяснения Банка России по вопросам применения его собственных нормативных актов являются актами их толкования и принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предмету нормативного акта Банка.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Важно подчеркнуть, что нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:

- курсы иностранных валют по отношению к рублю;

- изменение процентных ставок;

- размер резервных требований;

- размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

- прямые количественные ограничения;

- правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

- порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Также не подлежат государственной регистрации иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В отечественной нормотворческой практике нередки случаи принятия "совместных" подзаконных актов, авторами которых выступают несколько органов федеральной исполнительной власти.

В таком "коллективном правотворчестве" участвует и Центральный банк.

Еще раз подчеркнем, что при применении на практике норм изложенных в ведомственных актах ЦБР и совместных актах, необходимо учитывать, что данные акты не должны противоречить действующему законодательству РФ.

Необходимо отметить, что заниматься нормотворчеством в части банковского законодательства вправе только федеральные органы власти. Из положений Конституции РФ (ст.71) вытекает однозначное правило о том, что банковское законодательство относится к исключительному веденью Российской Федерации, а значит, субъекты РФ заниматься нормотворчеством в этой сфере не могут.

Антимонопольное регулирование в банковском секторе имеет федеральный и региональный аспекты. На региональном уровне задачей антимонопольного регулирования является противодействие попыткам установления территориальных ограничений на деятельность кредитных организаций (кроме ограничений, накладываемых органом банковского надзора в рамках установленных полномочий), а также предоставлению органами власти прямо или косвенно преференциального режима функционирования отдельным банкам по сравнению с другими банками.

На федеральном уровне антимонопольное регулирование дополняется мерами к банкам, злоупотребляющим своим доминирующим положением в противоречии с задачами развития банковского сектора и конкуренции на рынке банковских услуг.

Объектом постоянного внимания органов антимонопольного регулирования должны быть решения и действия органов власти всех уровней, если эти решения и действия препятствуют развитию банковского сектора и развитию конкуренции на рынке банковских услуг.

В целях укрепления правовой базы развития конкуренции на рынке банковских услуг будут внесены соответствующие изменения в Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".

Нормативно-правовой основой антимонопольного регулирова­ния в сфере банковской деятельности выступают положения Фе­дерального закона от 23.06.99 № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (в ред. от 30.12.2008).

Государственная политика по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию на рынке финансовых услуг реализуется следующими федеральными органами:

на рынке ценных бумаг — федеральными органами исполни­тельной власти, осуществляющими регулирование на рынке ценных бумаг;

на рынке банковских услуг — Центральным банком Российской Федерации;

на рынке страховых услуг — федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим регулирование на рынке страховых услуг;

на рынке иных финансовых услуг — федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими регулирование на рынке этих финансовых услуг.

 В соответствии с этим главной задачей регулирования антимонопольной деятельности служит недопущение монополизации рынков и поддержание на них здоровой конкуренции. В международном опыте принято выделять ряд основных методов антимонопольного регулирования:

(а) административное (законодательное) регулирование,

(б) регулирование доступа на рынок и контроль над рыночной концентрацией;

(в) методы нормативно-ориентирующего воздействия,

(г) антимонопольный контроль.

Кроме того, большое значение имеют конкретные формы (механизмы) борьбы с монополизацией рынков:

(1) контроль слияний;

(2) пресечение доминирующего положения;

(3) недопущение ограничения конкуренции;

(4) противодействие сговору;

(5) разделение монополиста на несколько частей;

(6) защита конкуренции на конкурсных торгах и др.

В России осуществление государственной политики по антимонопольному регулированию возложено на органы центральной исполнительной власти – Федеральную антимонопольную службу (ФАС), совместно со следующими федеральными органами: Федеральной службой по финансовым рынкам России, Центральным банком Российской Федерации, Федеральной службой страхового надзора, а также другими федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, большое значение здесь имеет деятельность саморегулируемых организаций.

Антимонопольное законодательство Российской Федерации, основанное на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, в настоящее время состоит из Федерального закона «О защите конкуренции», иных федеральных законов, регулирующих отношения и на финансово-кредитных рынках.

В настоящее время единственным Федеральным законом, регулирующим финансово-кредитный рынок в Российской Федерации, является Федеральный закон «О защите конкуренции», подписанный Президентом РФ 26 июля 2008 года. Однако, данный закон не является совершенным: в нем отсутствует целый ряд базовых определений, приводятся ссылки на нормативно-правовые акты, основанные на утратившем силу Федеральном законе № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». В законе «О защите конкуренции» в меньшей степени уделено внимание финансово-кредитному рынку, конкуренции на нем и антимонопольной деятельности на данном рынке, чем в утратившем силу законе.

В итоге за I полугодие 2009 года в разы возросли нарушения антимонопольного законодательства на рынках финансовых услуг.

Федеральный закон «О защите конкуренции» имеет следующие особенности:

1. Уточняется понятийный аппарат.

2. Вводится понятие коллективного доминирования трех или пяти хозяйствующих субъектов, если суммарная доля превышает 50% или 70% занимаемого на рынке .

3. Вводятся нормы, регулирующие оказание государственной помощи, исключающей преимущества отдельных субъектов.

4. Естественные монополии должны на конкурсах выбирать коммерческие банки для операций с их денежными ресурсами

Эти новации и другие усложняют работу по защите конкуренции как на товарных, так и финансовых рынках.

В заключении следует отметить, что мы отмечаем возросшее обострение конкурентной борьбы коммерческих банков.

При этом банки, к большому сожалению, в борьбе за развитие своей доли на рынке используют в ряде случаев антиконкурентные приемы.

С позиции антимонопольных органов следует признать:

1. Большое значение и пользу проводимых форумов, вырабатывающих цивилизованные пути развития рынка банковских услуг.

2. Необходимость передать законодательно часть регулирующих функций в деятельности банков саморегулирующим организациям.

3. Необходимость более творческого взаимодействия с Ассоциацией коммерческих банков.

Правительство Российской Федерации с участием Банка России подготовит в 20011 году законопроект о внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", в котором будут уточнены требования к публикуемой отчетности кредитных организаций, включая ее содержание, порядок и сроки публикации.

Новым направлением в сфере раскрытия информации о банковском секторе станет введение в практику публикации Банком России ежегодного отчета о развитии банковского сектора и банковского надзора. В рамках реализации политики обеспечения транспарентности банковского сектора и укрепления рыночной дисциплины Банк России продолжит публикацию показателей, характеризующих основные параметры деятельности банковского сектора Российской Федерации, в том числе на региональном уровне, а также перечня банков, которые раскрывают информацию о своей деятельности на сайте Банка России в сети Интернет.

В целом можно говорить о том, что банковская конкуренция выступает как внешняя принудительная сила, заставляющая банковских предпринимателей повышать производительность труда, расширять спектр банковских услуг, осуществлять инновационно-инвестиционную деятельность, увеличивать капитализацию и т. п. Конкуренция ведет к вытеснению менее эффективных банковских структур.