ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

В главе рассматриваются основные принципы построения и функционирования институциональной структуры ЕС: единство, сбалансированность, субсидиарность и пропорциональность. Раскрываются их роль и значение в условиях построения правового сообщества

Основные принципы институциональной структуры изначально оказались в центре внимания при построении Европейских Сообществ. Порядок формирования и внутренняя организация институтов, их место и роль в системе, круг полномочий и порядок их осуществления получили закрепление в учредительных договорах и специальных нормативных актах, изданных в их развитие. Среди последних особо важное место занимают внутренние регламенты, структурирующие и регламентирующие деятельность каждого из институтов.

Первый опыт формирования институтов был получен с образованием Европейского объединения угля и стали. Центральная роль в ЕОУС была отведена наднациональному по своей природе институту в лице Высшего руководящего органа. Однако в рамках ЕЭС и Евратома, образованных на основе Римских договоров 1957 г., структура институтов претерпела существенные изменения. Согласно этим договорам институтами Сообщества провозглашались Совет, Комиссия, Парламентская ассамблея и Суд. Главным институтом, наделенным правом принятия решений, стал Совет. С появлением трех Сообществ

¹ С 1992 г. именуется «Европейское Сообщество».

140 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

сразу же были объединены такие институты, как Суд и Парламент, а в 1965 г. на основе Договора о слиянии и для всех трех Сообществ созданы единый Совет и единая Комиссия.

ЕЕА добавил к числу институтов Счетную палату. Этим же актом подтверждены существование и деятельность Европейского совета. Договор о ЕС, закрепивший создание Союза, предусмотрел функционирование единой институциональной структуры Сообществ и Союза. Отныне одни и те же институты могли выступать в двух ипостасях. В зависимости от выполняемых функций они действовали либо в качестве институтов Сообществ, либо в качестве институтов Союза. В этих случаях их статус и объем полномочий были неодинаковы. Каждый новый учредительный договор — Амстердамский 1997 г. и Ниццский 2001 г. — вносил определенные изменения в статус и порядок функционирования институтов. Один из наглядных примеров таких изменений дает предусмотренная Ниццским договором реформа судебной системы. Институтом ЕС фактически выступает судебная система ЕС, или суд в широком смысле слова (Cour de justice, Court of justice). Эта система включала Суд ЕС, выполняющий функции верховного, кассационного и конституционного суда; Суд первой инстанции, обретающий статус самостоятельного судебного органа, и специализированные судебные палаты при СПИ.

Дальнейшую реформу институциональной структуры предусматривала Конституция для Европы. Она включала в число институтов Европейский совет и уточняла его полномочия. Из перечня институтов исключалась Счетная палата, менялся порядок принятия решений в Совете, пересматривались состав и структура ЕК, расширялись полномочия Парламента и вводилась в действие парламентская законодательная процедура. Уточнялась судебная система ЕС.

Структура институтов ЕС основывается на некоторых общих началах и принципах. Они определяют их место, роль и назна^ чение в реализации задач и целей интеграции. Европейские интеграционные образования квалифицируются учредительными договорами в качестве правовых сообществ. Они образуют в совокупности пространство свободы, демократии и законности. Соответственно, институты ЕС должны строиться и функционировать согласно этим целям. Первым важнейшим принципом конструирования механизма ЕС становится приоритетность

Глава 9. Общие принципы институциональной системы 141

правовых предписаний и следование нормам европейского права. Учредительные договоры одной из главных целей интеграции и деятельности ее институтов провозглашают необходимость упрочения правового достояния Союза, которое охватывается (единой) общей формулой acquis communautaire. Опора на это правовое достояние должна служить обеспечению «эффективности механизмов и институтов Сообществ» (ст. 2 Договора о ЕС).

Вторым важнейшим принципом построения механизма ЕС является единство и целостность институтов ЕС. Проблема единства институтов возникла еще в 50-е гг. XX в., когда на основе учредительных договоров создавались самостоятельные институциональные системы в рамках каждого из Сообществ. Последующее объединение институтов, осуществленное на основе Договора 1965 г., привело к их слиянию и утверждению организационно единой системы'для всех трех Сообществ. Однако при номинально единых институтах их правовые основания и компетенция оставались различными в зависимости от того, выполняли ли они функции ЕОУС или Европейских Сообществ. В еще большей степени проблему осложнило создание Союза. Договор о ЕС наделял институты Сообществ статусом институтов Союза. Однако ив этом случае правовые основы их деятельности, а соответственно полномочия и компетенция весьма существенно различались в зависимости от того, действовали ли они в рамках Сообществ или ЕС.

Договоры, учредившие Сообщества, в целом определяли статус институтов в рамках Сообществ, их конкретную компетенцию, порядок формирования и принятия решений. Те же институты, функционируя в рамках Союза, обладали иным статусом, иным объемом полномочий. Их решения принимались и реализовались в ином порядке. Таким образом, предусмотренные договорами институты, имеющие одинаковое наименование, различались по своему статусу и роли в системе в зависимости от того, являлись ли они институтами Сообществ или институтами Союза. Проблема возможных коллизий решалась в основном на политическом уровне. Это находило выражение в том, что основные ориентиры деятельности всех институтов определял Европейский совет. И хотя акты этого органа не являются юридически обязательными, на практике директивы, указания и рекомендации Европейского совета становятся тем

142 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

основным политическим стержнем, который позволяет объединить и направить в единое русло деятельность институтов. Поэтому при изучении конкретных институтов, их статуса, порядка деятельности и принятия решений необходимо различать, в каком именно качестве действовал тот или иной институт. Ликвидация существующих правовых различий и достижение реального единства связаны прежде всего с ликвидацией различий в правовом режиме составных частей Союза. Лиссабонский договор ликвидировал систему трех опор, наделил Союз статусом юридического лица, полномочия которого будет осуществлять единая система институтов Союза.

Третий важнейший принцип конструирования механизма ЕС — обеспечение сбалансированности институтов и органов межнационального (межгосударственного) и наднационального характера. К числу органов межнационального сотрудничества относятся Европейский совет и Совет ЕС. Они состоят из официальных представителей государств-членов и действуют по их уполномочию. Межнациональные по своей природе органы и институты обеспечивают, с одной стороны, согласование национальных интересов в ходе европейского строительства, с другой — принятие и реализацию таких нормативных предписаний, которые, отвечая интересам европейской интеграции, не ущемляли бы интересы отдельных государств-членов. Характерно, что чем более чувствительные сферы национальных интересов затрагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредотачиваются в руках именно межнациональных органов. Достаточно показательна в этом отношении деятельность, осуществляемая в рамках ОВПБи ОПБО.Основные полномочия по ее выработке и реализации сосредоточены в руках Европейского совета и Совета ЕС.

Наднациональными по своей юридической природе являются такие институты, как ЕК, Европейский парламент, Суд ЕС и ЕЦБ. Все названные институты формально независимы от государств-членов. Даже в тех случаях, когда национальные государства сами выдвигают лиц, входящих в состав этих органов (Комиссия, Суд), независимость кандидата считается одним из непременных условий назначения. Даже партийные группы в Европарламенте формируются на политической, а не на национальной основе. В своей деятельности все эти органы обязаны

Глава 9. Общие принципы институциональной системы 143

руководствоваться интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований. Государства-члены обязаны воздерживаться от дачи указаний и направления инструкций своим гражданам, занятым в наднациональных органах. Регламентар-ные акты устанавливают ряд правил, призванных гарантировать эту независимость, начиная от принесения соответствующей присяги и кончая досрочным прекращением полномочий. Конечно, на практике независимость носит в значительной мере условный характер. Достаточно указать, что возможность повторного занятия должности судьи или члена Комиссии в большой степени зависит от решения национальных властей. Тем не менее статус соответствующего органа, объем и порядок осуществления им своих полномочий должны способствовать утверждению принципа сбалансированности институтов (например, Совет принимает решение, а его проект разрабатывается и вносится Комиссией, которая обеспечивает его исполнение).

Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение полномочий или компетенции между теми или иными институтами, создавая подобие системы сдер-жек и противовесов. Важнейшее значение имеет сотрудничество между ними. Практика подтверждает, что эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального характера.

Четвертый принцип, которому уделяется особое внимание при построении и деятельности институтов ЕС, — это принцип пропорциональности и субсидиарности. Он закреплен непосредственно в учредительных договорах, а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарности, который приложен к Амстердамскому договору 1997 г. Показательно, что этот Протокол в редакции 2007 г. прилагается также и к тексту ДР. Принцип пропорциональности имеет два существенно важных аспекта. Во-первых, согласно этому принципу ЕС должен осуществлять свои полномочия для достижения тех целей и задач, которые перед ним стоят и которые закреплены в учредительных договорах. Второй важнейший аспект заключается в том, что каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, определяемой учредительными актами и нормами вторичного

144 Часть 11. Институциональная структура Европейского Союза

права. Нарушение компетенции является безусловным основанием для признания ничтожности принятого акта.

Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом пропорциональности, позволяет решать другую не менее важную проблему. Практически его назначение — обеспечить большую гибкость решения проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения Союза. Суть его состоит в том, что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть достигнуто на уровне национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздержаться от вмешательства в решение возникших проблем. И напротив, в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно, с большим успехом может быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств-членов, ее решение должно быть передано на уровень европейских интеграционных образований. Применяемая в этом случае процедура зависит от того, о какой именно области деятельности ЕС идет речь.

В ходе практического функционирования институционального механизма были выработаны и закреплены еще ряд принципов. К ним относится, например, коллегиальность в обсуждении и принятии решений, особенно если речь идет о мерах законодательного порядка. Общая тенденция, наблюдаемая в целом ряде сфер ведения ЕС, состоит в постепенном переходе к принятию ответственных решений квалифицированным большинством голосов. Расширяется, хотя и очень медленно и далеко не всегда последовательно, применение принципа большей открытости и прозрачности в принятии решений. Закрепляется требование мотивирования принимаемых решений. Активизируется участие в принятии решений и осуществлении контрольных полномочий со стороны представительных органов. Все это свидетельствует о некотором расширении демократических начал в формировании и функционировании институтов ЕС.

Вместе с тем на сегодняшний день степень бюрократизации аппарата, находящегося в ведении институтов ЕС, и прежде всего ЕК, остается чрезвычайно высокой. В работе этого аппарата еще существует немало сбоев и упущений, а сам аппарат нередко работает в условиях закрытости, строгой секретности и недопущения представителей общественности к контролю за

Глава 10. Европейский совет

его деятельностью. Критическое отношение к «евробюрокра-тии» весьма широко распространено в общественном мнении стран — членов ЕС. С этим связано зачастую неприятие многих инициатив «со стороны Брюсселя» и определенный скептицизм по отношению к ЕС.