Бюджетная система России как основа государственных и муниципальных финансов

Важную роль в составе государственных финансов играют бюджетные взаимосвязи, складывающиеся на федеральном, региональном и местном уровнях.1

Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов2. Организация бюджетной системы определяется государственным устройством страны.

Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения.

Будучи призванной обеспечить деятельность органов власти бюджетная система отражает их структуру в соответствии с государственным и административно-территориальным устройством, принципы их взаимодействия и степень централизации власти.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты (рис. 2.1).

Многообразие видов бюджетов определяется составом территориальных единиц государства, в границах которых функционируют органы власти. Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню власти, образует уровень бюджетной системы. Принадлежность бюджетного фонда тому или иному уровню бюджетной системы зависит от конституционно-правового статуса соответствующего территориального образования и характера взаимоотношений его органов власти в системе публичного управления1.

Соответствующим образом изменения территориального устройства государства как способа организации публичной власти оказывают влияние на структуру бюджетной системы.

Упорядочение территориальной основы местного самоуправления явилось одной из задач Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон), определившего начало следующего этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

В редакции этого закона реализован содержательно иной подход к территориальной организации местного самоуправления.

Во-первых, состав создаваемых в Российской Федерации муниципальных образований унифицирован и подлежит пересмотру исключительно в рамках федерального законодательства.

Во-вторых, реализация права на местное самоуправление в границах средних и малых сельских населенных пунктов предполагает их объединение в составе поселения либо присоединения к поселению, если иное не закрепляется законодательством субъекта РФ.

В-третьих, впервые самостоятельным видом муниципального образования признан городской округ – городское поселение, не входящее в состав муниципального района. Представляется, что целесообразность подобного обособления городского поселения и городского округа продиктована необходимостью дифференциации положения городов различного уровня в административно-территориальном устройстве субъекта РФ и др.

Самостоятельное формирование местного бюджета выступает содержательным признаком местного самоуправления. Наделение органа власти полномочиями по непосредственному решению вопросов местного значения в статусе органа местного самоуправления – основания для определения его бюджетного фонда в качестве местного бюджета. Федеральное законодательство закрепляет: каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).1

Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренное Федеральным законом, предопределяет многообразие видов местных бюджетов. В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ местный уровень бюджетной системы РФ образуют бюджеты муниципальных районов (районные бюджеты), бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

- единства бюджетной системы РФ;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

-полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетная система - это тот рычаг, с помощью которого правительство оказывает огромное воздействие на весь процесс производства и распределения.

Бюджетная система выполняет при этом три функции:

1.фискальную - через изъятие налогов обеспечивает необходимые ресурсы для правительственной деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также на существование аппарата управления;

2.экономического регулирования - налоги и расходы используются как рычаги управления хозяйственной деятельностью и осуществления определённых целей экономической политики (стабилизации экономики, стимулирования её роста, структурных сдвигов и т.п.);

3.выравнивания доходов - то есть перераспределения доходов, благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей, мало обеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям, отсталым регионам и т.п.

В соответствии с вышеизложенным можно констатировать, что целью проведения бюджетной и налоговой реформы в России является создание независимых, прежде всего финансово, бюджетов нижестоящих уровней (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов), функционирующих и взаимодействующих с федеральными органами власти и между собой на принципах бюджетного федерализма. Однако практика далека от совершенства, так как бюджетный федерализм проявляется в нормативно-законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками и разными уровнями бюджетов, в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между указанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса. При этом, хотя и не единственным условием бюджетного федерализма должно быть соблюдение условий определенного законодательством равноправия (самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».1

В 2005 году общий объем расходов бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, составил 6,6 трлн. рублей. Совокупные бюджетные расходы на душу населения превысили 3,5 тысячи рублей в месяц, а к 2008 году превысят 5,8 тысяч рублей.

Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги — образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту общественных интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым из нас в отдельности.

Граждане — и как налогоплательщики, и как потребители общественных услуг — должны быть уверены в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются прозрачно и эффективно, приносят конкретные результаты как для общества в целом, так и для каждой семьи, для каждого человека.

2006 год станет переломным для бюджетного процесса в России.

Впервые федеральный бюджет будет составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Тем самым Россия выходит на качественно новый уровень управления общественными финансами.

Впервые вводится разделение действующих и принимаемых обязательств государства. Это обеспечит выполнение всех установленных законом расходных обязательств, в том числе — вытекающих из уже принятых и планируемых на трехлетний период решений по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и пособий, денежного содержания военнослужащих, поддержке экономического роста и укреплению национальной обороны и безопасности.

Впервые основой формирования бюджета станут четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджета будут увязаны с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Это и есть суть новых подходов в управлении общественными финансами, переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты, предусмотренному правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах.

Разработка и реализация перспективного финансового плана на 2006–2008 годы и федерального бюджета на 2006 год — первые, наиболее трудные, но и самые важные шаги.

Каждый уровень власти имеет свою сферу бюджетной ответственности. Федеральные власти отвечают за выплату пенсий и пособий, оборону и безопасность, высшее образование и науку, региональные и местные власти — за предоставление услуг здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства.

Федеральные и региональные органы государственной власти, создаваемые начиная с 2006 года органы местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона или муниципалитета, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов.

В этом — главная цель проводимой Правительством РФ бюджетной реформы.

Стратегические цели развития РФ представляют собой программу действий на ближайшее десятилетие, охватывающую все стороны жизнедеятельности общества и определяющую общее направление и приоритеты национального развития.

Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения в соответствии с конституционным требованием «создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности — повышение доступности и качества бюджетных услуг, удовлетворение потребностей граждан в услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, пенсионное и социальное обеспечение.

Основа для решения социальных проблем — высокие темпы устойчивого экономического роста. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать макроэкономическую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), совершенствовать налоговую систему, обеспечивать защиту прав собственности. Благодаря этому будут созданы благоприятные условия для инвестиций и предпринимательства, создания новых рабочих мест, роста заработной платы в экономике. Государство должно способствовать развитию базовых, стратегических отраслей, в первую очередь транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, передовых технологий и инноваций.

Для достижения этих целей необходимо максимально эффективно использовать все инструменты и формы государственной политики. Однако именно бюджетная политика занимает среди них ключевое место.

Практически все действия государства должны быть обеспечены бюджетными средствами — даже если речь идет только о разработке законов или подготовке решений Правительства. Поэтому от того, на каких принципах и по каким правилам формируются и используются бюджетные средства, как государство управляет «переданными» ему обществом финансовыми ресурсами, зависит не только выполнение государственных обязательств и социальных гарантий, но и эффективность работы всего государственного механизма, а значит и достижение стратегических целей развития страны.

Основное требование к бюджетной политике — долгосрочная сбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетных расходов, их ориентация на приоритетные направления государственной политики, обеспечение прозрачности и подотчетности бюджетов всех уровней.

В 2006 году Правительство РФ предполагает продолжить политику формирования федерального бюджета с профицитом. Профицит федерального бюджета определен в 2006 году в сумме 776 млрд. руб. (3,2% к ВВП), что на 1,7 процентного пункта выше, чем в 2005 году.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, доходы, формируемые за счет превышения прогнозируемой цены на нефть 27 долларов за баррель нефти марки Юралс, зачисляются в Стабилизационный фонд РФ. Объем поступлений в Стабилизационный фонд в 2006 году оценивается в размере 660,4 млрд. рублей, из которых 40,9 млрд. рублей будет направлено на погашение государственного внешнего долга. Величина Стабилизационного фонда по состоянию на 1 января 2007 года достигнет 2242,3 млрд. рублей.

Создание Стабилизационного фонда является положительным шагом бюджетной политики. Данная мера позволяет снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

В то же время, Стабилизационный фонд, концентрируя дополнительные доходы, связанные с добычей и экспортом нефти и других нефтепродуктов, превратился в средство стерилизации значительной части ликвидности. Правительство РФ считает его одним из главных факторов ограничения роста потребительских цен. Дополнительные доходы, получаемые за счет высоких цен на нефть на мировых рынках, скапливаются в Стабилизационном фонде и обесцениваются в результате инфляции. Сдерживается рост монетизации экономики, что объективно создает ограничения для развития финансовых рынков и банковской системы и тем самым еще более затрудняет борьбу с инфляцией в среднесрочном периоде.

Доходная база федерального бюджета на 2006 год определена с учетом изменений налогового законодательства. С 2006 года предполагается установление общего порядка принятия к вычету сумм НДС при осуществлении капитальных вложений и ускоренное списание амортизации на вновь вводимые основные средства в размере 10%, а также увеличение до 50% верхнего предела для уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль в следующем году на сумму убытков, полученных в предшествующие годы, и изменение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций. Кроме того, предполагается отмена налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, введение особого режима налогообложения в свободных экономических зонах и совершенствование налогообложения малого бизнеса. Изменения в налоговом законодательстве приведут к снижению доходной базы федерального бюджета в 2006 году относительно ожидаемого исполнения 2005 года на 0,34% ВВП или на 83,0 млрд. руб.

Доходы федерального бюджета на 2006 год определены в сумме 5046,1 млрд. рублей (2005 год – 3326,0 млрд. руб.), т.е. увеличены на 1720 млрд. рублей по сравнению с утвержденными законом о федеральном бюджете на 2005 год. В то же время доходы федерального бюджета на 2006 год только на 75,4млрд. руб. выше, чем ожидаемое исполнение федерального бюджета в 2005 году. Кроме того, доля доходов в ВВП в 2006 году снизится по сравнению с оценкой 2005 года на 2,97 процентных пункта (с 23,67% ВВП до 20,7% ВВП).

В составе доходов федерального бюджета налоговые доходы составляют 3167,8 млрд. рублей (12,99% ВВП), в том числе без учета средств единого социального налога и отчислений в Стабилизационный фонд РФ – 2591,2 млрд. рублей (10,63% ВВП). Неналоговые доходы на 2005 год определены в сумме 1878,2 млрд. рублей (7,70% ВВП). Основными доходными статьями федерального бюджета в 2006 году, как и в 2005 году, остаются налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых и налог на прибыль организаций.

Существуют еще дополнительные резервы повышения доходов бюджета в 2006 году. Отмечается недостаточное качество управления государственной собственностью, низкая экономическая эффективность и налоговая дисциплина.

Повышение эффективности управления государственной собственностью может быть достигнуто, в частности, посредством широко используемого в мире инструмента – концессионных соглашений. Основное преимущество концессионного механизма для государства заключается в том, что частные инвестиции направляются для создания, улучшения и эффективного использования государственного имущества, не включенного в свободный хозяйственный оборот, но важного для экономики страны и повседневной жизни граждан. В этой связи Правительству РФ необходимо в кратчайшие сроки приступить к реализации положений Федерального закона «О концессионных соглашениях».

Также есть возможности повышения доходов федерального бюджета в связи с увеличением налогооблагаемой базы за счет пресечения нелегального вывоза капитала, декриминализации хозяйственной деятельности и легализации теневой составляющей хозяйственного оборота. Использование указанных резервов повышения доходов бюджета в 2006 году позволит направить дополнительные средства как на поддержку реального сектора экономики, так и на решение задач по повышению уровня жизни населения страны, в т.ч. на снижение уровня социальной напряженности в ряде регионов.

Проектировки расходов федерального бюджета на 2006 год рассчитывались Правительством РФ на основе действующего законодательства РФ с учетом разграничения расходных полномочий, осуществляемого с 1 января 2005 года. В результате увеличения с 2006 года базовой цены на нефть, применяемой для расчета объемов средств федерального бюджета, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд РФ, с 20 до 27 долларов США за баррель, непроцентные расходы федерального бюджета в 2006 году, несмотря на сокращение доходов в реальном выражении, составят 16,7% ВВП, что на 1,1 процентный пункт выше, чем ожидаемое исполнение в 2005 году. Структура расходов федерального бюджета на 2006 год представлена в таблице 2.1.

Таблица 2.1. Структура расходов федерального бюджета на 2006 год

Расходы федерального бюджета определены в 2006 году в сумме 4270,1 млрд. руб. (16,7% ВВП), что на 773 млрд. рублей превышает уровень текущего года.

Непроцентные расходы федерального бюджета составят в 2006 году 4067,6 млрд. рублей. При этом значительную часть прироста непроцентных расходов предполагается направить на повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральных государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также на повышение уровня жизни пенсионеров и других граждан, в отношении которых на федеральном уровне существуют финансовые обязательства.

Расходы на управление, прикладные научные исследования, федеральные целевые программы и капитальные вложения по основным направлениям и сферам деятельности органов государственной власти распределены по соответствующим функциональным разделам.

Быстрыми темпами растут расходы по разделам "Национальная оборона" (26%) и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" (35%). При этом общая сумма расходов по этим двум разделам в 2006 году – 1207 млрд. рублей, что составляет третью часть всех расходов бюджета. Отметим, что увеличение расходов по указанным разделам больше, чем вся сумма средств, направляемых в 2006 году на финансирование разделов «Здравоохранение и спорт», «Охрана окружающей среды», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Культура, кинематография, СМИ».

Значительно увеличены расходы по разделу «Общегосударственные расходы», которые составят в 2006 году 654,2 млрд. руб. (в 2005 году 488,6 млрд. руб.). Расходы по указанному разделу возрастут по сравнению с 2005 годом на 186,8 млрд. руб. При этом расходы на обслуживание государственного долга составляют 202,4 млрд. руб. (около 4,7% всех расходов бюджета). Из указанных средств на обслуживание государственного внутреннего долга предлагается направить 66,1 млрд. рублей, а на обслуживание государственного внешнего долга – 136,3млрд. рублей. Необходимо отметить, что по сравнению с 2005 годом произошло уменьшение доли процентных расходов в ВВП на 3,3 процентных пункта, что является положительным моментом. В целом же расходы на обслуживание и погашение государственного долга в 2006 году составят более 500 млрд. руб. (2% ВВП), что свидетельствует о сохранении существенной нагрузки на федеральный бюджет со стороны выплат по государственному долгу. Расходы по разделу «Национальная экономика» увеличатся в 2006 году на 40%, а их доля в ВВП увеличивается по сравнению с 2005 годом на 0,2 процентных пункта. Это свидетельствует об усилении внимания Правительства РФ к финансированию реального сектора экономики, т.к. именно по данному разделу проходят расходы на обеспечение структурной перестройки экономики, создание предпосылок для устойчивого экономического роста.

В составе федерального бюджета на 2006 год впервые создается Инвестиционный фонд в сумме 69,7 млрд. рублей с целью финансирования крупных инфраструктурных проектов на долевой основе совместно с частным бизнесом.

Бюджетные ассигнования на государственные капитальные вложения на 2006 год предусмотрены в сумме487,3 млрд. рублей, а с учетом средств Инвестиционного фонда – 557,0 млрд. рублей или 13,0% всех расходов федерального бюджета. Необходимо отметить положительную динамику в направлении государственных капитальных вложений: на высокотехнологичные наукоемкие проекты в 2006 году будет направлено 23,4% всех инвестиционных расходов бюджета (в 2005 - 15,3%).

Объем ассигнований на реализацию федеральных целевых программ(ФЦП) в 2006 году составляет 362,5 млрд. рублей, что превышает на 38,0% утвержденный аналогичный показатель 2005 года. В 2006 году в рамках ФЦП планируется осуществлять: поддержку реформ в сфере образования и здравоохранения, реформу судебной системы, формирование рынка доступного жилья, модернизацию АПК, строительство и модернизацию стратегически важных для страны объектов транспорта, реализацию программ технологического профиля и инновационных проектов, поддержку секторов экономики с высоким инновационным потенциалом. Расходы на финансирование государственных капитальных вложений по федеральным целевым программам и решение отдельных социально-значимых для экономики страны проблем вне рамок указанных программ включены в установленном порядке в Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП) на 2006 год. Как и в предыдущие годы, большая часть государственных капитальных вложений в рамках ФАИП направляется на решение социальных проблем федерального уровня, не имеющих, как правило, альтернативных источников. Так, государственные капитальные вложения в 2006 году сосредоточатся в основном на объектах социальной инфраструктуры, развитии фундаментальной науки, строительстве объектов спецкомплекса; реконструкции объектов федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

Предлагается утвердить расходы на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год и перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2006 год.

Существенно возросли расходы по разделам «Образование» (33%) и «Здравоохранение и спорт» (69%), что позволит обеспечить рост конкурентоспособности «человеческого капитала» и в перспективе повысить конкурентоспособность российских предприятий на внутренних и мировых рынках.

Основное внимание в 2006 году предполагается сосредоточить на реформе образования - будут усовершенствованы образовательные программы и стандарты, обеспечена большая ориентация на потребности рынка труда. Предусматривается внедрение оптимальных финансовых механизмов обеспечения здравоохранения, способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на конечный результат.

В целях обеспечения повышения оплаты труда работников бюджетных организаций в 2006 годупредполагается индексация тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки (ЕТС) работников бюджетной сферы. Реальная заработная плата работников бюджетных учреждений за 2005-2007 годы возрастет в 1,5 раза. Расходы федерального бюджета учитывают также повышение с 1 января 2006 года на 15% денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежного содержания государственных служащих и связанных с этим пенсий. Денежное содержание судей и прокуроров и связанные с этим выплаты пожизненного содержания и пенсии будут увеличены на 32% с 1 июля 2006 года. С начала 2006 года в 1,5 раза увеличится размер стипендий аспирантам, докторантам федеральных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающимся и студентам начального и среднего профессионального образования.

Однако предусмотренные в бюджете на 2006 год средства не позволят полностью решить поставленную задачу: существенно повысить качество жизни граждан России.

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам других уровней направлено на выравнивание уровня социально-экономического развития регионов, создание стимулов для наращивания собственной доходной базы, выполнение субъектами РФ обязательств, возложенных на них законодательством РФ. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 году составит 520,5 млрд. рублей, т.е. с ростом против ожидаемого уровня 2005 года на 12,8%, а также бюджетов Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования в объеме 906,6 млрд. рублей, т.е. с ростом против ожидаемого уровня 2005 года на 24%.