Нормативно-правовое регулирование расходов государственного предприятия

В настоящее время в экономической литературе не существует однозначного толкования понятия государственного сектора экономики, под которым одни авторы понимают комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным органам [4, с. 111], другие авторы рассматривают государственный сектор в качестве модели государственного регулирования экономики [6].

A.M. Бабич и Л.Н. Павлова, разделяя точку зрения разработчиков Гражданского кодекса РФ (ст.214), отождествляют понятия "государственная собственность" и "государственный сектор", который, по их мнению, включает в себя: 1) землю и другие природные ресурсы; 2) имущество, закрепленное за государственными предприятиями; 3) государственную казну [44. С.23-25]. Л.И. Якобсон, автор учебника "Государственный сектор экономики", отождествляет понятия "государственный сектор" и "общественный сектор", понимает под общественным сектором совокупность ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государства [117. С.9]. Авторы учебника "Управление государственной собственностью" В.И. Кошкин и В.М. Шупыро считают, что государственный сектор представлен государственными унитарными предприятиями, государственными ценными бумагами, государственными пакетами акций и государственным кредитом [25. С.48].

Анализ представленных понятий и определений государственного сектора в экономической литературе свидетельствует, что понятия государственного сектора и государственной собственности совпадают, но понятие государственный сектор шире по объему, поскольку включает в себя динамику жизнедеятельности государства и его органов.

В российском законодательстве определение государственного сектора введено в 1995 году Федеральным законом N 115-ФЗ от 20.07.95 "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ", ст. 3 которого предусматривала разработку прогноза развития государственного сектора, а ст. 5 указывала при предоставлении проекта федерального бюджета Государственной Думе в числе других документов представлять и проект развития государственного сектора экономики.

Бюджетный кодекс РФ, принятый в 1998 году, не раскрывая понятия государственного сектора, ввел понятие плана развития государственного и муниципального секторов экономики [2].

Развернутое определение государственного сектора было дано в 1999 году Концепцией управления государственным имуществом и приватизации, разработанной Правительством РФ. Под государственным сектором в Концепции понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны РФ, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в бюджетный процесс в соответствии с законодательство РФ) [3].

Государственный сектор включает в себя следующие элементы: государственное имущество, государственный бюджет, государственные предприятия, государственные ценные бумаги, государственные пакеты акций. В сочетании с другими средствами государственный сектор используется как инструмент регулирования экономики для достижения практически всех государственных социально-экономических целей и реализации государственных и публичных интересов.

В настоящее время доля государственной собственности остается значительной и составляет 43%; кроме этого государству принадлежат весьма значительные ценности, изъятые из рыночного оборота и не находящие адекватной экономической оценки (например, земля, не используемая в сельском хозяйстве, охраняемые природные и культурные ценности и т.п.). В то же время расходы государства в значительной степени характеризуют услуги, предоставляемые населению бесплатно или на льготной основе. Несмотря на проводимую во многих странах приватизацию, т.е. передачу государственных предприятий в частные руки, государственный сектор в экономике продолжает играть большую роль.

Для производства и реализации продукции (работ, услуг) государственные предприятия формируют свои финансы, свой бюджет.

Основной источник финансов государственных предприятий определяется их взаимоотношениями с центральным правительством. С одной стороны, они, как и все фирмы и компании страны, обязаны платить налоги в государственный и местныйбюджет, с другой — получают субсидии из центрального бюджета для финансирования своей деятельности.

Во многих странах в целях обеспечения формирования финансов государственных предприятий центральные правительства законодательно уменьшают им налоги (или совсем освобождают от уплаты налогов).

Главной особенностью государственных предприятий является их обычно невысокая рентабельность, хотя в отдельных фирмах эффективность производства не уступает частным компаниям. Разные уровни рентабельности непосредственно отражаются на формировании финансов государственных предприятий. Те государственные предприятия, которые в состоянии действовать рентабельно, то есть не только возмещать свои издержки производства, но и получать прибыль, имеют самостоятельный, автономный бюджет; в центральном государственном или местном бюджетах фиксируются лишь финансовые результаты их деятельности. Те предприятия, деятельность которых нельзя определять с точки зрения эффективности (поскольку они производят социально значимую продукцию), финансируются из государственного бюджета, т.е. находятся на бюджетном финансировании. В государственный бюджет включаются их доходы и расходы. Как правило, к первой группе предприятий относятся государственные железные дороги, почта, телеграф, телефон. Вторую группу составляют социальные, образовательные, медицинские учреждения.

Финансы государственных предприятий являются основным звеном общей финансовой системы РФ. Они представляют собой совокупность всех денежных средств, находящихся в распоряжении предприятия, систему их образования, распределения и использования. К финансам государственного предприятия относятся: прибыль; кредиты банков; займы у других предприятий и населения; доходы от долевого участия в деятельности других предприятий; доходы по ценным бумагам; прочие доходы. В материальном выражении все финансы государственных предприятий формируются из выручки и распределяются от прибыли по фондам: фонды основных и оборотных средств; фонд накопления; фонд потребления; резервный фонд.

Правовой режим финансов предприятий зависит от того, к какой форме собственности относится предприятие. Специфика финансов государственного предприятия заключается в их распорядительном характере внутри предприятия и возвратном характере части денежных средств государству.

Финансовые отношения государственного предприятия (Дале - ГП) строятся на отношениях между: госпредприятием и бюджетом (государственным или территориальным) по поводу уплаты платежей в бюджет и получения средств из бюджета; госпредприятием и государственными внебюджетными фондами; государством в лице соответствующих комитатов по управлению имуществом и руководителей госпредприятия по поводу распределения прибыли, возникающих споров по имуществу; отдельными предприятиями и ГП в связи с уплатой экономических санкций, долевым участием в хозяйственной деятельности, получением и возвратом займов, оплатой произведенной и реализованной продукции; отраслевыми учреждениями и министерствами по поводу отчислений и получения средств из отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов; госпредприятием и банком при получении, погашении займов, уплате процентов по кредит и возврате основной суммы долга, а также другие отношения.

Все имущество госпредприятия, а также прибыль и иные финансовые ресурсы, полученные от его использования, являются государственной собственностью. Законодательство не устанавливает режим распределения прибыли, поэтому ГП самостоятельно определяет, какие финансовые фонды выделять, в каких размерах отчислять в них прибыль. Расходы, не вошедшие в состав затрат по производству и реализации продукции, должны осуществляться из остающейся прибыли госпредприятия.

В случаях, предусмотренных законодательством, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие на праве оперативного управления - федеральное казенное предприятие. РФ несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.

Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый Правительством РФ, в котором определяются: обязательная отчетность по формам, устанавливаемым Правительством РФ; персональная ответственность руководителя за результаты хозяйственной деятельности; обязанность использования федеральных средств по целевому назначению; виды деятельности и порядок распределения прибыли. В отношении таких форм казенных предприятий, как казенный завод (фабрика, хозяйство), государством осуществляются планирование и финансирование их деятельности. Производственно-хозяйственная деятельность завода осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом развития завода.

Уполномоченный Правительством РФ орган ежегодно на основании выявляемой им потребности в продукции (работах, услугах), производимой заводом, с целью обеспечения поставок для государственных нужд, выполнения государственного заказа и заключенных договоров утверждает и доводит до завода за три месяца до начала планируемого года обязательный для исполнения и согласованный с Минфином России и Минэкономики России план-заказ с учетом плана развития завода.

В качестве форм проявления финансов государственных предприятий можно выделить следующие:

- отношения с другими хозяйствующими субъектами в процессе формирования и распределения выручки (нематериальные отношения):

- штрафы, пени, неустойки;

- отношения аренды;

- выпуск и реализация ценных бумаг;

- совместная деятельность;

- коммерческое кредитование;

- отношения с работниками по выплате заработной платы;

- финансовые отношения с собственными структурными подразделениями;

- отношения с налоговой службой;

- отношения с банковской системой;

- отношения с различными страховыми компаниями;

- отношения с органами государственного управления.

Таким образом, финансы – это встречные потоки денежных средств, услуг, различные формы проявления интересов предприятия с одной стороны и движения платежных средств с другой [37. c.12].

Попытаемся выявить отличия организации финансов на предприятиях некоммерческих, каковыми, в данном случае выступают государственные социальные учреждения от коммерческих предприятий.

Отличие 1. Пункт 1 ст. 48 ГК РФ требует, чтобы юридическое лицо имело самостоятельный баланс либо смету, поскольку наличие такого документа выражает и в определенной степени обеспечивает имущественное обособление и организацию имущественной самостоятельности юридического лица.

Смета, отражающая поступление и расходование финансовых средств, является, как правило, формой организации имущественного обособления учреждений, финансируемых за счет внешнего источника и осуществляющих некоммерческую деятельность, к каковым относятся государственные социальные учреждения.

По определению смета бюджетного учреждения – это основной плановый документ, для финансирования учреждений: определяет объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.

Утвержденная смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. В отличие от других финансовых планов, составляемых в форме баланса доходов и расходов, смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений с бюджетом учреждений, состоящих на сметном финансировании.

Это же положение подкрепляется законодательством о некоммерческих организациях. «Некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету» (ст.3, п.1, Закон РФ от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Отличие 2. Доходная часть ГП формируется из: нормативного бюджетного финансирования; доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; доходов от аренды ресурсов ГП.

Отличие 3. Расходная часть государственного предприятия состоит из:

- расходов на оплату труда, выплату стипендий, трансфертов;

- расходов на оплату коммунальных услуг;

- расходов по текущему и капитальному ремонту, обслуживанию и содержанию территорий, зданий, сетей, коммуникаций и пр.;

- выбора и финансирования приоритетных направлений развития ГП.

Отличие 4. Несмотря на определение некоммерческой организации, как организации, для которой извлечение прибыли – не является главной целью, в условиях относительной свободы использования финансовых средств одной из важнейших задач учреждения становится оптимизация доходной и расходной частей бюджета, то есть увеличение доходов и уменьшение расходов. Полученная некоммерческой организацией прибыль не подлежит распределению между участниками некоммерческой организации.

Отличие 5. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, в соответствие со ст. 31 п.1. Закона РФ «О некоммерческих организациях», создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствие с ГК РФ и осуществляют полное или частичное финансирование [6, c. 1].

Отличие 6. Органы государственной власти (местного самоуправления) в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе:

- предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческими организациями, созданным в образовательных нуждах, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций;

- предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

- размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных заказов;

- предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Отличие 7. Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны