Основы и методика квалификации административных правонарушений в области таможенного дела

Таможенные операции и таможенные процедуры, влияющие на квалификацию таможенных правонарушений. Действующий с 1 июля 2010 года Таможенный кодекс Таможенного союза и российское законодательство о таможенном деле (Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О таможенном регулировании в Российской Федерации») внесли значительные изменения не только в терминологию, но и в само содержание таможенного регулирования в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества.

Деятельность в области таможенного дела осуществляется в рамках установленных законом таможенных операций и представляет собой действия, совершаемые лицами — участниками ВЭД и таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства на единой территории Таможенного союза (п. 29 ст. 4 ТК ТС). В свою очередь, таможенные операции включают в себя таможенные процедуры — нормы, которые регламентируют порядок действий, требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории ТС или за ее пределами (п. 26 ст. 4 ТК ТС). Таможенным кодексом Таможенного союза выделены таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации (раздел 4), и таможенные операции, связанные с помещением товаров под таможенную процедуру (раздел 5), а также таможенные операции в отношении отдельных категорий товаров (раздел 7).

Таможенные операции в местах прибытия включают в себя порядок разгрузки, перегрузки, перевалки перемещаемых товаров (ст. 160 ТК ТС), операции с товарами, находящимися на временном хранении (ст. 167 ТК ТС; ст. 197 ФЗ-311), таможенное декларирование (ст. 179 ТК ТС; ст. 203 ФЗ-311) и (или) выпуск под таможенную процедуру (ст. 173 ТК ТС; ст. 224 ФЗ-311), а также доставку товара по процедуре таможенного транзита в таможенный орган по месту назначения (ч. 5 ст. 160 ТК ТС; ст. 182, 215, 216, 233 ФЗ-311).

При убытии товаров с таможенной территории ТС таможенным законодательством регламентируется порядок представления в таможенные органы таможенной декларации (ТД) и иных документов, в том числе подтверждающих соблюдение запретов и ограничений на перемещаемые товары до их фактического вывоза, осуществление таможенного контроля и получение разрешения таможенных органов на их убытие (ст. 163, 164 ТК ТС).

Порядок таможенного декларирования товара определен главой 27 ТК ТС и главой 24 ФЗ-311. Таможенные операции, связанные с помещением товаров под таможенную процедуру, включают в себя таможенное декларирование и выпуск товара при соблюдении установленных законом требований и условий для их помещения под избранную таможенную процедуру, предусматривающих представление документов, которые подтверждают соблюдение установленных запретов и ограничений и уплату таможенных пошлин, налогов либо обеспечение их уплаты (ст. 195 ТК ТС).

Новые подходы в трактовке содержания и технологии таможенного дела повлекли за собой определенные изменения в нормах права, устанавливающих административную ответственность за нарушения таможенного законодательства. В декабре 2011 года была принята новая, уже вторая редакция главы 16 КоАП РФ[24], в которой нашли свое отражение новации таможенного законодательства Таможенного союза. Кроме приведения в соответствие с ТК ТС и ФЗ-311 используемой в КоАП РФ правовой терминологии, в главу 16 был внесен ряд новых составов административных правонарушений, уточнены формулировки их признаков, в основном касающиеся нарушений порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу ТС (ч. 4 ст. 16.1), доставки, пользования и распоряжения товарами, находящимися под таможенным контролем (ст. 16.9, 16.13, 16.14, 16.24), таможенного декларирования (ст. 16.2) и таможенных процедур (ст. 16.19). В частности, следует отметить, что в новой редакции главы 16 КоАП РФ ясно просматривается тенденция к выделению квалифицирующих признаков составов АП, таких как использование недействительных документов (ст. 16.1, 16.2, 16.7, 16.17, 16.19, 16.23 КоАП РФ) и возможностей наступления вредных последствий, например, при несоблюдении запретов и ограничений (ч. 4 ст. 16.1; ч. 3 ст. 16.2; ст. 16.3, 16.7, 16.21). Сравнительный анализ статей главы 16 КоАП РФ в старой и новой редакции показывает, что внесенные изменения (ст. 16.1, 16.19, 16.20), выделение квалифицирующих признаков, дополнение новыми составами АП (ч. 4 ст. 16.1; ст. 16.12, 16.24) позволяют более точно квалифицировать деликты. Все это требует новых научных подходов в оценке, классификации и правовой квалификации нарушений таможенного законодательства. Вопросы классификации и правовой квалификации в научном плане рассматривались рядом видных ученых-административистов, среди которых можно назвать Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. П. Корнеева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищеву, М. С. Студеникину, А. П. Шергина и других.

Теоретические и практические аспекты административной ответственности, включая и правовую квалификацию административных правонарушений в области таможенного дела, рассматривались К. В. Аноприенко, С. И. Истоминым, М. Ю. Карпеченковым, В. М. Малиновским, Г. В. Матвиенко, М. Ю. Мурашовым, А. Г. Рязанцевым, Е. И. Сидоровым, И. В. Тимошенко, Е. В. Труниной, В. М. Фаттаховым, Л. Л. Хомяковым и другими учеными Российской таможенной академии и сотрудниками таможенных органов[25], что способствовало выработке концептуальных, теоретических и методических подходов классификации и квалификации административных правонарушений с учетом технологии и специфики таможенного дела.

Критерии правовой классификации административных правонарушений в области таможенного дела. Обычно классификация правонарушений осуществляется по объекту посягательств, по объективной стороне НТП, по специальному субъекту, совершившему правонарушение. В научной литературе наибольшее распространение получила классификация НТП по объекту посягательств.

К видовым классификационным группам по объекту посягательств относились: нарушение порядка перемещения товаров через таможенную границу; нарушение и несоблюдение таможенных режимов; нарушение порядка таможенного оформления, таможенного контроля, порядка уплаты таможенных платежей и пользование предоставленными льготами[26]. После внесенных в 2004 году изменений в КоАП РФ были выделены нарушения порядка осуществления деятельности в области таможенного дела и иные правонарушения, отнесенные к компетенции таможенных органов.

С принятием и введением в действие таможенного законодательства ТС было придано новое содержание понятию перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза, соблюдения требований и условий совершения таможенных процедур. Достаточно явно определилась группа правонарушений, связанных с порядком обращения с товарами, находящимися под таможенным контролем.

Так, элементами таможенной операции по перемещению товаров через таможенную границу ТС являются: непосредственный ввоз (вывоз) товаров на таможенную территорию в установленных местах; осуществление таможенного контроля перемещаемых товаров в этих местах; временное хранение либо их доставка в пункт назначения в соответствии с процедурой таможенного транзита. Нарушения таможенного законодательства при перемещении ТиТС рассматриваются как административные правонарушения, относящиеся к одной видовой классификационной группе, ответственность за совершение которых установлена 12 статьями КоАП РФ (16.1, 16.3, 16.5–16.11, 16.13–16.15). Однако непосредственными объектами посягательств будут нарушения порядка фактического перемещения ТиТС через таможенную границу (ч. 1 ст. 16.1; ст. 16.3, 16.5, 16.8), нарушения порядка прохождения таможенного контроля (ч. 2, 3, 4 ст. 16.1; ст. 16.15), нарушения порядка доставки товаров в пункт назначения (ст. 16.9, 16.10), а также нарушения порядка обращения с перемещаемыми товарами, находящимися под таможенным контролем (ст. 16.6, 16.11, 16.13, 16.14).

С учетом условий и технологии таможенного дела, в целях более четкой классификации эти правонарушения следует отнести к двум группам:

— административные правонарушения, связанные с нарушением правил перемещения товаров через таможенную границу ТС и порядка прохождения таможенного контроля;

— нарушения таможенных правил, посягающие на порядок доставки и обращения с перемещаемыми товарами.

К первой группе, кроме перечисленных выше, условно можно отнести ст. 16.21 КоАП РФ. В этой статье усматривается несколько объектов посягательств. Во-первых, это нарушение порядка перемещения (незаконного) товаров через таможенную границу Таможенного союза и Российской Федерации (признаки ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ). Во-вторых, нарушение порядка выпуска товаров, в отношении которых не уплачены таможенные пошлины, налоги, не соблюдены установленные запреты и ограничения (признаки ч. 1 ст. 16.2; ст. 16.3; ч. 1 ст. 16.19; ст. 16.22 КоАП РФ). В-третьих, нарушение порядка пользования товарами, выпущенными условно, в соответствии с таможенной процедурой, передача которых во владение, пользование либо распоряжение допущена в нарушение установленных запретов или ограничений, а также приобретение, хранение либо транспортировка таких товаров, то есть действия, которые следует отнести к классификационной группе нарушений порядка, требований и условий совершения таможенных процедур (признаки ст. 16.17; ч. 2 ст. 16.19; ст. 16.20 КоАП РФ). Таким образом, в ст. 16.21 КоАП РФ даны основные признаки двух разных по составу административных правонарушений. И если объективная сторона этих НТП совпадает по своим квалификационным признакам, то субъекты ответственности совершенно различны. В первом случае это лица, приобретающие, хранящие, пользующиеся незаконно перемещенными товарами, то есть не имеющие непосредственного отношения к их перемещению через таможенную границу; во втором случае — лица, имеющие прямое отношение к выпущенным товарам, допустившие их передачу во владение или пользование либо распоряжение иными способами в нарушение установленных запретов и (или) ограничений на пользование такими товарами (аналог ст. 16.20 КоАП РФ), а также лица, приобретающие, пользующиеся, хранящие либо транспортирующие такие товары. Применительно к таможенным правонарушениям это два различных субъекта ответственности.

Таким образом, сложная и недостаточно четкая конструкция и структура ст. 16.21 КоАП РФ не дает возможности однозначно отнести ее к одной классификационной группе НТП. Совпадение объекта посягательств и объективной стороны противоправного деяния с НТП, связанными с нарушением правил перемещения ТиТС через таможенную границу ТС в ч. 1 этой статьи, позволяет условно отнести эти правонарушения к первой классификационной группе. Условно — потому, что субъектом ответственности является не таможенный перевозчик (поскольку он неизвестен), как во всех остальных составах АП этой классификационной группы, а лицо, приобретшее незаконно перемещенный товар.

Признаки противоправного деяния, сформулированные в ч. 2 ст. 16.21 КоАП РФ, достаточно определенно указывают на нарушение требований и условий совершения таможенных процедур. Но и здесь, кроме декларанта, появляется второй субъект ответственности — лицо, совершившее приобретение, осуществляющее хранение либо транспортировку товара, находящегося под таможенным контролем.

Вторая классификационная группа НТП — это нарушения таможенных правил, посягающие на порядок доставки и обращения с перемещаемыми товарами.

Эту классификационную группу следует дополнить ч. 2 ст. 16.19 и ст. 16.20 КоАП РФ, поскольку их содержание касается порядка обращения с товарами, находящимися под таможенным контролем. Кроме того, организация и методика административного расследования АП каждой из рассматриваемых классификационных групп НТП имеет однотипный характер.

Еще одной видовой классификационной группой НТП являются правонарушения, посягающие на установленный порядок, технологию и условия совершения таможенных процедур (раздел 5 ТК ТС). Причем законодатель выделил из всех видов таможенных процедур таможенное декларирование товаров (гл. 27 ТК ТС; гл. 24 ФЗ-311) и выпуск товаров (гл. 28 ТК ТС; гл. 27 ФЗ-311). При этом образуются также две классификационные группы правонарушений:

— нарушение порядка таможенного декларирования товаров (ст. 16.2, 16.4, 16.12, 16.17 КоАП РФ). К этой же группе можно отнести АП, выражающиеся в представлении декларантом или иным лицом таможенному представителю недействительных документов, содержащих недостоверные сведения о товарах (ст. 16.7 КоАП РФ);

— несоблюдение порядка, требований, сроков и условий совершения таможенных процедур (ст. 16.14, 16.16, 16.18, 16.19, 16.22, 16.24 КоАП РФ).

Следует отметить, что по признакам объективной стороны правонарушения, предусмотренные главой 16 КоАП РФ, могут относиться одновременно к различным классификационным группам, что отчетливо видно на примере ст. 16.7, ч. 3, 4 ст. 16.1 (сообщение недостоверных сведений о ТиТС, несоблюдение запретов и ограничений), ст. 16.13 (при перемещении товаров через таможенную границу ТС и осуществлении процедуры их хранения на таможенных складах и складах временного хранения), ст. 16.14 (при перемещении товаров через таможенную границу и их временном хранении), ст. 16.21 (незаконный ввоз, пользование и распоряжение товарами, в том числе условно выпущенными, в отношении которых не уплачены таможенные пошлины или не соблюдены установленные запреты и ограничения).

Некоторые НТП могут входить в две классификационные группы, как, например, ст. 16.10 — нарушение таможенных процедур и порядка доставки перемещаемых товаров.

По объективной стороне обычно классифицируют правонарушения, имеющие квалификационные признаки, например: ч. 2, 3, 4 ст. 16.1; ч. 2, 3 ст. 16.2; ст. 16.6, 16.7, 16.12, 16.16, 16.22 КоАП РФ.

Для правонарушений в области таможенного дела вполне уместна классификация НТП по специальным субъектам: должностным лицам участников ВЭД (например, ст. 16.5, 16.12, 16.17, 16.19 КоАП РФ), таможенным перевозчикам (ст. 16.1, 16.3, 16.6, 16.9, 16.10, 16.23, 16.24 КоАП РФ), декларантам и таможенным представителям (ст. 16.2, 16.7, 16.12, 16.15, 16.17, 16.23), владельцам таможенных складов и складов временного хранения (ст. 16.14, 16.16 КоАП РФ).

Это хорошо видно на примере следующей классификационной группы правонарушений, связанных с уплатой таможенных платежей (ч. 2 ст. 16.2; ч. 1 ст. 16.19; ст. 16.21, 16.22 КоАП РФ). Первые три статьи относятся к этой группе только в части, касающейся нарушений порядка уплаты таможенных платежей, а ст. 16.22 — нарушений сроков их уплаты. Ранее к этой классификационной группе относили и правонарушения, связанные с неправомерным пользованием предоставленными льготами (ст. 16.20 КоАП РФ). Однако в новой трактовке таможенного законодательства условно выпущенными считаются товары, помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления. И хотя в ст. 16.20 КоАП РФ говорится о предоставлении льгот по уплате ввозных таможенных пошлин, объективная сторона НТП состоит в несоблюдении ограничений по пользованию и (или) распоряжению этими товарами, что и дало основание отнести это АП к классификационной группе нарушений порядка обращения с товарами, находящимися под таможенным контролем.

К отдельной классификационной группе относятся нарушения порядка осуществления деятельности в области таможенного дела, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 16.23 КоАП РФ, включающей признаки трех составов правонарушений.

Поскольку юрисдикционные правомочия таможенных органов далеко выходят за пределы главы 16 КоАП РФ (п. 12 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), то в следующую группу видовых объектов посягательств следует включить иные административные правонарушения, отнесенные к компетенции таможенных органов и содержащие 19 видов АП. Прежде всего, из них следует выделить нарушения финансового и валютного законодательства (ст. 16.4, 15.25 и другие), правонарушения в области интеллектуальной собственности (ст. 7.12, 14.10), противоправные действия, посягающие на здоровье населения, связанные с незаконным оборотом наркотиков (ст. 6.15, 6.16) и другие.

Таким образом, административные правонарушения в области таможенного дела можно классифицировать по объектам посягательств на следующие группы:

— нарушения порядка перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза и прохождения таможенного контроля (ст. 16.1, 16.3, 16.5, 16.8, 16.15, 16.21 КоАП РФ);

— нарушения порядка доставки и обращения с перемещаемыми товарами, находящимися под таможенным контролем (ст. 16.6, 16.9, 16.10, 16.11, 16.13, 16.14 КоАП РФ);

— нарушения порядка таможенного декларирования товаров (ст. 16.2, 16.4, 16.7, 16.12, 16.17 КоАП РФ);

— несоблюдение порядка, требований и условий совершения таможенных процедур (ст. 16.14, 16.16, 16.18; ч. 1, 2 ст. 16.19; ст. 16.22, 16.24 КоАП РФ);

— пользование или распоряжение товарами в нарушение таможенной процедуры (ч. 2 ст. 16.19; ст. 16.20, 16.24 КоАП РФ);

— правонарушения, связанные с уплатой таможенных платежей (ч. 2 ст. 16.2; ч. 1 ст. 16.19; ст. 16.21, 16.22 КоАП РФ);

— нарушения порядка осуществления деятельности в области таможенного дела (ст. 16.23 КоАП РФ);

— иные правонарушения, отнесенные к компетенции таможенных органов:

– правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и оборудования для их изготовления (ст. 6.15, 6.16 КоАП РФ);

– правонарушения в области интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 7.12; ст. 14.10 КоАП РФ);

– нарушения финансового и валютного законодательства (ч. 1 ст. 15.6; ч. 2 ст. 15.7; ст. 15.8, 15.9; ч. 4, 5 ст. 15.25; ст. 16.4 КоАП РФ);

– правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов (ч. 1 ст. 19.4; ч. 1 ст. 19.5; ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ).

Такая классификация позволяет выделить устойчивые основные признаки правонарушений одной видовой группы, сузить поле поиска, ускорить процесс анализа полученных данных о событии правонарушения, правильно квалифицировать деяние. Наличие квалифицирующих признаков состава правонарушения позволяет безошибочно определить внутри каждой видовой группы, по какой статье КоАП РФ следует возбуждать дело о нарушении таможенных правил.

Динамику возбуждения дел о НТП по основным статьям главы 16 КоАП РФ можно проследить по диаграммам 1, 2 и 3 (см. приложение). Наибольшее число дел возбуждалось по фактам недекларирования и недостоверного декларирования товаров и (или) транспортных средств (21 957 дел об АП), нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (13 125 дел об АП), несоблюдения запретов и (или) ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Таможенного союза или в Российскую Федерацию и (или) вывоз товаров с таможенной территории Таможенного союза или из Российской Федерации (6 727 дел об АП).

Также в структуре дел об АП преобладали правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст. 16.5 (5 159 дел), ст. 16.1 (3 460 дел), ст. 16.15 (3 340 дел), ст. 16.18 (3 322 дела), ст. 16.10 (3 157 дел) и ст. 16.4 (2 482 дела) КоАП РФ (см. приложение).

Правовая квалификация нарушений таможенных правил по основным и квалифицирующим признакам состава правонарушения. Правовая квалификация правонарушений является необходимым инструментом деятельности органов исполнительной власти, наделенных административной юрисдикцией. Классификация правонарушений по общепринятым критериям позволяет более точно и правильно квалифицировать НТП по основным и квалифицирующим признакам. Термин «квалификация» происходит от латинского qualitas («качество») и является одним из важнейших понятий института административной ответственности. Квалифицировать означает отнести какое-то явление, событие, факт по свойственным ему качественным признакам к какому-либо виду, разряду, категории, классификационной группе.

Квалификация представляет собой процесс установления признаков состава правонарушения в деянии конкретных субъектов и юридическое удостоверение точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава правонарушения, определенными в правовой норме.

При выявлении правонарушения устанавливается, какие именно нормы таможенного или иного законодательства, таможенных правил нарушены (объект посягательств), время, место, способ и средства, орудия совершения правонарушения (объективная сторона), личность делинквента (субъект), цели, мотив его деяния (субъективная сторона), другие фактические данные, указывающие на наличие события административного правонарушения и поводов к возбуждению дела. Если административное расследование по делу о НТП не проводится, то в течение 48 часов дополнительно выясняются обстоятельства дела (объективная сторона), собираются сведения о физическом или юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело о НТП (субъект), устанавливается форма и степень их вины в совершенном правонарушении (субъективная сторона), дается правовая квалификация содеянного в соответствии со статьями соответствующих глав КоАП РФ (по таможенным правонарушениям — главы 16 КоАП РФ) на основе сопоставления признаков состава правонарушения (фактических данных) с основными и квалифицирующими признаками, приведенными в соответствующих статьях КоАП РФ. При проведении административного расследования этот процесс растягивается во времени, которое необходимо для сбора и фиксации доказательств, их анализа и оценки.

Исходя из этого, можно выделить основные этапы правовой квалификации в зависимости от алгоритма производства по делу о НТП.

Первый этап заключается в установлении события правонарушения, сборе фактических данных, позволяющих сделать вывод о противоправности совершенного деяния, выявлении доказательств по делу, их процессуальном закреплении, установлении личности делинквента — субъекта правонарушения (ст. 26.1 КоАП РФ).

На втором этапе производится анализ собранных доказательств, выявление основных и квалифицирующих признаков правонарушения, установление формы вины субъекта.

Основные признаки, присущие объекту посягательств, объективной стороне деяния, субъекту и субъективной стороне, составляют общую характеристику основных элементов состава правонарушения. Это могут быть объективные признаки, характеризующие объект посягательств, либо условия, в которых совершалось правонарушение. Субъективные признаки могут быть присущи делинквенту, формам вины, целям, мотивам, которыми руководствовался субъект. Обязательные признаки правонарушения присущи всем составам НТП одной классификационной (видовой) группы, факультативные — только конкретному составу правонарушения.

Квалифицирующие признаки указывают на особенности объективной стороны (например, наличие тайника) либо субъективной стороны правонарушения (мотив, уклонение от уплаты таможенных платежей), отличающие это деяние от других подобных действий.

Третий этап — определение нормы, статьи КоАП РФ, устанавливающей ответственность за совершение подобного рода правонарушений, и сопоставление состава правонарушения сначала по общим, затем по квалифицирующим признакам деликта, указанным в статье (норме), с фактическими данными, выявленными в процессе производства по делу о НТП.

Правильная квалификация административного правонарушения обеспечивает соблюдение законности при привлечении субъекта к административной ответственности, разрешение индивидуального дела в соответствии с законом, выражает достоверную социальную и правовую оценку совершенного деяния, гарантируя при этом обеспечение и соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц, способствует индивидуализации ответственности и справедливости назначаемых наказаний, обеспечивает превенцию правонарушений, в частности, в области таможенного дела. Неправильная квалификация правонарушения может повлечь назначение неадекватной содеянному меры наказания, необоснованное применение иных ограничительных мер либо необоснованное прекращение производства по делу о НТП ввиду отсутствия в действиях субъекта события или состава правонарушения.

Действия общих и специальных норм об административной ответственности при правовой квалификации нарушений таможенных правил. Совершение административного правонарушения является юридическим фактом, который порождает деликтные правоотношения и требует фиксирования этого события в установленных КоАП РФ видах процессуальных документов: протоколе об административном правонарушении, протоколах применения мер обеспечения производства по делам о НТП, определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 2, 4 ст. 28.1 КоАП РФ). При составлении каждого документа возникает необходимость квалификации правонарушения. Эта обязанность возлагается на разные категории должностных лиц органов, наделенных административной юрисдикцией. В таможенных органах таковыми являются должностные лица, уполномоченные на составление протокола об административном правонарушении, на рассмотрение дела о НТП и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, а также прокурор, возбудивший дело, и судья, рассматривающий дело о НТП (ст. 23.1, 23.8; п. 12 ч. 2 ст. 28.3; ст. 28.7, 30.1 КоАП РФ). Причем процесс правовой квалификации правонарушения последовательно продолжается на каждой стадии производства по делу о НТП и заканчивается только после вступления постановления по делу в законную силу.