Порядок формирования доходов федерального и муниципального бюджетов

Доходы бюджета - это часть государственных или муниципальных доходов, выражающаяся в платежах юридических и физических лиц, поступающих в бюджет, и иных доходах [28, c. 98].

В настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макро-экономических проблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований.

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, банковской и страховой деятельности, приватизации и т.д. По юридическим формам доходы различных элементов бюджетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые поступления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов. Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние [16, c. 74]. Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников доходов. Само же распределение доходов от этих источников происходит в форме утверждения нормативов отчисления от этих доходов. Кроме того, бюджетное регулирование возможно в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет).

Денежные средства, поступающие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому некоторые программы (чаще входящие в бюджет развития) не получают достаточного финансового обеспечения. Для финансирования отдельных расходов создаются целевые государственные фонды. Главной отличительной чертой этих фондов является то, что денежные средства, поступающие на отдельные индивидуальные счета фондов, не могут идти ни на какие другие цели, кроме определенных в положении о конкретном фонде [16, c. 58].

В части, касающейся разграничения доходных источников, за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислении от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.

Субъект Федерации обязан передать местным бюджетам сверх минимальных нормативов не менее 10% налога на доходы физических лиц. При этом ему предоставлено право выбора между зачислением этих доходов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или дополнительных (на соответствующий финансовый год) нормативов.

В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов [14, c. 67].

Субъект РФ оправе передать любые налоговые доходы, подлежащие зачислению и региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае единственным требованием федерального законодательства является установление законом субъекта Федерации единых (для муниципальных образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых доходов муниципальными районами поселениям.

Порядок предоставления и расчет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Субвенции предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

- расходов по федеральным целевым программам;

- капитальных расходов;

- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; иных целевых расходов.

Межбюджетные трансферты, являясь соответствующими доходами для бюджета, получившего их от бюджета другого уровня, наравне с другими доходами, формирующими общую доходную часть этого бюджета с учетом принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, одновременно определяют объем целевых расходов бюджета, источником финансового обеспечения которых являются данные безвозмездные поступления [15, c. 45].

Принцип самостоятельности бюджетов, установленный Бюджетным кодексом РФ, дает органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Соответственно регионы могут и должны самостоятельно контролировать исполнение своих бюджетов– за исключением расходов, которые финансируются за счет субсидий и субвенций из федерального бюджета и контролируются федеральным центром. Возникает необходимость в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, зависящих от поступлений из федерального центра, увеличивается, по-прежнему существуют дотационные и высокодотационные субъекты РФ. В 2005 г. повышение всех видов финансовой помощи регионам к уровню предыдущего года составило 121,6%, в 2006 г.– 134,6%, в 2007 г.– 119,3%, в 2008 г.– 165,9% [23, c. 62].

На сегодняшний день около 80% субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество бюджетов, сильно зависящих от дотаций из федерального бюджета. Следует также отметить, что число регионов, уровень межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов которых составляет более 60%, остается значительным. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, на 1 января 2008 г. доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) в доходах консолидированных бюджетов более 60% составила: в Чеченской Республике– 92,2%, в Республике Ингушетия– 88,7%, в Республике Тыва– 76,4%, в Республике Дагестан– 75,9%, в Республике Алтай– 69,0%, в Республике Адыгея– 61,1%, в Карачаево-Черкесской Республике– 63,9%, в Чукотском автономном округе– 70,6%. В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Кпримеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67регионов, тогда как в 2006 г.– 65. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд. руб., в 2007г.– 261,3 млрд., в 2008 г.– 328,6 млрд. [37, c. 71].

Следует уточнить критерии отнесения субъектов РФ к группам регионов, для которых используются различные формы и инструменты ограничений, установленные ст.130 Бюджетного кодекса. Так, вместо учета доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ как критерия, являющегося основанием для применения в отношении данных регионов дополнительных ограничений в части уровня оплаты труда служащих и работников бюджетной сферы, долговой политики и пр., следует учитывать только дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Это позволит вычеркнуть из списка дотационных ряд регионов, оказавшихся там главным образом из-за получения различных субсидий на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Для более успешного выполнения контрольных мероприятий нужно также наладить эффективное сотрудничество органов государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровне, организовать оперативный обмен необходимой информацией и методическими рекомендациями по проведению проверок. При необходимости на определенных этапах проверки возможно привлечение сотрудников контрольных органов субъектов РФ.

Отметим, что контроль за расходованием государственных средств должен проводиться не только ради контроля и выявления нарушений в их использовании, а с целью повышения эффективности управления государственными финансами. Контрольные органы должны выступать скорее в роли эксперта по вопросам возможных направлений улучшения использования бюджетных средств, предлагать более эффективные схемы финансирования расходных обязательств [10, c. 84].

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а на местном уровне – нормативными правовыми актами исполнительных органов местного самоуправления [32, c. 134].

В случае если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации [19, c. 66]. Общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов противоречива. Система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, т. к. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего, формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых» муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. По данным Счетной палаты, лишь 2% муниципальных образований финансово самодостаточны; такие же оценки дает Совет Федерации. Таким образом, зависимость местных бюджетов от внешних источников финансирования возрастает, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов (таблица. 3).

Таблица 3.

Степень дотационности местных бюджетов в 2006 году, % (Данные мониторинга Министерства финансов РФ)

Данные таблицы 3 позволяют сделать вывод, что городские округа – наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования. 21,6% городских округов относятся к категории, где доля дотаций в доходах бюджетов (включая доходы, переданные по дифференцированным нормативам взамен дотаций) находится в пределах до 5%. Напротив, более половины сельских поселений (56,9%) относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100%. Кроме того, высокодотационными являются и муниципальные районы. Все это также свидетельствует о явном перекосе формирования бюджетов муниципальных образований, когда их фактические расходы не подкреплены адекватной доходной базой. Одна из наиболее существенных причин неустойчивости территориальных, прежде всего «низовых», местных (муниципальных) бюджетов – сохранение высокого уровня концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения [17, c. 47]. Это порождает зависимость нижестоящих бюджетов бюджетной системы страны от избранной модели бюджетно-перераспределительных отношений (таблица 4).

Таблица 4.

Диспропорции долей доходов и расходов при первичном распределении в бюджетной системе РФ (без трансфертов, переданных другим бюджетам, %) (Без единого социального налога по данным НИФИ АБиК Минфина России).

Дынные таблицы 4 позволяют подтвердить ранее сделанные выводы о диспропорциях между количеством исполняемых собственных и переданных полномочий на муниципальном уровне и реальной базой формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Неуклонное снижение (почти двукратное за анализируемый период) доли доходов муниципальных бюджетов произошло при относительно стабильной доле их расходов в общем консолидированном бюджете РФ (падение менее, чем на 1/10). Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции зависит от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы.

Наиболее ущербным в экономической базе муниципального управления является то, что в доходной базе бюджетов органов местного самоуправления ничтожно мала доля местных налогов, которые в рамках муниципального управления должны выполнять не только чисто фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции. Данные диаграммы 2 показывают символическую роль собственно местных налогов в налогово-доходной базе местных бюджетов в Российской Федерации [35, c. 15].

Отраженные в рисунке данные подтверждают факт сужения базы местных бюджетов. За ними осталось всего два местных налога (в начале 1990-х годов их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Формирование тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных и доходных полномочий не способно создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не «работает» на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению[31, c. 63].

Казалось бы, проблему снимают Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетный кодекс РФ, которыми к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено оказание финансовой помощи местным бюджетам, осуществляемое данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Однако на деле федеральный законодатель лишь в самом общем виде возложил на субъекты Федерации обязанность осуществления финансового выравнивания муниципальных образований. А потому неясны как общие критерии определения объема выделяемых на эти цели средств, так и та «планка», до которой должно осуществляться выравнивание (особенно с учетом специфики бюджетной ситуации в каждом из регионов). В соответствии с бюджетной реформой, субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе (т. е. без ограничения срока). Но эта возможность не получила широкого распространения. Регионы отдают предпочтение традиционным дотационным формам межбюджетного регулирования или замещающим их нормативам налоговых отчислений, которые фиксируются только на один бюджетный год . [10, c. 84]

При передаче доходных источников насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют или исключают практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотационности, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика существенно снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства [5, стр. 24]. «Например, в Липецкой области местным бюджетам переданы значительные доли различных налогов, подлежащих зачислению в консолидированный бюджет субъекта Федерации, в результате чего совокупная дотационность местных бюджетов региона за 10 месяцев 2007 г. составила всего 4%. Напротив, в Рязанской области местным бюджетам переданы лишь единые 10%-ные доли налога на доходы физических лиц. В результате совокупная дотационность местных бюджетов региона за 10 месяцев 2007г. составила 15%.»

Одна из главных причин рассмотренной ситуации предопределена существующим порядком использования механизма «отрицательных трансфертов» [22, c. 44]. Отрицательные трансферты – это обязательные отчисления, которые наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования делают в вышестоящий бюджет при превышении определенного порога бюджетной обеспеченности. В соответствии с нормами федерального законодательства региональные власти могут принять решение об изъятии отрицательных трансфертов из бюджетов отдельных муниципальных образований. Это не позволяет эффективно адаптироваться к условиям каждого региона, где, как правило, складываются свои параметры бюджетной дифференциации различных видов муниципалитетов.

Парадокс заключается в том, что, при всех жалобах представителей муниципального управления на нехватку средств на осуществление своих жизненно важных функций, формально сфера местных финансов не только сбалансирована, но и профицитна.Итоговый профицит местных бюджетов в 2006 г. составил 10,2 млрд. рублей, в том числе по муниципальным районам – 7,7 млрд. рублей, по городским округам – 0,3 млрд. рублей, по поселениям – 2,2 млрд. рублей [9, c. 77].

Однако это иллюзия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как показывают исследования (в том числе совместно с НИФИ АБиК Минфина России), причинами названного «профицита» выступают:

- передача на местный уровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов в конце бюджетного года, когда их практически невозможно использовать;

- частичный или полный отказ муниципальных образований (особенно поселений) от финансирования отдельных видов расходных обязательств, установленных ФЗ №131, даже несмотря на формально выделенные по местному бюджету ассигнования;

- массовая передача расходных полномочий поселениями на районный уровень;

- фактическое исполнение субъектами Федерации расходных полномочий сферы муниципального управления (особенно расходов капитального характера).

Анализ показал, что формирование экономической, прежде всего финансово-бюджетной, базы местного самоуправления не завершено. Произошло это по ряду причин.

Первое. Законодательство и хозяйственная практика не содержат механизмов, побуждающих органы муниципального управления активизировать деятельность по умножению и эффективному использованию своего производственного и налогового потенциала.

Второе. В ходе реформы бюджетная система страны существенно усложнилась вследствие появления тысяч поселенческих бюджетов, значительная часть которых не имеют перспектив реального экономического укрепления. В результате издержки массового «бюджетообразования» превысили выгоды и преимущества финансовых новаций.

Третье. Начальный этап реформы не внес определенности в принципы и механизмы регулирования (изъятия) муниципальной собственности. Остаются предельно суженными возможности ее альтернативного использования на хозяйственные цели, а также цели социально-экономического развития территорий муниципалитетов [22, c. 67].

Таким образом, остается актуальной проблема укрепления экономической самодостаточности муниципальных образований, которая не может быть решена в рамках перераспределительной бюджетной модели.[1]