Реформы Петра Великого в области административного управления

По общему мнению историков, приступая к реформам, Петр Великий не имел определенного плана преобразований и дей­ствовал в значительной степени под влиянием конкретных об­стоятельств. Лишь со второй половины 1710-х годов деятель­ность царя приобрела более осознанный и осмысленный харак­тер. Однако изначально Петр I ясно сознавал конечную цель — превратить Россию в современную, технически развитую, кон­курентоспособную державу, с ведущей ролью на мировой арене. С учетом этого становится понятным и первый шаг царя в сфере управления, сделанный вскоре после возвращения из Великого посольства 1697—1698 годов.

По всей видимости, европейские впечатления убедили Пет­ра в особой роли городского населения в развитии торговли и промышленности, как основного источника богатства государ­ства, что соответствовало распространенной в то время эконо­мической теории меркантилизма. В январе 1699 года в городах был введен принципиально новый орган управления — выбор­ная земская изба, которая должна была ведать сбором налогов и исполнять судебные функции. Городское население, таким образом, выводилось из-под власти назначаемых из центра и

управлявших уездами и уездными городами воевод, сама долж­ность которых упразднялась, и получало органы самоуправления. При этом первоначально подобная форма управления не была обязательной, но рассматривалась как привилегия, за которую избравшие ее горожане облагались двойными податями. По­зднее, когда выяснилось, что на таких условиях она населением не принимается, двойное обложение было отменено, а земские избы стали обязательными для всех городов. Земские избы всех городов были подчинены находившейся в Москве Бурмистер-ской палате (позднее — Московская ратуша). Значение этой пер­вой реформы заключено в том, что с этого времени город рас­сматривался властью как самостоятельная административная единица, а вся система управления приобрела четырехступенча­тый характер: органы высшего управления — органы централь­ного управления — органы городского управления — органы тер­риториального (местного) управления.

Дальнейшая реорганизация системы управления напрямую связана с военными потребностями государства в условиях не­удачно начавшейся Северной войны (1700—1721). Военная угро­за, необходимость формирования новой, современной армии требовали мобилизации всех ресурсов. В этих условиях особое значение приобретала эффективность управления на всех уров­нях властной вертикали. Комплектование регулярной армии на основе сбора сперва «даточных людей», а с 1705 года рекрутов, поставляемых городским и сельским населением, окончательно разрушило прежнюю систему дворянской службы, меняло струк­туру социальных отношений и, соответственно, имело непосред­ственное отношение к функциям центральных органов власти — приказам, остававшимся органами одновременно отраслевого, территориального и сословного управления. В новых условиях приказы с их архаичными формами и процедурами управления оказывались неэффективными, неадекватными ставившимся пе­ред ними задачам и уж во всяком случае недостаточными для решения военных задач.

Однако в первые годы XVIII века Петр явно не стремился осознанно к созданию новой системы управления, основанной на иных принципах. Находясь по большей части вне Москвы, он нуждался, прежде всего, в том, чтобы аппарат исполнитель­ной власти был у него под рукой, и создавал новые учреждения там, где находился сам, не ликвидируя при этом старые. Новые учреждения получали преимущественно названия канцелярий, важнейшей из которых стала Ближняя канцелярия, чьи основ­ные функции бьши связаны с контролем и сбором информации

финансового характера. С решением резко обострившейся с на­чалом войны финансовой проблемы посредством сбора вводи­мых царем новых косвенных налогов была связана и деятель­ность большинства других канцелярий. Все они по своей орга­низации и структуре бьши еще подобны старым приказам и по сути дела являлись их отделениями. С основанием Петербурга (1703 г.) канцелярии стали располагаться в новой столице, и со временем центр тяжести управления из Москвы перемещался туда, и теперь уже московские приказы становились филиала­ми петербургских канцелярий.

В эти же годы практически прекращается деятельность Бояр­ской думы, на смену которой приходит Консилия министров, первоначально возникшая как боярская комиссия, которой царь поручал управление страной на время своего отсутствия в сто­лице. Со временем, однако, компетенция Консилии министров постепенно расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав стали входить, прежде всего, руководите­ли важнейших приказов. Петр I, со своей стороны, не превра­щая Консилию в формальное учреждение, стремился упорядо­чить и бюрократизировать ее деятельность, в частности повышая персональную и коллективную ответственность ее членов. Имен­но к ним был обращен знаменитый указ 1707 года: «Объявлять на съезде в палате всем министрам, которые в конзилию съез­жаются, чтобы они всякие дела, о которых советуют, записыва­ли и каждый бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь.никакого дела не объявляли, ибо сим всякого дурость явлена будет»³.

Первые же годы Северной войны достаточно быстро обнару­жили и неадекватность системы управления территориями по схеме приказ — уезд. Уже в 1701 году был создан особый адми­нистративный округ вокруг Азова и Воронежа. Это было связа­но с тем, что Азов был лишь недавно отбит у турок и должен был стать форпостом России на юге, а Воронеж являлся цент­ром кораблестроения. В 1702—1703 годах, по мере завоевания Прибалтики, в качестве самостоятельной административной еди­ницы выделилась Ингерманландия, образованная на территории отвоеванной шведской Ингрии и части земель, ранее находив­шихся в ведении Новгородского приказа. Возглавивший управ­ление Ингерманландией А. Д. Меншиков стал именоваться гу­бернатором. Ингерманландия не подчинялась ни одному из при­казов, имела собственный бюджет и судебную систему. Как выяснилось позднее, все эти нововведения были, по сути, ап­робацией новых методов управления и форм взаимоотношений

центра и регионов, реализованных в ходе областной (иначе ее называют губернской) реформы 1707—1709 годов.

Реформа началась с декабрьского 1707 года указа царя Ближ­ней канцелярии расписать города страны по пяти центрам — Киеву, Смоленску, Казани, Азову и Архангельску. Города, на­ходившиеся в радиусе 100 верст от Москвы, соответственно приписывались к ней. Работа над уточнением росписи с учас­тием самого Петра и назначенных им губернаторов, объезжав­ших вверенные им территории, продолжалась на протяжении всего 1708 года. Губернаторы, на которых возлагалась ответ­ственность за финансы и оборону соответствующих губерний, естественно, стремились включить в них наиболее крупные торговые и стратегически важные центры и избавиться от мел­ких поселений, бывших городами лишь по названию. В ходе этой работы появилась и еще одна губерния — Сибирская. Наконец, в феврале 1709 года появился именной указ об об­разовании 8 губерний; немного позднее их число возросло до 10: из Казанской губернии выделились Нижегородская и Аст­раханская.

Создание губерний означало кардинальное изменение всей структуры управления. Губернаторы, назначавшиеся из числа приближенных к царю наиболее видных сановников, сосредото­чили в своих руках всю административную, финансовую, судеб­ную и военную власть над огромными территориями. В помощь им создавался разветвленный бюрократический аппарат. Поми­мо вице-губернатора, при губернаторе были обер-комендант, ведавший военным делом, обер-комиссар, отвечавший за сбор налогов с населения, а также ландрихт, контролировавший от­правление правосудия. Каждый из них имел собственный штат чиновников. Аппарат самого губернатора был представлен губернской канцелярией. В уездных городах находились воевод­ские канцелярии во главе с уездными комендантами.

Вскоре обнаружилось, что и этого недостаточно и управлять столь огромными территориями с опорой лишь на уездных ко­мендантов весьма сложно, и к 1715 году в губерниях Европей­ской России, Сибири и Урала возникают так называемые доли во главе с ландратами и соответствующими канцеляриями. Деление на доли было осуществлено, исходя из определенного (около 5,5 тысячи) числа дворов, являвшихся на тот момент основной единицей налогового обложения. Подобный подход был связан с тем, что, наряду с функциями общего управления, ландраты в первую ^эчередь отвечали за сбор налогов. В 1716—1717 годах, практически накануне глобальной налоговой реформы, ими была

осуществлена подворная перепись населения, получившая назва­ние ландратекой. Примечательно, что ландраты имели весьма высокий статус и в определенной мере были независимы даже от губернаторов: судить их поступки мог лишь объединенный совет губернатора, вице-губернаторов и других ландратов. На смену долям в 1719 году пришли провинции во главе с про­винциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Трехчленная система управления (губерния — провинция — уезд) закрепилась в России вплоть до новой губернской рефор­мы 1775 года.

Еще один штрих в новую систему местного управления был внесен Петром I в 1711 году, когда за губерниями были зак­реплены определенные армейские полки, за содержание и обеспечение которых им теперь предстояло отвечать. В соот­ветствии с этим нововведением произошло и переименование самих полков: если прежде они именовались по фамилиям своих командиров, то теперь появились Московский, Ярослав­ский, Нижегородский и другие. При каждом из полков дол­жен был находиться комиссар от соответствующей губернии, а все вместе комиссары подчинялись созданной тогда же кригс-комиссариатской конторе в Петербурге, подчиненной сенату.

История первой губернской реформы достаточно ясно пока­зывает, что, добиваясь повышения уровня эффективности управ­ления, Петр I стремился не просто к усилению своей власти и безраздельному подчинению всего и вся. На первом плане были проблемы военного и финансового характера. Новые внешнепо­литические задачи, решаемые военными средствами, требовали принципиально иного уровня государственных доходов, а важ­нейшее для государства значение приобретала собираемость на­логов и обеспечение регулярной армии.

В исторической литературе нет единства мнений относитель­но того, означала губернская реформа дальнейшую централиза­цию управления или, напротив, децентрализацию власти. С од­ной стороны, вполне очевидно, что в результате реформы власть между центром и периферией перераспределялась и царь фак­тически передавал «губернаторам, становившимся безраздельны­ми хозяевами огромных территорий, часть своих властных фун­кций. Причем одним из следствий губернской реформы стала ликвидация в центре ставших ненужными областных приказов. Однако на практике центральная власть не только не ослабева­ла, но, наоборот, укреплялась. Назначенные царем, полностью подотчетные ему и зависимые от него губернаторы становились

Административно-территориальное устройство России

глазами и руками самодержца на местах, преодолевая то печаль­ное обстоятельство, что, как писал сам Петр незадолго до нача­ла реформы, «надвое разделитца невозможно одному»⁴. Функции и компетенция губернаторов были закреплены рядом специаль­ных законодательных актов. Введение их в должность произво­дилось постепенно, и лишь с начала 1710 года планировалось выполнение ими своих обязанностей в полном объеме. По сво­ей сути цепочка царь — губернатор — провинциальный воево­да— уездный комиссар означала создание четкой и значитель­но более эффективной, чем прежде, вертикали исполнительной власти. В 1711 году она была,еще более укреплена созданием се­ната.

Правительствующий сенат был создан Петром I в 1711 году накануне Прутского похода, и это дало основание некоторым историкам утверждать, что первоначально он был задуман как временный орган для замещения государя во время его отсут­ствия⁵. Однако новейшие исследования показывают, что сенат изначально создавался как постоянное государственное учреж­дение, как высший правительственный орган, которому подчи­нялись все приказы и канцелярии и были подотчетны губернии. Также с самого начала организация сената принципиально от­личалась и от Боярской думы, и от Ближней канцелярии: при сенате сразу же была создана делившаяся на несколько отделов канцелярия во главе с обер-секретарем и с постоянным штатом служащих. Постоянный состав — первоначально из 9 человек — получил и сам сенат. При этом, хотя в число сенаторов попали достаточно видные сановники из окружения Петра I, это были люди как бы второго эшелона, чем подчеркивалось, что долж­ность сенатора не является просто почетной синекурой, но предполагает отправление вполне определенных обязанностей, несовместимых с работой на других ответственных должностях. Сенаторам предписывалось решать дела коллегиально, заслу­шивая и записывая в протокол мнение каждого, начиная с са­мого младшего из сенаторов и заканчивая самым старшим, причем старшинство сенаторов было определено царским ука­зом. Предполагалось, что таким образом младшие, не зная мнения старших, будут свободно высказывать свои взгляды. Окончательно решение принималось большинством голосов и также записывалось в протокол, под которым должны были рас­писаться все сенаторы.

С течением времени сенат обрастал разнообразными дочер­ними учреждениями. Среди них были: Расправная палата — высшая апелляционная инстанция по спорным судебным де-

лам; Купецкая палата, через которую государство поставило под контроль скупку драгоценных металлов, денежные (монетные) дворы; Герольдмейстерская контора, осуществлявшая учет дво­рянства, и другие. В целом же сенат сосредоточил в своих ру­ках контроль за важнейшими отраслями государственной жиз-_ни _ торговлей, финансами, судопроизводством и, что было в тот момент наиболее важным, — за комплектованием и снаб­жением армии и флота. Он был призван координировать дея­тельность всех других органов государственной власти в цент­ре и на местах, разрешать споры между ведомствами и, таким образом, должен был стать в полном смысле высшим прави­тельственным, то есть правящим органом. И он действительно должен был обеспечивать бесперебойное функционирование государственного механизма и с участием государя, и в его от­сутствие.

Одной из форм деятельности сената стало проведение регу­лярных ревизий отдельных губерний. Комиссия из двух сенато­ров должна была в соответствии с царским указом объехать две-три губернии и проверить работу их учреждений разных уровней. Хотя эти ревизии были, как правило, достаточно формальными и проводились по стандартной программе, нередко после них против коррумпированных или превысивших свои полномочия чиновников возбуждались уголовные дела. Впрочем, в началь­ный период существования сената ревизоры нередко наделялись полномочиями самим и выносить приговоры, и приводить их в исполнение.

Практически одновременно с сенатом и в качестве его до­чернего учреждения был создан также орган надзора — ведом­ство обер-фискала, под началом которого находились фискалы, определенные во все государственные учреждения, в губернии и города. На них возлагалась обязанность следить за исполне­нием законов чиновниками всех рангов, включая неправильные судебные решения, казнокрадство и взяточничество. Деятель­ность фискалов должна была осуществляться тайно, и они объявлялись полностью независимыми от местных властей. Освобождались фискалы и от ответственности за ложные до­носы, а собственно доносительство было их основной функци­ей, причем за раскрытие преступления они получали четверть суммы штрафа по возбужденному делу. Позднее, в 1723 году, ранг фискалитета был повышен с учреждением должности ге­нерал-фискала и при нем специальной Фискальной канцеля­рии. На протяжении царствования Петра I было немало случаев наказания чиновников разного уровня на основании доносов

фискалов, наиболее известным из которых была казнь сибир­ского губернатора князя М. П. Гагарина. Но поскольку вся си­стема фискалитета была подчинена сенату, который должен был рассматривать доносы фискалов, между ними и сенаторами сложились довольно напряженные отношения. Обер-фискал, в частности, жаловался царю на то, что сенаторы сознательно затягивают рассмотрение доносов и потворствуют провинив­шимся. Имевший основание не доверять сенаторам, Петр I, начиная примерно с 1713 года, стал время от времени сам выс­лушивать фискальские доносы и выносить по ним решения. В 1715 году он назначил в сенат специального чиновника — генерал-ревизора, призванного следить за тем, как сенаторы исполняют свои обязанности.

В целом, однако, первая попытка Петра I создать органы над­зора оказалась самой неудачной и недолговечной из его админи­стративных реформ. Деятельность фискалов вызывала страх и ненависть не только у чиновников, но и у населения. Не случайно само слово «фискал» стало в русском языке синонимом наушни­ка, ябедника, тайного и подлого шпиона. В первую очередь это было связано с тем, что, составляя доносы, фискалы нередко ру­ководствовались соображениями, далекими от государственных интересов, да и сами они часто не были чужды взяточничества и иных форм коррупции, являвшихся традиционными для русской бюрократической машины. Деятельность же генерал-ревизора при сенате в 1718—1719 годах была постепенно переориентиро­вана на контроль за ревизией душ (фиксацией налогоплательщи­ков) в ходе начавшейся в это время податной реформы. С окон­чанием ревизии в 1724 году работа его канцелярии была сверну­та, а в следующем году занимавший должность генерал-ревизора В. Н. Зотов назначен на другой пост. В 1722 году Петр I, по-пре­жнему сознававший необходимость контроля за сенатом и други­ми центральными ведомствами, предпринял вторую, более удач­ную попытку создания системы надзора, учредив органы проку­ратуры.

В сенат были назначены генерал-прокурор и обер-прокурор, а в созданные к тому времени коллегии — прокуроры. О долж­ности генерал-прокурора сам царь писал, что «оной чин есть око и сердце всего государства»⁶. Однако функции генерал-прокурора не были только надзорными. Наблюдая за деятельностью сена­та и присутствуя на его заседаниях, более того — руководя пре­ниями в нем, генерал-прокурор получил право вмешиваться в выносимые сенаторами решения и приостанавливать их испол­нение, при необходимости донося о важнейших делах государю.

Таким образом, он должен был стать главным связующим зве­ном, посредником между государем и сенатом и его фактичес­ким руководителем. Что же касается фискалитета, то с учреж-. дением прокуратуры он сперва был подчинен ей, однако выра­ботать приемлемую форму взаимодействия двух ведомств не удалось: с 1727 года пост генерал-фискала оставался вакантным, а в 1729 году была ликвидирована и его канцелярия — все фун­кции надзора полностью перешли к прокуратуре.

Еще одним органом контроля, учрежденным Петром I, ста­ла созданная в 1720 году Канцелярия рекетмейстерских дел при сенате во главе с генерал,-рекетмейстером. Ей вменялось в обя­занность принимать жалобы населения на неправильное реше­ние дел в государственных учреждениях. В 1727 году в целях экономии средств канцелярия была ликвидирована и вновь восстановлена в 1730 году под именем Рекетмейстерской кон­торы.

Следующим этапом административной реформы Петра I ста­ло создание коллежской системы, то есть системы центральных ведомств с отраслевыми функциями. История этой реформы наиболее ярко демонстрирует особенности второго этапа преоб­разовательной деятельности царя, когда решения принимались уже не спонтанно, а долго и тщательно прорабатывались и об­суждались. При создании коллегий за образец была взята швед­ская система центрального управления, основанная на принци­пах популярного в то время учения о камерализме. Согласно этому учению, каждое ведомство наделялось функциями управ­ления в строго определенной сфере государственной жизни, причем его власть распространялась на всю территорию страны. Все вопросы в ведомствах решались коллегиально (отсюда и название — «коллегия»), что, по мысли Петра I, должно было уничтожить самоуправство прежних приказных судей, имевших единоличную власть. Для каждого учреждения определялось штатное расписание, то есть вводился фиксированный состав служащих с фиксированным жалованьем. «Присутствие» колле­гии, то есть те, кто непосредственно принимал решения, состо­яло из президента, вице-президента и трех членов. Функции всех чиновников, от самых низших до высших, жестко регламенти­ровались, а само ведомство получало собственный регламент, в котором определялись его функции, сфера компетенции и ответ­ственности.

Коллежская реформа началась в конце 1717—начале 1718 года. Поначалу были созданы 9 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-

коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-кол-легия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три (в системе кол­легий они занимали особое место, будучи подотчетны непос­редственно государю) возникли на основе еще ранее созданных Петром I учреждений, заменивших собой старые приказы. Принципиально новым для России было создание специальных финансовых ведомств. Поступлением денег в казну и планиро­ванием ведала Камер-коллегия, государственными расходами — Штатс-контор-коллегия, а общий контроль и за приходом и за расходами осуществляла Ревизион-коллегия, в то время как прежде каждый приказ осуществлял все три функции. Следует подчеркнуть, что понятия государственного бюджета, вопло­щенного в специальном документе, в то время еще не суще­ствовало, и сосредоточение финансовых функций лишь в трех ведомствах было значительным шагом вперед по упорядочению дел в этой важнейшей и наиболее болезненной для страны сфере.

Важное значение имело и создание специального судебного ведомства — Юстиц-коллегии, заменившей сразу несколько суд­ных приказов и отобравшей судебные функции у приказов иного профиля. В подчинении Юстиц-коллегии находились возникшие в 1719 году надворные суды в двенадцати центральных городах (Воронеж, Енисейск, Казань, Киев, Курск, Москва, Нижний Новгород, Петербург, Рига, Смоленск, Тобольск и Ярославль) судебных округов, на которые была разделена страна и которые не совпадали с границами губерний. Надворным судам подчи­нялись провинциальные суды в отдаленных от места расположе­ния надворных судов центрах провинций и меньшие нижние суды в уездных городах. Создание этих учреждений по существу означало судебную реформу и некоторыми исследователями трактуется как первая попытка разделения властей. Однако сле­дует отметить, что само право еще не существовало в России как самостоятельная сфера общественной деятельности; в стране не было системы юридического образования и, соответственно, не было профессиональных юристов, как не было и систематизи­рованного свода законов. Штаты судебных органов комплекто­вались обычными чиновниками, а их внутренняя организация и порядок вынесения решений ничем не отличачись от иных го­сударственных учреждений.

Принципиальное значение имело и образование в ходе кол­лежской реформы специальных ведомств по контролю над тор­говлей и промышленностью. Это свидетельствовало об осозна­нии государством значения этой сферы общественной жизни, о

стремлении, с одной стороны, способствовать ее развитию, а с другой — строго контролировать. Дальнейшая судьба Коммерц-, Берг- и Мануфактур-коллегий менялась в зависимости от изме­нений политики государства.

На протяжении XVIII века состав коллегий неоднократно уточнялся и претерпевал изменения. Еще при жизни Петра I, в 1721 году, число коллегий пополнилось особой, Духовной кол­легией — Святейшим синодом, созданным после отмены патри­аршества. В следующем году самостоятельность получила Ману­фактур-коллегия, выделившаяся из Берг-мануфактур-коллегии. Также статус коллегии обрела существовавшая первоначально при Юстиц-коллегии Вотчинная контора. Это учреждение ве­дало учетом и оформлением прав на земельные владения, включая населенные крепостными крестьянами имения, и его выделение в самостоятельное ведомство было связано, конеч­но, с тем значением, какое имело в России этого времени вла­дение имениями.

При жизни Петра I возникли еще два центральных ведом­ства, о которых стоит сказать особо, поскольку их деятельность была непосредственно связана со взаимоотношениями центра и периферии. Во-первых, это Главный магистрат, образованный в 1720 году для управления городами страны. Одновременно в самих городах были созданы городовые магистраты (в центрах уездов, провинций и губерний) и ратуши (в остальных городах и в слободах), заменившие земские избы. В ведении городовых магистратов и ратуш оказалось все посадское население горо­дов, различные категории которого в ходе шедшей в это вре­мя податной реформы, независимо от рода конкретных заня­тий, были объединены под общим названием купечества. Структура и Главного магистрата, и любого городового соответ­ствовала коллежской: в каждом из них были присутствие и канцелярия. Присутствие городового магистрата состояло из выбираемых купечеством бургомистра и нескольких (в зависи­мости от размеров города) ратманов. Магистрат отвечал за сбор с городского населения всех видов налогов, поставку рекрутов, исполнение постойной и всех иных повинностей, ремонт до­рог и мостов, контроль за соблюдением в городе порядка и чистоты. Также магистраты осуществляли следствие и суд по мелким уголовным делам, имущественным спорам и межлич­ностным конфликтам. Таким образом, хотя это и были выбор­ные органы, сфера их деятельности была строго регламентиро­вана и в основном связана с контролем за соблюдением горо­жанами их повинностей по отношению к государству, и лишь

с большой натяжкой их можно считать органами самоуправле­ния. Только крайне ограниченный круг вопросов, вроде тех, кого именно отдать в рекруты, как распределить между состо­ятельными жителями налоги беднейших и т. д., решались ку­печеским миром. Впрочем, на протяжении XVIII века по мере укрепления и роста городов, в связи с изменениями в созна­нии городского населения и повышением уровня его образо­вания у членов магистратов и подобных им учреждений явно обнаруживалось стремление к превращению их в органы реаль­ного самоуправления.

Другой коллегией, возникновение которой в 1722 году отра­жает специфику взаимоотношений центра и периферии, была Малороссийская коллегия — ведомство, управлявшее Украиной. Сам факт возникновения наряду с отраслевыми коллегиями центрального ведомства территориального характера указывает на то, что проведение губернской реформы еще отнюдь не оз­начало распространения принципов единообразия управления на всю страну. Вошедшая в состав Русского государства в 1654 году Левобережная Украина сохраняла еще многие призна­ки автономии, предусматривавшиеся подписанными тогда со­ответствующими актами. Она по-прежнему управлялась выбор­ным гетманом и делилась на полки во главе с казацкой стар­шиной. Одновременно с этим уже с конца XVII века и в первые годы правления Петра I власть все более стремилась распространить на Украину принципы «регулярства», стараясь максимально использовать этот регион в своих целях. По сути это и стало одной из причин измены гетмана И. С. Мазепы. Петр I сознавал это, и после случившегося давление на Укра­ину было ослаблено. Однако после смерти в 1722 году очеред­ного гетмана нового было решено не выбирать, что и стало причиной создания Малороссийской коллегии, заменившей ранее состоявшего при гетмане русского воеводу и Малорос­сийский приказ в Москве. Спустя несколько лет, в 1727 году, в связи с обострением отношений с Турцией, чьи владения примыкали непосредственно к Украине, гетманское правление было возобновлено, а коллегия ликвидирована. С 1734 по 1750 год гетмана вновь не выбирали, а Украиной управляли Правление гетманского уряду и Канцелярия министерского правления, уничтоженные с новым избранием гетмана. Вновь Малороссийская коллегия возникла с окончательной ликвида­цией гетманства в 1764 году.

Изначально особым было управление и Прибалтийскими губерниями, вошедшими в состав Российского государства в

1710 году. Приняв эти территории в свое подданство, Петр I обещал соблюдать привилегии местного дворянства, получен­ные от шведских королей, и на протяжении всего XVIII века всходившие на трон императоры и императрицы эти приви­легии подтверждали. Сохранены были также традиционные органы местного самоуправления дворян и горожан. Более того, на территории Лифляндии и Эстляндии продолжало действовать шведское имущественное и уголовное право, и примерно в 1719 году (точная дата неизвестна) в Петербурге была создана специальная апелляционная инстанция по су­дебным делам — Юстиц-коллегия лифляндских и эстлянд-ских дел.

Сохранение особого статуса вновь присоединяемых террито­рий, как уже говорилось, было данью средневековой традиции, но одновременно соответствовало и особенностям нового, им­перского представления о государстве как о конгломерате, объе­диняющем под единой властью разные народы и территории. В этом отношении подобное устройство Российской империи, официально провозглашенной в 1721 году, вполне совпадало с идеальным образом Римской и Византийской империй, по по­добию которых конструировалось Российское имперское про­странство.

Созданная Петром I система управления получила законода­тельную основу в виде системы регламентов, состоявшей из регламентов отдельных центральных учреждений и самого глав­ного — Генерального регламента, изданного в 1720 году. Этот документ, продолжавший действовать вплоть до 1917 года, оп­ределял основные бюрократические принципы управления, -но­менклатуру дел и порядок делопроизводства, внутренний распорядок всех государственных учреждений, должностные обязанности всех категорий государственных служащих. В 1722 году законодательная основа управления была дополне­на Табелью о рангах — актом, определившим на весь период до 1917 года систему государственной службы. Согласно Табе­ли все государственные служащие были разделены на 14 клас­сов военной, флотской, статской и придворной службы. Чин определенного класса давал право на занятие соответствующих Должностей и получение соответствующего оклада. Введение фиксированного денежного жалованья также было новацией петровского времени и важным элементом, придававшим бю­рократический характер всей системе государственной службы. Согласно Табели чиновник недворянского происхождения по достижении чина 8-го класса получал личное дворянство.

Петр I справедливо полагал, что введение данной нормы дол­жно стимулировать стремление к государственной службе. В со­четании с еще ранее (1714 г.) изданным указом о единонасле­дии, согласно которому дворянские земельные владения не должны были после смерти владельца делиться между всеми наследниками, но переходить лишь к одному из них, эти уста­новления делали получаемое от государства жалованье практи­чески единственным источником дохода чиновничества и, сле­довательно, превращали его в полностью зависимую от государ­ства социальную группу.