Уровни бюджетной системы

Бюджетную систему страны (региона) принято подразделять на уровни. Это связано с существенными различиями между органами власти, которым соответствуют эти уровни. Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере. По общему мнению в РФ существуют три вида органов власти: федеральные, субъектов федерации и местные. У каждого из них, несмотря на продолжающиеся и в настоящее время споры, есть свои более-менее четко очерченные обязанности по организации и управлению политической жизнью страны, экономикой, социальной сферой и пр. Федеральные органы власти занимаются вопросами общероссийского значения, органы власти субъектов федерации решают проблемы общие для своего региона, а на местные органы власти возложено решение непосредственных проблем населения – уборка и благоустройство территории населенного пункта, содержание дорог и тротуаров, освещение улиц, обеспечение теплоснабжения, торговли, правопорядка и пр.

В России существуют разные виды населенных пунктов (мест коллективного, компактного проживания людей): города, поселки городского типа, села, деревни, аулы, станицы, хутора и т. д. и т. п. В каждом из них есть свои органы власти, именуемые местными органами власти.

Как известно, у любого органа власти есть три инструмента управления территорией и проживающим там населением:

- принуждение – получить услугу (работу) бесплатно, взять ее силой или угрозой применения силы;

- пропаганда – получить услугу за минимальную цену путем внушения чего-либо, каких-либо идеологических установок, не подлежащих сомнению; например, безусловного послушания;

- деньги – покупка услуги по ее реальной, рыночной цене. Это единственно честный способ управления территорией, когда орган власти не обманывает, не принуждает, а все операции осуществляются участниками по доброй воле.

В настоящее время, органы власти в РФ используют все три способа управления, но с разной степенью интенсивности. В армейской среде, например, используется сочетание пропаганды и принуждения, в местах содержания заключенных – в основном методы принуждения. Во всех остальных, обычных, гражданских местах проживания людей практически единственным инструментом управления территорией выступают в настоящее время денежные средства.

В современной РФ, по сравнению с советским периодом, роль и значение таких методов управления, как насилие и пропаганда существенно ослабли, а их использование не так масштабно, как ранее и не так интенсивно. Именно поэтому вопрос использования бюджетных средств становится чрезвычайно принципиальным и важным для всей страны, а процесс утверждения бюджета привлекает самое пристальное внимание общества или, по крайней мере, его политически и социально активной части.

Финансы существуют как непосредственно в виде денежных фондов органа власти, так и в виде влияния властей на финансовые потоки. Денежный фонд органа власти в свою очередь может существовать в двух вариантах: в виде бюджета и в виде сметы, обязательно являющейся составной частью какого-либо бюджета. Главный критерий проявления денежного фонда органа власти на том или ином уровне бюджетной системы – это самостоятельное формирование предполагаемых доходов и расходов, утверждение и исполнение органом власти своего денежного фонда, говоря иначе – наличие депутатского корпуса, имеющего права на самостоятельное формирование бюджета.

Другая важная характеристика денежного фонда – наличие собственных и/или закрепленных налогов и неналоговых сборов – не является принципиальной, поскольку, как уже отмечалось, это может быть всего лишь формой трансферта.

Итак, бюджетная система страны формируется из денежных фондов, существующих в виде бюджетов, принадлежащих разным видам органов власти. А уже бюджеты, в свою очередь, включают в себя сметы бюджетных учреждений, организаций и структурных подразделений органов власти.

В экономической литературе существует устойчивое мнение, что бюджетная система РФ является трехуровневой и включает в себя федеральный уровень, уровень субъектов федерации и уровень денежных фондов местных органов власти. Несомненно, бюджетная система любой страны является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Однако за годы реформ как в административно-территориальном устройстве, так и в бюджетной системе РФ произошли существенные, не всегда друг с другом согласованные, изменения (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты) и поэтому мнение, что в России существует трехуровневая бюджетная система, считаю, нуждается в уточнении.

Но вначале, вне зависимости от количества уровней в бюджетной системе РФ (об этом далее), следует определиться с организацией низового уровня – уровня местных органов власти, то есть тех, кто непосредственно решает вопросы организации жизнедеятельности населенных пунктов, непосредственно контактирует с населением.

Если с субъектами федерации все понятно – в РФ насчитывается 89 субъектов федерации и столько же бюджетов (консолидированных и непосредственно администрации субъекта федерации), то на местном уровне – сельский район, город, район в городе, поселок, село – существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их денежными фондами в виде смет или бюджетов (денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того населенного пункта, который имеет статус муниципалитета).

В одних регионах муниципалитетов нет вообще, например, в Москве, и хотя 128 столичных районных управ и носят название “внутригородских” муниципальных образований, но сути дела это не меняет: института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ нет, соответственно в Москве нет и третьего уровня бюджетной системы. Уточню: официально есть, но фактически нет. Другой пример – Республика Ингушетия, где вся территория поделена на 7 “муниципальных” образований, однако в этих муниципалитетах нет депутатского корпуса, местный бюджет утверждает глава администрации, а его самого назначает президент Республики; таким образом и здесь имеет место формальное использование словосочетания “местное самоуправление”.

В других субъектах федерации муниципальных органов власти существует ограниченное количество, наряду с такими формами организации управления как районные (поселковые и пр.) администрации. Например, в Новосибирской области у 34 населенных пунктов имеется статус муниципальных, поскольку они обладают достаточной налоговой базой, остальные объединены в рамках районов – административно-территориальных образований, подчиненных в свою очередь областной администрации;

В третьих, – органы власти (в отдельных случаях – инициативная группа из числа местных граждан) каждого населенного пункта сочли необходимым получить статус муниципалитета, невзирая на экономическую целесообразность этого мероприятия. Так, например, в Тюменской области существует 279 муниципальных образования. Такое большое для РФ количество муниципалитетов в одном субъекте федерации создает областному финансовому управлению значительные, совершенно ничем не оправданные сложности в плане методического руководства бюджетным процессом в муниципалитетах, учета и перечисления им дотаций, сбора и обобщения отчетности. Рекордсменом по количеству муниципальных образований в России является, судя по неполным сведениям о субъектах федерации, Республика Татарстан, где их насчитывается 955 единиц.

В четвертых, районы в составе муниципалитетов также могли получить в свое распоряжение полноценный бюджет и закрепленные налоги, а не ограничиваться простым сметным финансированием. Подобная ситуация была несколько лет назад в г. Тольятти, когда администрация каждого из трех районов города – Автозаводского, Центрального и Комсомольского – работала на основании “бюджета района”, утверждавшегося в составе консолидированного бюджета города.

Еще в РФ есть населенные пункты, в которых имеется действующий представительный орган власти, но нет бюджета, как например в г. Байкальске Иркутской области. Администрация этого города руководствуется сметой, утверждаемой в составе бюджета муниципалитета “Слюдянский район”, в состав которого входит город.

Кроме того, необходимо учитывать, что организация местных органов власти подвергается постоянным изменениям, например, относительно недавно в Курской области были расформированы 511 муниципальных образований. В соответствии с законом, принятым Курской областной Думой, в области остается пять муниципалитетов (то есть территорий с населением свыше 150 тыс. человек и имеющих “достаточную доходную базу”): города Курчатов, Железногорск, Рыльск, Льгов и Щигры – они не будут финансироваться из областного бюджета. Остальная территория области поделена на 28 административных районов и город Курск.

В целом наблюдается стремление к унификации муниципальных образований, однако это еще не стало основополагающим принципом работы властей. Поэтому возможности муниципалитетов, даже в пределах одного субъекта федерации все еще сильно отличаются друг от друга. В этих условиях очевидно, что применение единых ставок отчислений от регулирующих налогов только обостряет неравенство местных властей, а процесс распределения дотаций становится слишком сложным, и неэффективным. Исходя из этого необходимо добиваться организации муниципалитетов по единому для всего субъекта федерации критерию. Каждый регион должен выбрать свой критерий, поскольку очевидно, что Север страны и Северный Кавказ, Центральная часть и Дальний Восток – несопоставимые территории.

В начале главы обращено внимание на то, что разделение бюджетов по уровням связано с существенными различиями между органами власти их исполняющими, их подчиненностью друг другу и степенью самостоятельности. Данный факт является принципиально важным, поскольку местные органы власти – это не только органы власти муниципалитетов, но и, в частности, районных (район в составе субъекта федерации) и поселковых (поселок в составе района или муниципалитета) администраций. Однако в силу того, что органы управления районов являются фактически структурными подразделениями администраций субъектов федерации, их (районов) денежные фонды, полагаю, следует учитывать в составе того уровня бюджетной системы РФ к которому относятся субъекты федерации, то есть субфедерального.

В свою очередь муниципалитеты в соответствии с действующим законодательством являются независимыми от института государственной власти образованьями и поэтому занимают собственный, обособленный от других, уровень в административно-территориальном устройстве РФ, и соответственно в бюджетной системы России.

В результате, поскольку в настоящее время в РФ не ведется централизованный сбор сведений о регионах, никто в стране не владеет точной информацией о составе последнего уровня бюджетной системы РФ – уровня, который занимают бюджеты, исполняемые муниципальными органами власти. В 58 субъекте федерации, по которым удалось собрать информацию, насчитывается 4523 официально зарегистрированных муниципальных образования.

Однако, если вычесть псевдомуниципалитеты, цифра уменьшится. Но, для этого будет необходимо провести специальное исследование регионального законодательства.

Как следствие отсутствия названной информации в современной отечественной литературе существуют разные точки зрения относительно внутреннего строения местных органов власти, причем идея разделения их между разными уровнями бюджетной системы (субфедеральным и муниципальным) нигде не присутствует, в частности:

- по состоянию на 1.01.96 г. в третий уровень бюджетной системы страны входят 650 бюджетов городов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, 325 бюджетов районов городских, 1 868 консолидированных бюджетов районов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, в том числе, районные бюджеты районов, 437 бюджетов городов района, 2 022 бюджетов поселков и 24 307 бюджетов сел [5, стр. 138];

- “Государственная бюджетная система РФ включает … и около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских)” [12, стр. 74];

- звеньями бюджетной системы РФ являются, в том числе “… бюджеты местных административно-территориальных образований — районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов” [23, стр. 9];

- в третий уровень бюджетной системы России входят бюджеты местных административно-территориальных органов – районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов [15, стр. 31];

- бюджетная система РФ объединяет, в том числе “… и десятки тысяч местных бюджетов нижестоящего уровня” [8, стр. 281];

- бюджетная система РФ состоит из трех уровней… третий уровень – местные бюджеты [21, стр. 301];

- бюджетная система России состоит из … и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты [7, стр. 36];

- бюджетная система РФ включает: … и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) [10, стр. 21].

Необходимо обратить внимание на активное использование в приведенных примерах словосочетания “местные бюджеты”. Этот термин неприменимым при анализе бюджетной системы. Дело в том, что под местными бюджетами подразумеваются денежные фонды местных органов власти, но как отмечено выше, не все местные органы власти являются муниципалитетами и, соответственно, не все из них имеют денежный фонд в виде бюджета. Часть местных органов власти находится на сметном финансировании и поэтому когда употребляется термин “местные бюджеты”, то фактически речь идет как о бюджетах, так и о сметах. Но при анализе бюджетной системы нам нужна информация о денежных фондах только муниципалитетов, то есть их бюджетов. Поэтому при упоминании низшего уровня бюджетной системы предлагается употреблять термин либо “муниципальный бюджет”, либо “бюджет местного самоуправления”.

В администрации Президента РФ также не знают точного количества муниципальных образований – то ли 12 тыс., то ли 14 тыс.

Что касается Росстатагентства РФ, которое владеет сведениями об административно-территориальном устройстве страны, то статистики не выделяют муниципальные образования среди местных органов власти, называя по состоянию на 1.01.98 только количество районов (1 868), городов (1 095), городских районов (322), поселков городского типа (1 963), сельских населенных пунктов (24 456).

Неразбериха с муниципалитетами – это не единственное замечание к строению бюджетной системы России.

Бюджетная система государства в целом соответствует административно-территориальному устройству страны, копирует ее, поскольку каждый орган власти для надлежащего выполнения своих функций должен быть наделен денежным фондом, исполняемым в виде бюджета или сметы.

Строение уровней бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, то есть вертикальное (сверху вниз) перераспределение доходов и поступлений: налогов, дотаций, бюджетных ссуд и др. Однако, как показывает практика, на деле имеются многочисленные случаи горизонтального перераспределения средств. Можно даже сказать, что это стало нормой.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться по инициативе как налогоплательщиков путем смены места регистрации юридического лица, так и региональных органов власти путем финансирования расходов, не относящихся к ведению данного органа власти.

Применительно к налогам, при вертикальном перераспределении происходит разделение средств между бюджетами всех уровней – муниципального, где зарегистрировано предприятие-налогоплательщик, субъекта федерации, где расположен этот муниципалитет и федерального уровней. Исключение пока составляет межгосударственный уровень.

Горизонтальное перераспределение средств означает, что налоги, взимаемые с конкретного предприятия, могут распределяться между разными муниципалитетами и субъектами федерации, в зависимости от того, где предприятие расположено, где оно зарегистрировано, а также в зависимости от особенностей местного законодательства. Яркий пример тому – свободные экономические зоны и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), предоставляющие льготы по налогам тем, кто перерегистрируется с юридическим адресом у них. В отдельных случаях перерегистрация крупных компаний осуществлялась по соображениям не экономической выгоды, а политической целесообразности. В качестве возможного примера можно назвать перерегистрацию АО “Межрегионгаз”, крупнейшей компании системы РАО “Газпром”, в одном из отдаленных муниципалитетов Московской области.

Одна из СЭЗ – инвестиционная зона “Саров”. В ней регистрируются с юридическим адресом многие предприятия и, в частности, ряд предприятий, расположенных в г. Нижний Новгород. По причине такой перерегистрации бюджет Нижнего в 2000 г. потерял около 40 млн. руб. Чтобы сгладить остроту финансовых потерь, администрации г. Нижний Новгород и инвестиционной зоны Саров подписали соглашение, в соответствии с которым 5% сумм налоговых льгот, предоставленных в инвестиционной зоне нижегородским предприятиям, будут “пожертвованы” Нижнему Новгороду в счет компенсации условно-выпадающих местных налогов. Решено, что четыре наиболее крупных предприятия, зарегистрированных в Сарове, будут направлять 50% денежных средств, до момента подписания соглашения поступавших в фонд развития конверсионных производств инвестиционной зоны, на финансирование проектов в Нижнем Новгороде. А все участники инвестиционной зоны из областного центра подоходный налог будут платить полностью в бюджет Нижнего.

Также предполагается зарегистрировать специальный фонд (видимо внебюджетный) “Нижний Новгород”, на счет которого предприятия Нижнего – участники инвестиционной зоны – будут перечислять оговоренные соглашением средства. Эти средства предлагается направить на развитие ипотечного жилищного кредитования в областном центре.

Всего в Нижегородской области образовано семь СЭЗ. Участники трех из них полностью освобождены от уплаты налогов в части, поступающей в областной бюджет, до 1.03.2005 г. Участники остальных зон освобождены от уплаты 75% налоговых платежей в областной бюджет [13, стр. 38].

Для федерального уровня бюджетной системы перерегистрация со сменой юридического адреса обычно не влечет за собой негативных последствий – федерация свою долю налогов все равно получит, а вот на уровне субъектов федерации и муниципалитетов возникают своего рода “черные дыры”, всасывающие местные ресурсы и необоснованно переводящие их в другие регионы страны.

Под “особенностями местного законодательства” понимается в частности попытки властей организовать “прямое” финансирование, то есть переключить налоговые потоки так, чтобы организовать финансирование необходимых с точки зрения властей расходов напрямую от налогоплательщиков, минуя бюджет. То есть, минуя процедуру утверждения этих предстоящих расходов депутатами. Кроме того, что чрезвычайно важно, эти средства не включаются в отчет об исполнении бюджета, а депутаты оказываются лишенными возможности дать оценку эффективности и целесообразности их расходования.

В качестве примера назовем организацию финансирования в Москве некоторых спортивных организаций, в частности теннисных, а также строительство Храма Христа Спасителя и московского международного делового центра “Москва-Сити”.

Закон Москвы “О ставках и льготах по налогу на прибыль” от 18 июня 1999 г. № 19 предоставляет налогоплательщикам в московский бюджет, совершившим благотворительный взнос в пользу названных организаций и строек, льготу по налогу на прибыль в пределах суммы благотворительного взноса, но не более суммы платежа налога на прибыль, подлежащего уплате в бюджет Москвы этим налогоплательщиком. Сумма выпадающих доходов бюджета Москвы составляла в 2000—2002 гг. ориентировочно по 5 млрд. рублей ежегодно. В 2003 г. она может достигнуть 10 млрд. рублей.

Используя аналогичную практику, правительство Свердловской области, в отличии от московского, установило ограничения для такого рода финансирования. Например футбольному клубу “Уралмаш” и хоккейному клубу “Спартак” на 1999 г. были установлены квоты в размере 6,8 млрд. н/д рублей [14, стр. 58]. На эту сумму они заключали договора с налогоплательщиками в областной бюджет о своем финансировании.

В Татарстане для оказания помощи спортивным клубам были приняты постановления, в которых предусматривается их финансирование за счет платежей их учредителей в республиканский бюджет по налогу на прибыль и НДС [14, стр. 57].

В Пензенской области с целью поддержания конкурентоспособности местных спиртзаводов, часть из которых градообразующие, им оставлялась часть акцизов, подлежащая зачислению в областной бюджет, с формулировкой – “на компенсацию отпускных цен”.

Еще один пример горизонтального движения средств – заключение договоров между органами власти разных уровней о распределении налогов с конкретных предприятий. Например, плата за недра, взимаемая с АО “Норильский комбинат” (г. Норильск Красноярского края) делится не только между бюджетами города Норильска и Красноярского края, но достается соседнему с городом субъекту федерации – Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономному округу. Есть и другие примеры горизонтального перераспределения средств, но уже на уровне не отдельных налогоплательщиков, а – органов власти. Речь идет о дотировании и кредитовании одним органом власти бюджетных учреждений или бюджета другого.

Например, ряд регионов шефствуют над воинскими частями, у г. Краснодара, в частности, есть подшефная подводная лодка на Северном флоте, правительство Санкт-Петербурга оказывает “финансовую помощь” народным судам. За счет средств бюджета Ставропольского края содержится одна из воинских частей, а из бюджета Москвы была фактически оплачена часть расходов на строительство крупного спортивного объекта “Арена-2002” в г. Ярославле.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться в рамках двухсторонних взаимодействий региональных органов власти, а также в рамках многосторонних объединений.

Двухсторонне взаимодействие осуществляется на основе соглашений между региональными администрациями. Так, например, число двухсторонних соглашений правительства Москвы достигает двух сотен, в том числе с субъектами федерации – 73, администрации Новосибирской области – семь десятков. В рамках двухсторонних соглашений могут решаться вопросы размещения ценных бумаг органов власти и инвестирования, оказания разнообразной помощи отдельным предприятиям, организации выставок, представительств, делегирования отдельных прав и многое другое.

Объединяться в ассоциации могут как субъекты федерации, так и муниципалитеты. В настоящее время существует 8 межрегиональных ассоциаций – “Северо-Запад”, “Центральная Россия”, “Черноземье”, “Большая Волга”, “Северный Кавказ”, “Уральская ассоциация”, “Сибирское соглашение”, “Дальний Восток и Забайкалье” – и несколько десятков муниципальных объединений, в том числе – Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, “Города Урала”, Союз городов Тюменской области, а также ассоциации закрытых административно-территориальных образований.

В рамках ассоциаций решаются, в частности, вопросы создания единой инфраструктуры (в т.ч. транспортной, энергетической, газоснабжения), построения межрегиональных схем организации производства и даже бартерных цепочек с целю снижения отчислений по федеральным налогам.

Пример горизонтального перераспределения средств дает и несовершенство налоговой системы. Причиной перераспределения может служить, в частности, всероссийская деятельность одной из компании, практикующей так называемый метод “прямых продаж”. Этот метод заключается в том, что продавец, действуя вне пределов магазина, самостоятельно ищет покупателя и настойчиво убеждает его совершить покупку.

В нашем примере, одна из московских компаний по торговле парфюмерией, расширяя сферу охвата, распространила свою деятельность на г. Иваново. В настоящее время ивановские коммивояжеры за товаром ездят в Москву. Оптовый склад у продавцов находится в столице, а в Иваново расположено только представительство фирмы не имеющее статуса юрлица, поэтому компания в розничной цене продукции учитывает помимо налога на добавленную стоимость, еще и московский налог с продаж.

В Москве на момент исследования он составлял 2%, а в Иваново ставка местного налога с продаж была равна 4%. Для ивановского покупателя так выходило даже дешевле на 2%, чем могло бы быть, будь склад в Иваново. Но дело не в разнице ставок налога, а в том, что ивановец, купивший такую продукцию, оплачивал налоги и, в том числе налог с продаж, в московский бюджет, оказывая таким образом невольную услугу жителям столицы.

Обобщая все сказанное в данной главе, считается, что говоря о современном состоянии бюджетной системы России необходимо иметь ввиду двоякость ее строения. Одно – внешнее – проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве. Другое – внутреннее – представляет собой многочисленные друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов.

Наконец последнее, что хотелось бы отметить – это наличие встречных финансовых потоков и во “внешней” части бюджетной системы. Взаимоотношения уровней бюджетной системы предусматривает, как известно, движение денежных потоков “сверху вниз”, то есть от федерального бюджета к муниципальным. Во-первых, – это отчисления от федеральных налогов в бюджеты РФ, субъектов федерации и муниципалитетов. Во-вторых, отчисления от региональных налогов в бюджеты самого субъекта федерации и муниципалитетов. В третьих, – предоставление всевозможных трансфертов, а также бюджетных ссуд и кредитов.

В России, кроме того, до 2002 г. имелся четвертый канал – это встречные перечисления, правда, незначительные по своим размерам – отчисления от земельного, муниципального по своей сути, налога в бюджеты вышестоящих уровней. Примечательно, что федеральный центр упорствует в своем нежелании отказаться от получения части земельного налога, объясняя это целевым характером налога. Даже при проведении эксперимента в гг. Тверь и Новгород по замене трех местных налогов одним – налогом на недвижимость, Министерство финансов РФ потребовало, чтобы в федеральный бюджет перечислялась доля этого налога, налога иного уровня. При этом ни Минфин РФ, ни финорганы субъектов федерации не отчитываются перед муниципалитетами о расходовании средств местного налога, а также не предоставляет последним возможность проводить проверки целевого использования отданных ими налогов.

Четвертый канал находится под контролем местных органов власти, поскольку от них во многом зависят размер и сроки уплаты земельного налога. Некоторые чиновники пользуются этим в интересах местного самоуправления, применяя механизмы “прямого” финансирования, например: предприятие получает льготу на уплату земельного налога в пределах сумм “благотворительных” взносов в местный внебюджетный фонд. В результате вся сумма налога оказывается в распоряжении местных властей, но они не расщепляют поступившие средства между своим бюджетом, бюджетом субъекта федерации и федеральным бюджетом, поскольку от уплаты земельного налога налогоплательщик освобожден, а средства, поступившие во внебюджетный фонд, никакого отношения к этому налогу не имеют, так как это якобы простое, добровольное “пожертвование”.

Итак, с учетом сложившейся практики предлагается уточненный вариант организации уровней бюджетной системы страны. Наивысший уровень бюджетной системы РФ – федеральный, он включает в себя консолидированные бюджеты субъектов федерации и федеральный бюджет. В состав последнего включены сметы ЗАТО и военных городков, а также из него берет свое начало межгосударственный уровень бюджетной системы РФ.

Консолидированные бюджеты субъектов федерации включают в себя консолидированные бюджеты населенных пунктов территории и бюджет, исполняемый органом власти субъекта федерации. В состав последнего могут быть включены сметы населенных пунктов, не имеющих статуса муниципалитетов или не входящих в состав муниципалитетов, а также не являющихся ЗАТО.

Консолидированный бюджет населенных пунктов территории может включать в себя как исключительно бюджеты муниципалитетов, так и бюджеты (сметы) населенных пунктов, не имеющих статуса муниципалитетов или не входящих в состав муниципалитета, а также не являющихся ЗАТО или военными городками.

Необходимо иметь ввиду, что все разнообразие форм организации местных органов власти, сложившееся на практике, например, подчиненность одних муниципалитетов другим или выхолощенность понятия муниципалитета в некоторых регионах, не представляется возможным пока учесть и дает лишь общее представление о сложном строении бюджетной системы РФ.