Политико-правовая мысль в России во второй половине XIX века

Крупнейшими исследователями государства и права этого периода были: Петр Георгиевич Редкин, разрабатывавший проблемы преступления и наказания; Федор Михайлович Дмитриев – историк русских судебных учреждений; Иван Ефимович Андреевский – специалист в области полицейского (административного) права, доказывавший, что сохранение неограниченной монархии объясняется историческим развитием страны, в которой идея самодержавия является народной идеей, нравственно необходимой для него; Александр Федорович Кистяковский, опубликовавший исследования в сфере уголовного права в тесной связи с его историей, считавший, что не закон дает силу праву, а право дает силу закону, что юридическая наука не может сводиться к систематическому изложению действующих законов; Василий Иванович Сергеевич, собравший и обработавший значительное количество древних источников права, сторонник наследственной монархии; Иван Яковлевич Фойницкий – известный русский криминолог, изучавший уголовное право, уголовное судоустройство и судопроизводство и считавший, что для борьбы с преступностью необходимо развитие народного благосостояния с помощью «общественной культуры», противник смертной казни, инициатор созыва Международного союза криминалистов.

Либеральное направлениев политико – правовой мысли России второй половины XIX в. представлено такими именами, как Борис Николаевич Чичерин (1828 – 1904), Сергей Андреевич Муромцев (1850-1910), Николай Михайлович Коркунов (1853 – 1904), Максим Максимович Ковалевский (1851 –1916).

В становлении государственной школы в русской юриспруденции важную роль сыграл Александр Дмитриевич Градовский (1841 – 1889). Проведя сравнительный анализ государственного права России и европейских стран, он пришел к выводу о необходимости изучения механизма управлений государством, выделяя государственную регламентацию, самоуправление, частные союзы.

А.Д.Градовский считал, что общественные установления укоренятся и разовьются только тогда, когда человеческая личность будет обеспечена в своих элементарных правах. Констатируя, что многие западноевропейские государства уже пришли к конституционализму, Градовский пытался объяснить этот факт и соотнести его с тенденциями истории русской государственности. Использование методов исторической школы права позволило А.Д.Градовскому позволила автору глубоко проанализировать, как государственное устройство России, так и историю местного управления в России.

Крупнейшим представителем данной школы был юрист, социолог, историк и общественный деятель Борис Николаевич Чичерин (1828-1904). Будучи последовательным государственником, Чичерин определял государство, как “союз народа, связанного законом в одно юридическое целое и управляемого верховной властью для общего блага”.

Частное благо, по его мнению, – цель не государства, а гражданского общества. Государство обеспечивает безопасность и осуществление нравственного порядка, определяет и защищает права и свободы. Область естественного права, по Чичерину, в отличие от права положительного, - это область требований правды, справедливости, “вытекающих из человеческого разума и долженствующих служить мерилом и руководством для положительного законодательства”. Государственность трактовалась Чичериным как главный фактор не только правовых, но и общественных перемен. “Политическая свобода не составляет неотъемлемого права народа, в ней нельзя видеть непременного условия всякого государственного порядка. Народное представительство установится там, где оно требуется общим благом, где оно отвечает настоящим нуждам государства, где оно способствует достижению известных целей” (Б.Н.Чичерин О народнои представительстве”. М., 1899.-С.39).

Суть либерализма, по Чичерину, состоит в представлении о человеке как о существе свободном, которое в таком качестве вступает в общество. Б.Н.Чичерин подчеркивал: “Умственное и нравственное состояние общества, взаимные отношения разнообразных его элементов – сословий, партий, областей, внешнее положение государства и обстоятельства, в которых оно находится, - все это рождает различные нужды и имеет различное влияние на государственное устройство.

Б.Н.Чичерин большое внимание уделял разработке проблемы соотношения права и нравственности. Идеальное общество, по его мнению, то, где царствует наибольшая свобода личности, где нравственный закон господствует над всеми другими отношениями.

К школе государственников следует отнести также таких авторов, как С.М.Соловьев, К.Д.Кавелин.

Сергею Андреевичу Муромцеву (1850-1910) принадлежит заслуга в деле обоснования социологического подхода к изучению права, в истолковании права как действующего правопорядка и в оправдании свободы судейского правотворчества, способного содействовать эволюции России в сторону более либерального режима властвования. Вместо совокупности юридических норм Муромцев под правом понимал совокупность юридических отношений (правовой порядок). Нормы представляются как атрибут порядка. Он проводил резкую грань между судом и законом.(«Закон творит, суд осуществляет свою волю законодателя»).

Социально-психологический подходк истолкованию права игосударственной власти применилНиколай Михайлович Коркунов(1853-1904).

Общество, по Коркунову, есть объективный общественный порядок («психическое единение людей»). Содержание общественной жизни – многообразие различных сталкивающихся интересов в политической, экономической и религиозной областях. Право есть «разграничение интересов» и вместе с тем инструмент обеспечения определенного порядка в процессе возникновения и урегулирования конфликта интересов. Основа права – в индивидуальном сознании, в котором различаются субъективный и социально-психологический аспекты. В своем внешнем проявлении право действует и воспроизводит объективно (вне индивидуального и иного произвола).

Максим Максимович Ковалевский (1851 – 1916) продолжил и развил сравнительно-правовые исследования, сочетая изучение права с анализом его взаимосвязей с учреждениями государственной власти. Уточнение Ковалевским сравнительного метода в правоведении сводилось к выделению особой группы сходных обычаев и учреждений у разных народов на сходных ступенях. Понимание природы государства и права немыслимо, по мнению Ковалевского, без выявления и учета его исторических корней.

Новизна метода Ковалевского состояла в показе более тесной связи и зависимости политической мысли от течения общественной политической жизни.

В консервативной политико – правовой мысли принято выделять консервативный политический романтизм и консервативную политическую утопию. Для первого было характерно стремление культурно-социальный идеал воплотить в реальную жизнь, для второго - активная борьба с конкурирующими утопиями – либерально, радикальной, социалистической.

Николай Яковлевич Данилевский (1822 – 1885) развивал теорию культурно-исторических типов человеческой цивилизации. Он считал, что никакие особые гарантии политических и гражданских прав невозможны, кроме тех, которые верховная власть захочет предоставить своему народу. Данилевский высмеивал идею «социального русского парламента», но, в отличие от других неославянофилов, высоко оценивал значение свободы слова, считая ее не привилегией, а естественным правом.

Константин Николаевич Леонтьев(1831 – 1891), отвергая либеральный эгалитаризм, сближая и часто отождествляя его с анархизмом, природу русской государственности выводил из византийского и, отчасти, европейского наследия, считая, что в созданном великом государстве почти нет своей государственности. Русское право, по его мнению, также есть право европейское.

Константин Петрович Победоносцев(1827-1907), автор трехтомного «Курса гражданского права», являлся противником парламентаризма и народоправия, считал, что становление политических прав и свобод в России по европейским стандартам приведет ее к анархии и тогда только диктатура восстановит традиционные и необходимые идейную волю и власть. Совесть как внутреннее осознание бессознательно ощущаемой индивидом истины своего существования, согласно Победоносцеву, лежит в основе русского правового мировоззрения.

2. Теория союзного государства в трудах русских государствоведов второй половины XIX – начала XX вв.

Весьма актуальной для русских дореволюционных авторов являлась тематика, связанная с анализом унитарного и федеративного типов с наложением их на русскую почву и русскую историю. В конституционных проектах, программных документах партий, в официальных записках, законопроектах конца XIX – начала XX вв. одной из центральных становится проблема трактовки автономии и федерализма. В Российской империи государственно – правовые формы отношений центра и окраин приобрели особую актуальность в период перехода от абсолютной монархии к представительной системе правления.

Размышления об особенностях русского государства, так или иначе, приводили авторов к проблемам национального вопроса в России, к необходимости учета специфики многонационального и многоконфессионального характера государства при разработке конституционных проектов.

Интерес ученых и публицистов России к проблемам государственного устройства объяснил С.А.Корф в своей работе «Федерализм»: «Интерес нашей читающей публики к вопросам федерализма весьма легко объяснить. Федерализму суждено сыграть выдающуюся роль в ближайшем будущем, когда настанет тяжелая эпоха ликвидации мировой войны. Это сознается подавляющим большинством русских граждан. Вековые конфликты народностей, населяющих Россию, могут быть умиротворены лишь согласно великому началу национального самоопределения, а таковое лучше всего удовлетворяется принципами федерализма. Уже в самом скором времени государственному строительству будет предстоять тяжелая созидательная работа, государствоведам же придется подводить научные итоги последней, подыскивая правовые формулы определенных новообразований государственной и политической жизнию Автор глубоко убежден, что федерализм при этом будет поставлен на первый план .

С.А.Котляревский считал, что толчком к росту интереса к рассматриваемой тематике послужили следующие события: «с конца 18 в. начинается образование государств нового типа: создаются Северо-Американские Соединенные Штаты; Швейцария превращается из союза кантонов в объединенную федерацию; из отдельных немецких государств складывается Германская империя, которая опять представляет своеобразные черты по сравнению с американским и швейцарским федерализмом. Рядом образуется дуалистическая монархия Австро-Венгрия. Все эти новые явления дали сильный толчок, направивший последователей к изучению разновидностей федеративного государства» .

С ним солидарен А.С.Ященко, считавший, что «главной, основной проблемой цивилизации, с политической точки зрения, было обеспечить соединенное действие людей в больших размерах, не жертвуя при этом местной независимостью. Вся предшествующая история Европы показала, что эта задача не может быть достигнута без помощи принципа представительства, который находит свое осуществление лишь в федеративной системе» .

Авторы, изучавшие в своих трудах проблематику государственного устройства: С.А.Котляревский, А.С.Алексеев, В.И.Сергеевич, И.Е.Андреевский, Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Н.И.Лазаревский, К.Кульчицкий (Мазовецкий). Ими были достаточно подробно исследованы такие темы, как понятийный аппарат учения о федерации, причины выбора той или иной формы государственного устройства, классификация различных форм государственного устройства, различные способы образования федераций, история федерализма в России и зарубежных странах, форма и содержание категории «федерация», соотношение федерализма и национального вопроса, централизация и децентрализация в государственном устройстве, суверенитет и разграничение компетенции, отличие федерации от автономии и др. Не осталась в стороне и проблематика исторических судеб федерации в России .

В юридической литературе второй половины XIX в. понятия «государственный строй» и «государственное устройство» зачастую использовались как синонимы.

Например, у А.Д.Градовского в работе «Начала русского государственного права» дается следующее определение: «Россия по форме своего государственного устройства есть монархия неограниченная» .

Б.Н.Чичерин в работе «Курс государственной науки» писал: «Государственное устройство определяется строением верховной власти, которая является владычествующим элементом в государстве. Различное строение верховной власти составляет различие правления» .

Н.М.Коркунов не дает четкого разграничения терминов «государственный строй», «государственное устройство», «форма правления» .

Аналогом современному понятию «государственное устройство» были в основном такие термины, как «соединения государств», «способы присоединения государств» и др.

По формам таких соединений чаще всего встречаем термины «унитарное», «союзное государство», «федеративное государство». Так, И. Андреевский выделял единое государство, союз государств, союзное государство .

Н.М.Коркунов выделял две основные формы соединений государств: унию и федерацию. Последняя также имеет две формы – союз государств и союзное государство .

Относительно федеративного государства различия начинаются уже на этапе определения самого понятия. По мнению И.Андреевского, союзное государство «представляет государство с точной верховной государственной властью, исключающей отдельные верховные власти в своих союзных землях; эта верховная власть такого союзного государства ставит к себе членов союза в отношениях действительного подданства, проявляется в деятельности законодательной, судебной и финансовой: здесь власть может учреждать налоги, делать займы и пр.» .

В.С.Сокольский писал: «союзное государство есть такое государство, которое состоит из государственных образований под одной верховной властью, но где сия последняя господствует не только над самими государственноподобными образованиями, но в известных средах отношений и непосредственно над народонаселением и территорией» .

В.С.Сокольский выделял виды государств по структуре власти: «простое государство, где единая верховная власть непосредственно господствует во всех отношениях над подчиненными и территорией; сложное государство, где верховная власть вообще не господствует непосредственно над населением и территорией или же, если и господствует непосредственно, то только в известной сфере отношений. В первом случае мы имеем дело с так называемым государством государств, а в последнем с союзным государством. Государство государств есть такое государство, верховная власть которого господствует непосредственно только над государственноподобными образованиями, возникшими внутри государства. Примерами такого государства называются отношения Турции к Болгарии в XIX в.» .

Н.М.Коркунов выделял следующие признаки союзного государства: союзная власть получает самостоятельное, независимое существование, не опирается на общее соглашение соединяющихся государств, но действует только через посредство их правительств; не имеет договорного характера; его устройство определяется не договором соединяющихся государств, а союзным законодательством, которое развивается самостоятельно, не требуя для каждого изменения союзного устройства общего соглашения; постановления союза осуществляются самостоятельными союзными учреждениями; союзная власть имеет свое войско, свои финансы, свою администрация, свои суды, свое законодательство; есть действительно государство, наделенное самостоятельной принудительной властью» .

В конце XIX - начале XX вв. в трудах А. Ященко, С.А.Котляревского, С.А.Корфа, А.А. Жилина формируется некоторое единообразие в терминологии. В частности, разграничение понятий «Федерализм» и «федерация», «союзное государство» и «федеративное государство» .

Обобщающей работой по данной проблематике является, несомненно, труд Александра Семеновича Ященко «Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства». А.Ященко определил федерацию как форму государственного устройства и четко отграничил ее от федерализма как принципа устройства государства.

По определению А. С. Ященко, «теория федерализма, стремящаяся в своеобразной политической организации примирить политически центробежные и центростремительные силы общества, есть история права и политики. Для точного исследования этой теории необходимо показать, насколько она отвечает сложной и двусторонней природе общества, насколько она соответствует лично-общественному принципу нравственной деятельности и как она гармонирует с индивидуально – коллективной природой права и власти» .

Относительно разграничения терминов союзное государство и федерация А.Ященко высказался предельно ясно: «Мы считаем неудачным часто встречающееся в русской литературе наименование федерального государства союзным, т.к. в русском языке название союзное государство обозначает не столько соединенное, сложное государство, сколько государство, вступившее в союз. Понятие сложного, составного государства особое, специфическое, и потому для него должен быть найден особый технический термин, и лучше всего взять таковым термин федерального государства и конфедерации государств. Название же союзного государства скорее можно было бы сохранить для обозначения федерированных частей федерального государства, если бы в этом названии не заключалось ложного и во всяком случае спорного утверждения государственного характера за этими частями, которые поэтому, полагаем, удобнее всего называть штатами, так как с этим названием у нас нисколько не соединяется представление о государственном характере самого штата; к тому же когда мы говорим о возможном новом федеральном устройстве какого-нибудь государства, мы всегда даем ему название Соединенных Штатов (Европы, Китая, России, Австрии и т.д.)».

В этот период выходит ряд учебников по государственному праву, авторы которых проводят анализ сложившихся на тот момент представлений о государственном устройстве. Среди авторов: Алексеев А.С., Ковалевский М.М., Ивановский В.В., Кокошкин Ф.Ф., Палиенко Н.И., Лазаревский Н.И., Кистяковский Б.А., Коркунов Н.М., Свешников М.И., Гессен В.М., Нольде Б.Э., Романович - Славатинский А.В. .

Практически все авторы, затрагивавшие проблему форм государственного устройства, выделяли тип сложного государства, расходясь по терминологической формулировке, выдвигая его в противовес унитарному. Так, А.С.Алексеев выделял три формы: федеративные государства, в которых области сохраняют относительную самостоятельность (Германская империя, США, Швейцария); имперские государства, составные части которых сохраняют самостоятельность. Но метрополия господствует над ними (Британская империя) и единые государства, в которых составные части утратили самостоятельность (Россия) .

И.Е.Андреевский называл три типа государственного устройства (единое государство, союз государств и союзное государство) . Н.М.Коркунов выделял две формы государственного устройства: уния и федерация , К.Кульчицкий - союз государств и союзное государство , Б.Н. Чичерин – соединения (унии) и союзы (союз государств и союзное государство) .

Б.Н.Чичерин выделял восемь признаков, отличающих эти две формы. Во-первых, союзное государство основано на понятии о народе как едином целом, хотя и составленном из частей, образующих раздельные союзы. Союз государств основан, напротив, на полной самостоятельности отдельных государств, правительства которых соединяются для общих целей.

Во-вторых, союзное государство имеет целью не только внешнюю и внутреннюю безопасность, но и общеполезные учреждения: дороги, банки и т.п. Здесь соединяются более или менее все государственные цели, хотя и не в полном объеме. Союз государств ограничивается охраной безопасности.

В-третьих, в союзном государстве имеется настоящая государственная власть, хотя и ограниченная правами его членов, а во главе союза государств стоит собрание уполномоченных от отдельных государств.

В-четвертых, в союзном государстве лишь центральная власть представляет государство во внешних сношениях, она одна имеет право войны и мира. В союзе государств право войны, мира, внешнего представительства предоставляется отдельным членам, поскольку это не противоречит целям союза.

В – пятых, союзное государство может иметь собственные войска, которыми оно распоряжается по своему усмотрению. Союз же государств собственных войск не имеет – имеются только контингенты от дельных членов, которые ставятся под общее руководство.

В – шестых, имея в своих руках принудительную власть, союзное государство в случае непокорности какого-либо члена само исполняет свои решения. Союз государств, как правило, возлагает исполнение на тог8о или другого своего члена.

В – седьмых, союзное государство имеет свои собственные финансы, свои источники дохода и может от своего имени делать долги. В союзе государств финансы состоят из взносов отдельных государств и своих источников. Дохода он не имеет и долгов делать не может.

В – восьмых, союзное государство имеет непосредственное отношение к подданным и может от своего имени издавать законы об их обязанностях и принуждать к повиновению. Поэтому здесь подданство двоякое – одно местное, другое общее. В союзном государстве нет этого непосредственного отношения и двоякого подданства. Законы, издаваемые центральной властью, становятся общеобязательными для граждан в том случае, если они обнародованы местной властью. Последняя вправе также осуществлять и принуждение.

Ярче всего эти признаки проявляются при рассмотрении устройства конкретных сложных государств. На практике встречаются смешенные и переходные формы .

А.С.Ященко выделял три типа государственного устройства: конфедерация, федерация и унитарное государство .

Одной из центральных в этой связи была проблема трактовки автономии через призму различий между частями союзного государства и автономными провинциями унитарного государства.

М.Я.Лазерсон федерацию трактовал именно как союз (foedus – от слова «федус» - союз), а автономию как политическое самоуправление (от греческого перевода слова). .

Н.И. Лазаревский в работе «Автономия» достаточно подробно рассмотрел существовавшие в то время в России трактовки категории «автономия». Он писал: «Понятие автономной провинции вполне точно ограничено и от понятия самоуправления, с одной стороны, и, с другой стороны, от понятия отдельного государства, входящего в состав так называемого «союзного государства», каковы: кантоны в составе Швейцарской республики, отдельные государства Германии (Бавария, Пруссия и др.) в составе Германской империи и отдельные штаты Северной Америки в составе Соединённых Штатов» .

Автор выделяет понятие «провинциальная автономия», подразумевая под ним территориальную единицу, пользующуюся известными правами в области законодательства. Следовательно, у Н.И. Лазаревского понятие автономии включает в себя не только наличие администрации, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями установленных рамками функций законодательной власти, т.е. наличие права издания по тем или иным вопросам законов, «для данной местности заменявших законы общие» .

Автор проводил четкую разграничительную грань между автономией и самоуправлением: «отличие автономии от самоуправления сводится, прежде всего, к тому, что автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления, есть понятие, охватывающее большее число сторон государственной деятельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных. Вся деятельность органов самоуправления может протекать лишь в границах общего закона» .

Союзами, обладающими сравнительно с автономными провинциями, большей степенью самостоятельности, являются уже государства, и из них к автономным провинциям ближе всего стоят так называемые «отдельные государства», входящие в состав «союзных государств», таковы, например, отдельные штаты в составе Соединенных Штатов Северной Америки. Отличительной чертой между этими государствами и автономными провинциями служит то, что у этих государств имеются свои права, тогда как у автономной провинции не может быть прав, принадлежащих ей, так сказать, на праве полной собственности» .

Подобной точки зрения придерживался и А.А. Жилин. Он отмечал, что децентрализация иногда может идти так далеко, что, не ограничиваясь сферой управления (и суда), распространяется также и на законодательство. «В последнем случае,- писал он, - говорят об автономии, и части государства, обладающей особыми местными законодательными органами, называют автономными областями. От несуверенных государств эти области отличаются тем, что организация их вытекает из правопорядка того государственного союза, в состав которого они входят, и власть, осуществляемая областными органами, имеет характер делегированный, производный от власти этого союза» .

А.А. Жилин считал, что общий тип устройства автономных областей таков, что наряду с особыми высшими местными правительственными органами, они имеют также ещё и особые органы местного законодательства, организованные наподобие государственных парламентов, а издаваемые местными законодательными учредителями законы устраняют действие общегосударственных законов для данной местности. Для участия в законодательстве, имеющем общегосударственное значение, от автономных областей посылаются депутаты в общегосударственный парламент.

С подобной точкой зрения солидарен А.Ф.Саликовский, который отмечал, что слово «автономия» в точном переводе значит «самозаконность», т.е. право издавать для себя законы. Этим правом, подчеркивал он, пользуются все отдельные части федеративных государств. «Но права автономных частей федеративного государства, - писал он, - не ограничиваются изданием законов. Они гораздо шире. Автономные части всякой федерации располагают также правом без всякого контроля проводить в жизнь изданные местными законодательными палатами законы по внутренним делам, касающимся этой части. Исполнительная власть автономной части федеративного государства проводит местные законы в жизнь и наблюдает за их исполнением – так же, как центральное правительство федерации проводит в жизнь и наблюдает за исполнением законов, изданных федеральными законодательными палатами по делам, касающимся всей федерации» .

Под федерацией А.Ф. Саликовский понимал союз автономных государств, имеющий общую законодательную власть и общее правительство, которые ведают делами и законами, касающимися всего союза и точно указанными в федеральной конституции. А.Ф.Саликовский, как и Н.И.Лазаревский использовал термины «политическая» или «государственная» автономия и «областная» или «провинциальная» автономия. А.Ф.Саликовский считал, что при областной автономии нет настоящей самостоятельности в местных делах и все зависит от того, какая народность или область сильнее и кому из них покровительствует центральное правительство.

Б.Э.Нольде писал: «Автономия находит себе выражение, прежде всего, в праве провинций в лице своих провинциальных «сословий» участвовать в государственном управлении и затем в неприкосновенности их местных «обычаев» .

С. Шипов в 1870 г. в работе «О государственном устройстве в России» выделил два типа автономий: политическую и административную. «Политическая или полная автономия, - писал он, - это такое положение стран, когда она, находясь под одною державою со прочими частями государства, представляют собою совершенно отдельное, самостоятельное тело политическое, не имеющее, кроме одного, общего с прочими частями государства верховного властителя, никакой другой связи. Административная автономия, или самоуправление есть такое положение страны, когда она, оставаясь в неразрывной связи с государством, получает право к разрешению, в определенных случаях, высшею в той стране правительственною властию, местных своих интересов и сохраняет некоторое различие в законоположениях с прочими частями государства» .

С Шипов считал, что «государство, состоящее из таких политически - самостоятельных областей, весьма непрочно и, при неблагоприятных обстоятельствах может быть приведено не только к ослаблению, затруднению, но и «к самой погибели». «Более разумное правительство, - по его мнению,- допускает такую самостоятельность только в самой крайней необходимости, когда присоединенные к оной части поступили в состав государства по силе трактатов, под условием сохранения такой самостоятельности, которой оно потому не может нарушить. Введение такого правления в государстве обширном, заключающем в себе многие племена и различные в некоторых областях местные потребности, было бы великим для народа бедствием и для самого правительства тягостно и опасно» .

Н.И. Лазаревский рассматривал автономию в качестве одной из ступеней «умаления» централизации государственной власти . Он писал: «В государствах с единою законодательной властью никакое постановление местных властей не может отменить закона; в государствах же, где отдельным провинциям предоставляется по тем или другим вопросам автономия, по этим вопросам позднейшие постановления местной власти отменяют для данной провинции несогласные с ним ранее изданные законы центральной власти. При этом существенно отметить, что термин автономия применяется обыкновенно к тем образованиям, которые получают свое право издания законов от центральной законодательной власти: она при этом определяет и организацию автономной провинции, и круг тех предметов, по которым она может законодательствовать, с тем, что эта организация и этот круг предметов могут быть изменены только центральною, а не местною законодательною властью» .

Условия перехода от автономии к федерации Н.И.Лазаревский связывал с наличием известных исконных, национальных культурных или политических единиц, которые не желают или не могут утратить свои особенности, с тем, что политическое сознание таких единиц столь ярко, что оно не может удовлетвориться положением автономной провинции, когда их строй может быть изменен центральной властью. В таких условиях «союзное государство является наиболее удобною формою, сохраняющей местные особенности с обеспечением каждой данной области возможности развития общественной жизни согласно с взглядами, стремлениями и потребностями данного общества и вместе создающую крупную политическую державу, сильную своим государственным единством, проявляющимся лишь там, где это единство политически существенно (иностранные сношения, войско, флот), или там, где важно для экономической и культурной жизни (пути сообщения, общее гражданское право и т. д.) .

Н.И.Лазаревский сделал попытку разграничить понятия «самоуправление», «автономия», «государственность».

Н.И.Лазаревский отмечал, что некоторые исследователи обычно понимают автономию несколько шире и усматривают ее там, где какая-либо негосударственная единица имеет право установить правовые нормы. Последние же могут быть установлены не только законом, но, например, и обязательными постановлениями органов самоуправления, которые, однако, ни в чем действующим законам противоречить не могут и вообще имеют силу и юридическую природу не законодательных, а административных актов. Более широкое понимание автономии, даваемое некоторыми авторами, уничтожает различие между автономией и самоуправлением» .

«При самоуправлении, - писал Н.И.Лазаревский, - местная администрация получает направление в духе местного населения и служит прежде всего его потребностям; при автономии в таком же духе получают свое разрешение и некоторые более существенные дела, некоторые из тех, которые по заведенному порядку разрешаются не в административном, а в законодательном порядке. Местные законодательные учреждения разрешают местные дела и с действительным знанием местных условий, и с пониманием того значения, которое эти дела представляют. Автономия знаменует разрыв с прежнею политикой децентрализации областей с иноплеменным населением, которая приводила к репрессиям, стесняя проявления местной жизни, препятствовала всем культурным начинаниям и сделал из этого населения врагов данного государства; поэтому автономия хотя и уменьшает единообразие государственного строя, но вместе с тем, уменьшая силу противогосударственных начал, в действительности лишь увеличивает силу сцепления отдельных частей государства» .

С.А.Корф в этой связи писал: «Законодательная автономия провинции определяется законом того высшего союза, составной частью коего является данная автономная провинция. Законодательная же автономия государства определяется конституцией, т.е. двухсторонним актом, соглашением с высшею единицей, в равной мере связывающим и обязательным для обеих сторон» .

Относительно самоуправления С.А.Корф писал: «В настоящее время самоуправлению отводятся все большие области государственного управления. Такой процесс замены централизации децентрализацией и последней самоуправлением находит себе объяснение в тех задачах и целях, удовлетворение которых составляет существо государственного управления. Дело в том, что система децентрализации более способна удовлетворить интересы народа, чем централизация управления, благодаря своей большей близости к народу, лучшей возможности находиться в постоянном и тесном общении с народом; самоуправление же еще ближе стоит к народным нуждам, чем даже децентрализованное правительственное управление, предоставляя заведывание местными интересами полностью в руки самого населения» .

Ученый сделал вывод: «В развитии современного государства можно подметить постоянный рост начал децентрализации и самоуправления, которые приводят администрацию в ближайшее соприкосновение с народом и его нуждами, черпая в этом и свою живительную силу» .

Довольно много о проблемах самоуправления писал Б.Н.Чичерин. По его мнению, в республике свобода является основным началом государственной жизни, в связи с этим здесь самоуправление может иметь самые широкие размеры. Он писал: «Федеративная республика – настоящая почва местного самоуправления; здесь оно безвредно, ибо согласуется с верховным началом государственной жизни» .

Размышляя о возможности самоуправления в монархии, Б.Н.Чичерин отмечал, что господство бюрократии не исключает известной степени местного самоуправления. Свобода всегда составляет существенный элемент государственной жизни и скорее всего она может проявляться в местной администрации, которая близко касается всех. Даже неограниченная монархия допускает ту долю самоуправления, которая совместна с силой власти и потребностями порядка. Еще большее развитие может получить местное самоуправление в конституционной монархии, где самая верховная власть основана на идее соглашения различных общественных элементов» .

Применительно к России Б.Н.Чичерин в 1866 г. в статье «О земских учреждениях» подчеркивал: «Потребность в большей самостоятельности местного управления чувствуется давно. Куда ни обратись, везде слышны возгласы против централизации и бюрократии, со всех сторон жалобы на то, что у нас отнята всякая возможность действовать, что чиновничество парализует всякую энергию и инициативу. Эти жалобы указывают на существенный пробел в нашем законодательстве. В земском управлении к местному интересу присоединяется интерес государственный. Оба находятся в неразрывной связи. Поэтому во главе местного управления должно стоя<