Место государственных и муниципальных финансов в финансовой системе

Оценка имеющейся научной литературы, глубины и объективности содержащихся в ней теоретических представлений дефиниции «финансовая система» дает основание считать, что на сегодняшний день идет активный поиск конструктивных решений, который сопряжен с усилением борьбы мнений и теоретических течений.

На основе системной методологии, признанной в качестве универсальной, исследуются экономические процессы и явления. При этом систему как таковую трактуют с различных позиций: как множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, принципов и т.д.), представляющих собой определенное целостное образование, единство; как порядок, обусловленный планомерным, правильным расположением частей в определенной связи, строгой последовательности действий[2]; как объективно существующий комплекс процессов (явлений) и связей между ними.[3]

Зачастую систему рассматривают лишь как механическую сумму элементов, что значительно упрощает ее понимание. Очевидно, что использование данной терминологии применительно к экономическим взаимосвязям требует методологически выверенных уточнений. Это напрямую относится к понятиям «финансовая система» и «территориальная система».

Уточнение теоретических и методологических подходов в условиях перехода от административной экономической системы к цивилизованным рыночным отношениям предполагает радикальное переосмысление имеющихся ранее представлений о содержании и структуре финансовой системы и выход на качественно новый уровень исследования.

С точки зрения теории финансов общепризнанным является мнение о том, что понятие «финансовая система» является развитием общего понятия «финансы». А отсюда вытекает, что непременным условием функционирования финансовой системы следует считать наличие относительно обособленных сфер и звеньев финансовых отношений, носящих объективный характер и выражающих денежные отношения по поводу образования и использования фондов, формируемых в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта, национального дохода и части национального богатства.

Место и роль отдельных элементов системы неодинаковы и субординированы, то есть в системе обязательно наличие первичного (основного) элемента, который несет в себе генетическое начало, что позволяет ему занимать центральное место среди других элементов системы, и его роль во взаимосвязях элементов системы и их звеньев должна быть определяющей.

Наиболее сложным в понимании финансовой системы является логическое и последовательное вычленение в ее составе элементов (сфер и звеньев). Органичность постановки данной проблемы становится очевидной только в случае комплексного, концептуально-целостного подхода с учетом всей совокупности трансформационных процессов, произошедших при переходе к рыночной экономике. За последние годы внутренняя структура каждой из составляющих финансовой системы претерпела существенные изменения, что предполагает принципиальное переосмысление имеющихся ранее представлений о ее функционировании.

Переход к рыночным отношениям, демократизация всех процессов, идущих в обществе, развитие принципов бюджетного федерализма, децентрализация бюджетной системы и другие причины характеризуют следующие трансформационные процессы в функционировании финансовой системы современной России.

1. Качественные изменения претерпели финансы предприятий и принципы их организации в результате широкого комплекса мер по разгосударствлению и приватизации. Это предопределило: преодоление монополии государственной собственности практически во всех сферах народного хозяйства; превращение частной собственности в одну из основных форм собственности; многообразие форм собственности; становление новых форм хозяйствования, адекватных изменениям в отношениях собственности (акционерные общества, товарищества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные предприятия и др.); формирование рыночных механизмов, обслуживающих новые формы собственности, и др.

При неизменной глубинной сущности финансов предприятий произошли кардинальные изменения форм их проявления в области организации, взаимоотношений с бюджетом, внебюджетными фондами, страховыми организациями, другими предприятиями. Оставаясь важнейшей сферой финансовой системы страны, финансы предприятий различных форм собственности занимают ее исходное, ключевое положение, охватывают существенную часть денежных отношений, функционирующих в реальном секторе экономики, где создается общественный продукт и национальный доход.

В настоящее время содержание финансов предприятий расширяется и дополняется анализом не только финансов предприятий, функционирующих на коммерческой основе, но и финансами некоммерческих организаций и учреждений, оказывающих разнообразные услуги социального характера, управленческие, по охране общественного порядка, обороне страны и др., а также финансами общественных организаций, таких как благотворительные фонды, ассоциации, объединения, религиозные организации и др.

Таким образом, на сегодняшний день важнейшей сферой финансовой системы становятся финансы хозяйствующих субъектов всех форм собственности, включающие финансы коммерческих предприятий, финансы организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность.

2. Существенно расширилось содержание государственных финансов. В советский период государственные финансы практически отождествлялись с государственным бюджетом, а бюджетная система и бюджетное устройство в большей степени соответствовали унитарному государству, для которого была свойственна строгая централизация финансовых ресурсов на уровне центрального правительства. В условиях же становления российской модели бюджетного федерализма качественные трансформации в сфере государственных финансов связаны с законодательным закреплением в Бюджетном кодексе трехуровневой бюджетной системы, отдельного выделения категорий государственного долга, государственных заимствований, а также государственных внебюджетных социально-страховых фондов.

Денежные отношения, в процессе которых образуются и используются внебюджетные фонды, выступают самостоятельным звеном финансовой системы. Их обособление вызвано социально-экономическими причинами, одной из которых следует считать независимость от бюджетного фонда, другой – необходимость создания строго целевых фондов социального и другого назначения. Формирование целевых внебюджетных фондов на федеральном, региональном и местном уровнях за счет обязательных и добровольных взносов предопределило и их специфические формы образования и использования.

3. Расширяется сфера государственного кредитования. Если в структуре советской финансовой системы государственный кредит включался в финансовую систему с определенными оговорками, то в период постсоветских преобразований он, наряду с бюджетом, становится важнейшим звеном системы государственных и муниципальных финансов.

Являясь средством увеличения финансовых возможностей государства, госкредит стал выступать значительным фактором ускорения социально-экономического развития страны. Признание же возможностей функционирования несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к расширению использования государственного долга. В рыночной экономике государственный кредит - неотъемлемый элемент финансовых потоков. В условиях бюджетного недофинансирования и неурегулированности межбюджетных отношений получает развитие и другая сторона кредитных отношений - предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам других уровней и предприятиям.

4. Ликвидация государственной монополии на страхование в соответствии с требованиями рыночной экономики существенно расширила роль страхования в решении проблем страховой защиты общественного производства и жизненного уровня населения. Страхование становится объективно необходимым элементом рыночных отношений и самостоятельной сферой финансовой системы.

В плановой экономике система страхования играла вспомогательную роль, а возмещение ущерба осуществлялось государством за счет средств государственного бюджета. Проведение широкомасштабной приватизации и формирование страхового рынка позволили не только освободить бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и превратить страхование в один из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций. Главной целью становится создание эффективной защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц в РФ, обеспечивающей формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйственной среды, а также максимального использования страхования как источника инвестиционных ресурсов. Важнейшим и непременным условием реализации этих целей является обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования, прежде всего, путем формирования и совершенствования законодательной базы рынка страховых услуг, проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг, повышение эффективности государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью, поэтапная интеграция национальной системы страхования с международным страховым рынком.

5. Переход к рыночным отношениям предопределил объективную необходимость формирования финансового рынка как важнейшей сферы финансовой системы, обеспечивающей эффективное инвестирование и целенаправленное использование финансовых ресурсов. Благодаря финансовому рынку, представленному рынком ссудного капитала и рынком ценных бумаг, сбережения и накопления трансформируются в финансовый капитал, потребителями которого являются все субъекты экономических отношений: и государство, и предприятия, и отдельные лица.

Рассматривая вышеперечисленные трансформационные изменения, необходимо четко понимать, что структурирование финансовой системы России должно осуществляться с учетом всех вышеперечисленных процессов. Однако на сегодняшний день многовариантность современных подходов к пониманию содержания и структуры финансовой системы, их дискуссионность и связанное с этим отсутствие однозначных оценок не дает возможности прийти к единству мнений. Представляется, что трудности в определении единых теоретико-методологических подходов к характеристике сфер и звеньев финансовой системы связаны с рядом причин.

Во-первых, теоретически неверным, на наш взгляд, является смешение понятий финансовой системы как совокупности объективных распределительных денежных отношений и системы финансовых учреждений, институтов, органов власти, осуществляющих управление различными сферами финансовой системы. Отсюда с определенной легкостью вводятся такие дефиниции, как «финансы властных структур», «финансы органов власти» и др. Так, например, М.И. Яндиев указывает: «Финансы органов власти, являясь составной частью общегосударственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов – с другой, представляют собой взаимоотношения органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти, основанные на денежном обращении». И здесь же добавляет, что «финансы органов власти состоят из, или, говоря по другому, звеньями финансов органов власти являются: денежные фонды, в том числе бюджет, внебюджетные фонды, страховые фонды; каждый из них может включать в себя отдельные сметы и целевые фонды; обязательства органов власти, в том числе долг органа власти и задолженность перед органом власти; финансы государственных (муниципальных) предприятий; право влияния на финансовые потоки, в том числе на финансы хозяйствующих субъектов и населения, а также «прямое» финансирование».[4] Аналогичную точку зрения высказывают и другие авторы, отмечая, что «исходя из структуры федерального устройства России, государственные финансы, будучи двухуровневыми, включают финансы федеральных органов власти и финансов органов власти субъектов Российской Федерации (региональные финансы). Муниципальные финансы составляют низовое звено и выделены в самостоятельный структурный уровень».[5]

При углубленном анализе данных подходов налицо смешение объективных и субъективных начал. Согласно базовым положениям экономической теории и логики исследования категорийно-понятийного аппарата существующие недоработки в области теории финансов приводят к наметившемуся в последнее время переносу интересов финансовой науки из области теоретической в область практическую. При всей позитивной направленности этого процесса следует отметить, что без прочной теоретической базы невозможна разработка конкретных практических мер в финансовой сфере.

Финансы (финансовые отношения) как сложная и многообразная экономическая категория априори объективны и абсолютны. Только на поверхности явлений, через осуществление своих функций и роли в общественном воспроизводстве финансовые отношения находят практическую реализацию. А отсюда вытекает, что органы власти и управления, различные финансовые институты, являясь субъектами управляющей системы (финансовой), должны иметь в своем распоряжении фонды финансовых ресурсов для выполнения своих функций. Само управление финансами - это не что иное, как совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект (в данном случае - финансовые отношения) для достижения определенного результата. В контексте управления финансовой системой с институциональных позиций каждая сфера является объектом управления и регулирования с целью достижения ее сбалансированности, пропорциональности, гармонизации.

Во-вторых, необоснованным, на наш взгляд, является упрощенная структуризация финансовой системы с точки зрения приоритетов и логической последовательности выстраивания ее сфер и звеньев. Представляется, что выдвижение на первый план в большинстве научных изданий системы государственных и муниципальных финансов связано в большей степени с их ролью и объемами перераспределяемых финансовых ресурсов. Наше глубокое убеждение в том, что финансы хозяйствующих субъектов всех форм собственности являются исходным звеном финансовой системы, основано на фундаментальном положении о приоритетности реального сектора экономики, где создается стоимость валового общественного продукта, без формирования которого невозможны распределительные и перераспределительные процессы.

В-третьих, наиболее дискуссионным является выделение в финансовой системе такой сферы, как финансы «домашних хозяйств», или «личные финансы». Неаргументированность данных подходов зачастую проявляется лишь в констатации отнесения данной сферы к финансовой системе. Следует согласиться с тем, что «домашние хозяйства», являясь субъектами распределительных отношений, активно участвуют в кругообороте товаров, услуг и денежных потоков. Доходы домашних хозяйств образуются как результат участия людей в воспроизводственном процессе, что регулируется законами макро- и микроэкономики. За пределами воспроизводственного процесса каждый член общества становится собственником денежного дохода, от величины которого зависит величина и структура расходов. Что же касается понятия «финансы домашних хозяйств», то для их функционирования как системы денежных распределительных отношений, на наш взгляд, нет оснований. Личные доходы субъектов распределительного процесса (работников сферы реального сектора экономики) и формируемые у них первичные доходы в виде оплаты по труду, дивидендов по акциям, ценным бумагам и др. видов доходов перераспределяются именно с помощью финансовых методов через сферы и звенья финансовой системы. Получение пенсий, пособий и др. социальных выплат также осуществляется за счет финансовых ресурсов, аккумулируемых в государственных социальных внебюджетных фондах, представляющих самостоятельные составные части финансовой системы. Другими словами, оплата по труду, или совокупный личный доход участников реального сектора экономики, - это источник формирования финансовых ресурсов государства в результате вторичного распределения (перераспределения) стоимости общественного продукта. Что же касается работников бюджетных учреждений, то их оплата по труду полностью зависит от состояния общегосударственного фонда финансовых ресурсов – бюджета государства – и тех форм государственного регулирования, которые используются на различных этапах экономического развития. Несомненно, что одной из главнейших тенденций в долгосрочной перспективе будет наращивание финансового потенциала страны за счет существенного повышения эффективности политики государства в области денежных доходов населения и усиления их роли в обеспечении экономического роста (через платежеспособный спрос и сбережения, трансформируемые в инвестиции), а также в формировании доходов бюджета (через налоги с доходов физических лиц).

В-четвертых, в отдельных научных изданиях[6] не выделяется в отдельную сферу финансовой системы «страхование». При этом страховые организации наряду с кредитными организациями и участниками финансового рынка относятся к числу коммерческих посредников и включаются в сферу «финансы хозяйствующих субъектов», растворяясь в них. Вместе с тем более обоснованной выглядит позиция ученых, считающих, что страхование следует рассматривать как важнейшую финансовую категорию, выражающую специфические денежные отношения, а это предопределяет его особое место и роль в финансовой системе. Попытки объединить финансовых посредников (коммерческие банки, страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, участников рынка ценных бумаг) в единое звено финансовой системы, скорее всего основано на имеющихся в данном направлении опыте развитых западных стран. Такая универсализация функций финансового посредничества вполне закономерна там, где имеется хорошо отлаженная правовая база и высокая степень развитости финансовых отношений. В условиях же России, где рыночные регуляторы и финансовая инфраструктура находятся в стадии становления, такое объединение более чем преждевременно.

Обобщая вышеизложенное и не умаляя значения различных подходов к пониманию финансовой системы, авторская позиция относительно представления о современной финансовой системе России выражена в следующем.

Базовым, исходным положением следует считать признание финансовой системы как совокупности разнообразных, но взаимосвязанных сфер и звеньев финансовых отношений, с помощью которых на основе безвозвратности и безэквивалентности происходит распределение и перераспределение стоимости валового общественного продукта и части национального богатства путем формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов финансовых ресурсов, имеющих свое общественное значение в обеспечении потребностей общественного производства, потребностей государства, хозяйствующих субъектов и населения. В этом проявляется экономическая сущность и содержание финансовой системы.

Финансовая система как совокупность сфер, звеньев и подсистем финансовых отношений занимает особое место в системе денежных отношений рыночного хозяйства и рассматривается нами как мощный инструмент проникновения рыночных взаимосвязей в экономическую систему. Отражая подвижность финансовых отношений с количественной и качественной сторон и не являясь раз и навсегда данной финансовая система подвержена трансформационным процессам по мере развития экономики, изменения форм финансовых взаимосвязей, методов хозяйствования и т.д.

Все финансовые отношения, на наш взгляд, разграничиваются на сферы, включающие: финансы хозяйствующих субъектов, государственные и муниципальные финансы, страхование и фондовый рынок. Внутри каждой из сфер следует выделить звенья, которым присущи свои специфические формы и методы образования и использования денежных накоплений, доходов и фондов финансовых ресурсов.

К сфере «финансы хозяйствующих субъектов» относятся: финансы коммерческих предприятий, функционирующих в реальном секторе экономики, финансы некоммерческих организаций и финансы ПБОЮЛ. Нецелесообразно отнесение к этой сфере коммерческих посредников, тем более коммерческих банков, поскольку мы рассматриваем «финансы» и «кредит» как самостоятельные экономические категории, имеющие свое общественное назначение и являющиеся самостоятельными объектами управления через различные органы, структуры и аппарат управления, признавая при этом их взаимосвязь и взаимообусловленность в реализации финансовой и денежно-кредитной политики.

Есть основания со всей определенностью утверждать, что в долгосрочной перспективе корпоративные финансы будут развиваться более быстрыми темпами, чем государственные. Это будет происходить в реальном секторе экономики в результате его роста, увеличения в корпоративном финансовом капитале доли амортизации, которая должна стать одним из основных финансовых источников обновления основного капитала и важнейшим собственным финансовым ресурсом предприятий. Одновременно можно предположить, что для сегмента корпоративных финансов будет характерно усиление регулирующего воздействия государства на финансовые потоки посредством более гибкого применения налоговой и таможенной политики, процентной политики и т.д.

К сегменту государственных финансов примыкают финансы государственных унитарных предприятий (ГУП), казенных предприятий и частично акционерных обществ с пакетом государственных акций, а также государственные страховые компании и пенсионные фонды. Существенную величину из них составляют финансы государственных предприятий, которые уже сейчас в значительной мере функционируют в режиме корпоративных финансов. По расчетам специалистов период до 2005 года будет характеризоваться активным выходом государства из большинства АО путем продажи своего пакета акций. Поэтому в долгосрочной перспективе явно прослеживается тенденция заметного уменьшения в совокупном финансовом потенциале страны доли государственных финансов, сосредоточенных в АО. Практически это будут магистральные электросети, трубопроводы и железнодорожные пути.[7] Однако это не означает абсолютного уменьшения финансового участия государства в воспроизводственном и общественных процессах. Более того, регулирующая роль государства в финансовой сфере будет не только сохраняться, но и возрастать. В данном контексте государственные финансы следует рассматривать в качестве ключевого сегмента современной экономики, реально участвующего во всех сферах воспроизводственного процесса.

В 90-х гг. прошлого века не удалось достаточно обоснованно разграничить финансы государства и корпоративные финансы. Этого не произошло ни с точки зрения организационно-структурных трансформаций, ни с позиции функциональных аспектов движения финансовых потоков, что, в свою очередь, привело к отсутствию единой системы оценки государственных финансов. Вполне очевидным следует считать скорейшее решение проблем, связанных, во-первых, с определением границ сектора государственных финансов; во-вторых, определением методов учета государственных финансовых операций; в-третьих, выявлением методов участия государства в финансово-инвестиционном процессе. Данные проблемы актуализируются в свете осуществления ряда мер, направленных на повышение эффективности и результативности использования государственных ресурсов.

В практическом аспекте предлагаем рассмотреть государственные и муниципальные финансы, проанализировав бюджет Российской Федерации и территориальный бюджет на примере Ростовской области.