Пути совершенствования межбюджетных отношений

 

Лебедянский район в определённом смысле можно назвать флагманом областной экономики. Стоимость продукции, отгруженной его предприятиями в 2008 году, равна 30-ти миллиардам рублей. В районе проживают около 43 тысяч жителей. В пересчёте на одного размер отгруженной продукции – почти 700 тысяч рублей. По этому показателю равных лебедянцам нет, они опережают даже липчан.

Основной вклад в экономическое процветание этой земли вносят промышленные гиганты – ОАО «Лебедянский», ОАО «ЛеМаЗ», ОАО «Строймаш» (Приложение Д). Парадоксальным образом благополучие крупных предприятий тормозит развитие малого бизнеса. В части обеспечения кадровыми ресурсами.

В приложениях 1 - 4 приведен анализ планирования и исполнения бюджета Лебедянского района, прежде всего, в разрезе формирования его доходов (собственные доходы и безвозмездные поступления). Анализ планового периода на 2010 – 2011 гг. не проводился, поскольку:

1. Внедрение планирования бюджета по методу «скользящей трехлетки» введено в практику финансовых органов Липецкой области и муниципальных образований в неё входящих только в 2008 г. и не может считаться достаточно достоверным для планового периода;

2. По заявлению Министерства финансов РФ, практика планирования бюджета по методу «скользящей трехлетки» из-за мирового экономического кризиса может быть приостановлено, как неотвечающее текущей экономической ситуации.

Анализ показывает, что основную долю доходов, получаемых бюджетом Лебедянского района из иных бюджетов составляют субвенции для финансирования переданных полномочий, из регионального бюджета.

Выравнивание доступа граждан к государственным и муниципальным услугам, предоставляемым за счет средств местных бюджетов, является одной из основных задач государственной политики, проводимой на уровне области. Ее решение обеспечивается путем предоставления дотаций из областного фонда финансовой поддержки в рамках единой нормативно-правовой и методической базы. Решение настоящей задачи осуществляется управлением финансов Липецкой области на основании методик расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, утвержденных Законом Липецкой области «О бюджетном процессе Липецкой области». Указанная методика на протяжении последних лет претерпела существенные изменения, направленные на повышение эффективности управления бюджетными средствами и повышение прозрачности межбюджетных отношений [7, с. 14].

Наличие утвержденной методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований позволит сократить соотношение уровня расчетной бюджетной обеспеченности до и после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по 6 наиболее и 6 наименее обеспеченным муниципальным образованиям области с 4,25 до 3,45.

Наличие утвержденной методики распределения субвенций из областного бюджета позволит достичь 100 % уровня финансового обеспечения реализации органами местного самоуправления делегированных им полномочий.

Своевременное размещение результатов расчетов по распределению субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области на официальном сайте администрации области будет способствовать повышению прозрачности межбюджетных отношений.

Наличие утвержденных управлением финансов области методик по вопросам финансового планирования, по составлению докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств, по формированию и реализации долгосрочных и ведомственных муниципальных целевых программ, проведение семинаров с представителями финансовых органов муниципальных образований и конкурса на предоставление субсидий из областного бюджета будет являться залогом проведения грамотных реформ в сфере муниципальных финансов.

Наличие утвержденной методики (порядка) расчета межбюджетных трансфертов бюджету областного фонда обязательного медицинского страхования позволит выстроить более эффективные и обоснованные финансовые взаимоотношения между областным бюджетом и бюджетом областного фонда обязательного медицинского страхования.

В соответствии с региональным законодательством, выполнение полномочий, делегируемых органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций из областного фонда компенсаций.

Решение настоящей задачи является необходимым условием устойчивости бюджетной системы области, поскольку в результате достигается оптимальное распределение бюджетных ресурсов [35, c, 43].

Предоставление субсидий из областного бюджета на реформирование муниципальных финансов позволит создать достаточные стимулы органам местного самоуправления по внедрению передовых принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Смысл этих реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счёт расширения полномочий и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях чётких планов на среднесрочную перспективу, а также создания систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами.

Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях.

Открытая информация о финансовом состоянии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, планах и результатах управления государственными и муниципальными финансами должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной [9, c. 76]. В получении указанной информации заинтересованы не только органы, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.

В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе существуют отдельные элементы статистической информации о состоянии региональных и муниципальных финансов, в числе которых присутствует отчетность об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Вместе с тем отсутствует полная картина функционирования секторов общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях, равно как и единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации.

Особенно эта проблема актуальна на муниципальном уровне в условиях ограниченного набора данных в отношении муниципальных образований не только поселенческого, но и районного типа.

Очевидно, что для эффективного исполнения полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические, половозрастные и другие особенности конкретной территории. Целесообразно расширить возможности использования и повысить качество и полноту налоговой отчетности, формируя ее по каждому муниципальному образованию.

В связи с проведением работы в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы с представлением реестров субъектов Российской Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов Российской Федерации.

Исходя из этого Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет [19, c. 34].

Кроме того, необходимо разработать единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.

Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.

Указанные отчеты будут содействовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, населению и другим заинтересованным лицам в осуществлении контроля за эффективностью деятельности органов управления за прошедший период, анализа соответствия затраченных средств значимости предоставленных населению бюджетных услуг и результатов выполнения целевых бюджетных программ, а также проведения сравнения по аналогичным показателям с другими территориями [41].

В связи смещением акцентов в бюджетном процессе с "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.

По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или представительного органа муниципального образования эту функцию могли бы выполнять также независимые аудиторские фирмы.

Задачи повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.

Необходимо также разработать комплекс мер по обеспечению внедрения независимой экспертизы - установить полномочия независимых экспертов, разработать требования к ним и процедуры отбора экспертов.

Совершенствование среднесрочного финансового планирования.

Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному финансовому планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода [40, с. 52].

Практика регулирования процесса среднесрочного финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как правило, только к воспроизведению норм федерального законодательства, при этом в большом количестве субъектов Российской Федерации правовое регулирование среднесрочного финансового планирования отсутствует.

В целях совершенствования процесса среднесрочного финансового планирования на региональном и муниципальном уровнях необходимо внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации положения, обязывающие органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления проводить правовое регулирование:

· процедур среднесрочного финансового планирования, включая конкретизацию целей задач, видов и форматов планирования, перечней входных и выходных показателей, требований к исходной информации;

· порядка взаимодействия всех участников процесса среднесрочного финансового планирования;

· взаимосвязи между среднесрочным финансовым планом и программами социально-экономического развития на перспективу;

· порядка учета в процессе среднесрочного финансового планирования основных социально-экономических приоритетов территорий;

· процедур использования показателей среднесрочного финансового плана при подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год;

· порядка мониторинга исполнения показателей среднесрочного финансового планирования, корректировки указанных показателей.

Министерство финансов Российской Федерации разработает методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по применению целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей бюджетных средств.

Совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации заложены основы управления региональным и муниципальным долгом. В частности, определены понятие и состав долга, установлены ограничения на его размер, ежегодный объем средств на его обслуживание и ежегодный прирост, а также показатели долговой книги. В то же время следует решить ряд вопросов, касающихся управления долгом, планирования долговых обязательств, принятия управленческих решений, ведения детального учета и управления рисками.

Несмотря на то что к настоящему моменту некоторые субъекты Российской Федерации и в меньшей степени муниципальные образования имеют практику управления региональным и муниципальным долгом, в большинстве из них эта деятельность еще далека от совершенства.

Общими недостатками являются [24, c. 70]:

· отсутствие управления условными обязательствами, не входящими в состав регионального и (или) муниципального долга в трактовке Бюджетного кодекса Российской Федерации, и процедур управления рисками;

· низкий уровень аналитических возможностей информационных систем;

· неполный учет обязательств, отсутствие формализованных процедур принятия решений о новых заимствованиях или их реструктуризации;

· отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования;

· применение разнообразных форм неформального учета и отчетности.

Необходим переход к управлению долгом как к совокупности всех долговых обязательств, включающих наряду с традиционными долговыми инструментами также обязательства по просроченной кредиторской задолженности. В связи с этим предполагается определить формы бюджетных обязательств, внедрить новые правила их учета, развивать системы планирования и управления долговыми обязательствами. Предстоит усовершенствовать учет прямых и условных обязательств, управление рисками, соответствующую отчетность, а также систему принятия решений о заимствованиях.

Для совершенствования системы управления долгом на региональном и муниципальном уровнях Министерство финансов Российской Федерации подготовит методические рекомендации, которые, в частности, будут содержать описание основных процедур управления заимствованиями и учета обязательств, конкретные предложения по управлению долгом.

Осуществление мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, имеющих значительную просроченную задолженность по расходным обязательствам, предусматривается возможность введения временной финансовой администрации, целью которой является обеспечение сбалансированности бюджета и осуществление работы по минимизации долгового бремени.

Внедрение в практику бюджетной деятельности муниципальных образований методов бюджетирования ориентированного на результат (БОР) предполагает 2 основных этапа [27, c. 97]:

- внедрение методов программно-целевого управления, предполагающих, что деятельность главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) планируется в рамках разрабатываемых ими ведомственных целевых программ (ВЦП), позволяющих, прежде всего, контролировать эффективность использования бюджетных средств через контроль достижения целевых индикаторов ВЦП;

- внедрение в практику деятельности бюджетных учреждений финансирования на основе выполнения муниципальных заданий на оказание бюджетных услуг, позволяющих более полно оценивать как качество выполнения функций бюджетных учреждений с точки зрения потребителя, так и экономическую эффективность расходования средств путем поэлементного анализа затрат на оказание услуги (Приложения Ж и З).

Несомненным плюсом такого подхода, также является то, что для исполнения государственных функций и решения вопросов местного значения можно активнее привлекать негосударственные (небюджетные) учреждения, что может позволить снизить затраты при оказании услуг и повысить их доступность (прежде всего, в ситуации, когда бюджетные учреждения перегружены).

Вместе с тем, внедрение методов программно-целевого управления на данном этапе сталкивается с рядом проблем. Разработка, корректировка и контроль исполнения ВЦП не воспринимается руководителями и специалистами главных распорядителей бюджетных средств как необходимый элемент планирования бюджета и контроля его исполнения.

Фактически, на сегодняшний день разработка (в дальнейшем так будут восприниматься корректировка и контроль исполнения) ВЦП является в глазах, как руководителей, так и сотрудников главных распорядителей бюджетных средств бесполезной тратой времени т. к. [27, c.99]:

1) Фактически, не влияет на утверждение финансирования ГРБС по ассигнованиям, включаемым в программу (т. е. если программы/проекта программы нет финансирование ГРБС из районного бюджета не прекращается); т. е. деньги, которые и так выделяются из муниципального бюджета, «по прихоти» неизвестно кого, (а, практически, отдела финансов, необходимо оформлять дополнительной, но бесполезной для них документацией).

2) ВЦП не влияет на объем получения финансирования по иным источникам бюджетных средств (платные услуги, МЦП, субвенции, и др.)

3) В функциональном плане руководители и сотрудники ГРБС не представляют, чем ВЦП могут улучшить текущую работу ГРБС.

4) Работа, связанная с ВЦП не отражается на оценке качества сотрудников ГРБС, связанных с разработкой и контролем исполнения ВЦП.

5) Результаты выполнения показателей ВЦП не влияют, на взгляд, ГРБС на вопросы финансирования подведомственных учреждений, включая вопросы стимулирования персонала.

При внедрении БОР ВЦП не связаны с разработкой и исполнением муниципальных заданий подведомственных учреждений ГРБС. Показатели и целевые индикаторы ВЦП не увязаны с показателями муниципальных заданий, хотя и муниципальные задания, и ВЦП выполняются в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Целесообразно увязывать показатели муниципальных заданий с целевыми индикаторами ВЦП, таким образом, чтобы при анализе ВЦП можно было в общем виде анализировать насколько выполняются муниципальные задания, поскольку именно уровень и качество выполнения муниципальных заданий в рамках БОР наиболее полно характеризуют качество работы подведомственных учреждений ГРБС. (Теоретически, невозможна ситуация, когда ВЦП исполняются в полном объеме и с надлежащим качеством, а муниципальные задания – нет).

В практике планирования затрат по ГРБС, как правило, не предусматриваются затраты на амортизацию или аналогичные им. На наш взгляд такой подход является неправильным, т. к. в этом случае финансирование восстановления основных фондов (ОФ) ГРБС не имеет закрепленных источников финансирования и зависит от конъюнктуры бюджета в текущем периоде. (Не обязательно копить, поступления на восстановление ОФ ГРБС могут использоваться в качестве «залога» при финансировании данных программ через привлечение коммерческих кредитов). Очевидно, правда, что для этого необходимо закрепление данных норм на уроне федерального законодательства и отражение в БК РФ [27, c.105].

Наконец, важнейшим моментом, является увязанность применяемых методов программно-целевого управления в рамках БОР с межбюджетными отношениями между региональными и муниципальными бюджетами. Роль межбюджетных трансфертов в сфере формирования доходной части местных бюджетов при формировании доходной части местных бюджетов исключительно велика. Прежде всего, за счет предоставление субвенций на выполнение отдельных государственных полномочий, делегированных на местный уровень.

Очевидно, что при такой степени зависимости муниципальных бюджетов от трансфертов внедрение программно-целевого управления только на местном уровне без согласования параметров финансирования из региональных бюджетов – функционально бессмысленно.

Наконец, на муниципальном уровне ощущается существенный недостаток методических разработок по данной проблеме. В настоящий момент на федеральном уровне не существует общих методических рекомендаций, которые могли бы использоваться всеми муниципальными образованиями при внедрении БОР. Очевидно, что такие методические разработки необходимы и должны осуществляться под общим руководством Министерства финансов России. В случае их наличия можно было бы говорить о единых «правилах игры» необходимых для обеспечения единого экономического пространства.

Заключение

 

Несмотря на то, что тема дипломной работы связана с совершенствованием межбюджетных отношений ряд предлагаемы к реализации мер направлен на совершенствование работы отдела финансов администрации Лебедянского района и ГРБС. Это объясняется тем, что существует необходимость гармонизировать бюджетную работу на уровне района с проводимой на региональном уровне политикой внедрения БОР.

В связи с этим можно внести следующие предложения, актуальные, по нашему мнению на 2009 г. и на плановый период 2010 – 2011 годов:

1. Конкретизировать ответственность руководителей ГРБС за своевременное формирование проектов ведомственных программ их корректировку и контроль исполнения; если главным распорядителем является администрация Лебедянского района – руководителя профильного подразделения администрации, ответственного за программу (путем внесения изменений в положение № 795 от 06.10.2008 г.)

2. Ввести норму, согласно которой оказание платных услуг, возможно только при отражении данной деятельности в рамках ВЦП

3. Увязать применение поощрительных мер к сотрудникам подведомственных учреждений ГРБС с достижением запланированных программных показателей.

4. Максимально использовать в практической деятельности ГРБС и отдела финансов администрации Лебедянского района результаты исследований, проведенных в 2008/9 годах фондом «Институт экономики города», г. Москва, касающиеся путей внедрения БОР внедрения БОР, которые выполнены на бае Грязинского района и г. Ельца Липецкой области.

5. При разработке ВЦП предусматривать источники финансирования как за счет бюджета Лебедянского района, так и за счет средств регионального бюджета.

6. Учитывая, что как финансирование из местного бюджета, так и финансирование из регионального бюджета в форме субвенций (а для здравоохранения еще и финансирование через ФОМС) осуществляется из разных источников, но, по сути, для финансирования одних и тех же муниципальных услуг, необходимо увязать планирование из разных источников в рамках выполнения программ ВЦП.

7. Необходимо конкретизировать процедуру определения финансовых ресурсов при планировании оказания муниципальных услуг согласно Постановлению главы администрации Лебедянского района № 1004 (приложение 6, 7) с учетом получения субвенций.

 Наконец, следует обратить внимание на то, что в настоящий момент финансирование переданных полномочий из областного бюджета не увязано с достигнутыми результатами ГРБС. Т. е. в настоящий момент сложилась ситуация, когда выделение средств из регионального бюджета не увязано с внедрением БОР на муниципальном уровне.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящий момент главным направлением работы по совершенствованию межбюджетных отношений для Лебедянского района Липецкой области является гармонизация введения БОР на региональном и муниципальном уровне и увязка финансирования переданных полномочий за счет регионального бюджета с мероприятиями по внедрению БОР и их результатами.