Раздел II. Особенная часть

Право Европейского Союза

Тема 3. История образования и развития Европейского Союза: от Парижского договора 1951 г. до Лиссабонского договора 2007 г.

 

Европейский Союз представляет собой наиболее амбициозную с точки зрения целей и эффективную с точки зрения достигнутых результатов интеграционную организацию, полноценных аналогов которой пока не создано в других регионах Земного шара.

"Ключом" к успеху ЕС и, одновременно, причиной трудностей и кризисов, которые периодически возникают в его развитии, является особый политический механизм развития европейской интеграции. Этот механизм базируется на сочетании трех основополагающих начал^[1].

- во-первых, ограничение суверенитета государств-членов Европейского Союза в пользу наднациональных (надгосударственных) органов власти на европейском уровне, уполномоченных издавать обязательные предписания как для самих государств и их органов, так и для их граждан и юридических лиц.

"Никогда еще в прошлом - констатировал премьер-министр Бельгии Г. Верховстадт, - столько стран добровольно не уступали часть своего суверенитета ради мира и процветания".

В этой связи широкий круг экспертов и, в частности, Генеральный директор Юридической службы Совета Европейского Союза Ж.-К. Пирис, уже сегодня квалифицируют ЕС как "частично федеративный Союз" ("Union partiellement fdrale"), не являющийся, впрочем, полноценным государством,

- во-вторых, активная вовлеченность каждого государства-члена ЕС с правом решающего голоса (но все реже с правом вето) в процесс выработки и принятия решений на европейском уровне, что позволяет многим специалистам говорить о совместном осуществлении государственного суверенитета в рамках ЕС и даже о слиянии суверенитетов отдельных стран Европейского Союза в комплексный "европейский суверенитет";

- в-третьих, постепенность интеграционных процессов, которые последовательно развиваются путем реализации конкретных начинаний сначала в узких секторах (уголь и сталь в начале 1950-х годов) и на небольшой территории (6 государств-членов в 1950-е - 1960-е годы), затем - по все более широкому кругу вопросов и на пространстве все возрастающего количества стран Европы (с 1 января 2007 г. - 27 государств-членов)^[2].

Именно постепенный характер формирования ЕС послужил причиной того, что эта организация была учреждена не сразу в целостном виде, а создавалась по частям, которые впоследствии и образовали конструкцию, получившую название "Европейский Союз".

Исторически первым учредительным документом ЕС поэтому стал не Маастрихтский договор 1992 г. (Договор о Европейском Союзе), а Парижский договор 1951 г.[3], Официальное название этого документа - Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (Договор о ЕОУС) .

Как видно из наименования учрежденной Парижским договором 1951 г. организации, Европейское объединение угля и стали было призвано осуществлять свою деятельность в узкоспециальных, но особенно важных в то время отраслях экономической жизни - угледобывающей и сталелитейной промышленности - с целью создания в этих (и только в этих!) отраслях единого экономического пространства, названного "общий рынок угля и стали".

Для скорейшего формирования такого рынка и управления им стороны Парижского договора согласились передать часть своих законодательных, административных и судебных полномочий на европейский (надгосударственный) уровень, то есть новым органам власти ЕОУС, получившим общее наименование "институты" (ныне - институты Европейского Союза).

После подписания Договора о ЕОУС последовала попытка перенести его принципы на военную и общеполитическую сферы: Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества (Договор о ЕОС), подписанный в 1952 г., и проект Статута Европейского сообщества, который должен был объединить ЕОУС и ЕОС в единую политическую организацию. Однако эта попытка потерпела фиаско, поскольку учредительный договор Европейского оборонного сообщества отказался ратифицировать парламент страны, выступившей инициатором его подписания - Франции. Директор Центра прикладных политических исследований Мюнхенского университета профессор Вернер Вайденфельд рассматривал ЕОС в качестве первой попытки создания Конституции ЕС.

Неудачная попытка создания военно-политического блока не помешала, однако, усилиям стран будущего Европейского Союза по развитию взаимной интеграции в других областях. Эти усилия было решено вновь сконцентрировать на экономической сфере, в которой в 1957 г. был совершен важный прорыв: в продолжение хорошо себя зарекомендовавшей на примере ЕОУС отраслевой организации, в надежде принципиально решить энергетическую проблему все шесть участников Договора о ЕОУС договорились создать Европейское сообщество по атомной энергии Евратом для совместного освоения энергии атома в мирных целях. Более того, государства-члены ЕОУС договорились перенести его принципы на все отрасли народного хозяйства, а именно, создать между собой полноценный "общий рынок" (без привязки к отдельным секторам).

Юридическим результатом этих договоренностей стало подписание между шестью государствами-членами ЕОУС того времени двух Римских договоров 1957 г.[4]:

- Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (Договора о ЕЭС);

- Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договора о Евратоме/Договор о ЕСАЭ).

Римские договоры, прежде всего, Договор о ЕЭС, стали ключевыми источниками, на основании которых развивалась европейская интеграция все последующие 50 лет. С их вступлением в силу появился термин "Европейские сообщества" (или "Сообщества"). Он обозначает три однотипные организации интеграционного типа, параллельно функционирующие между сторонами Парижского и Римских договоров ("государства-члены Европейских сообществ"). Компетенция первой организации (ЕЭС) охватывает всю экономическую сферу, за исключением угольной, сталелитейной промышленности и атомной энергетики; две другие организации (ЕОУС и Евратом) действуют в секторах, указанных в названии этих Сообществ.

В силу общности целей, похожего внутреннего устройства и одинакового состава трех Сообществ неизбежно должен был возникнуть вопрос об их преобразовании в единую интеграционную организацию или, как минимум, об объединении их руководящих органов (институтов) во избежание дублирования функций и конфликтов компетенции между тремя "еврократиями".

Был избран второй, минимальный и более осторожный вариант: Парижский и Римские договоры остались в силе, однако руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома на основании специальных соглашений были реорганизованы в единый "институциональный механизм": Совет Европейских сообществ (ныне Совет Европейского Союза), Ассамблея Европейских сообществ (Европейский парламент), Комиссия Европейских сообществ (Европейская комиссия) и Суд Европейских сообществ^[5].

В результате с 1967 г. три Европейских сообщества de facto превратились в единую интеграционную организацию, формально сохранив каждый свою особую "юридическую личность" и правосубъектность на международной арене (в частности, соглашения с зарубежными государствами по вопросам атомной энергии по сей день заключаются от имени Евратома).

Несмотря на трудности и конфликты, которые имели место в 1950-е - 1960-е годы (наиболее серьезными были нератификация Договора об учреждении Европейского оборонительного сообщества и так называемый "кризис пустого кресла", вызванный временным отказом Франции от участия в работе институтов ЕЭС во второй половине 1965 г.), интеграция стран Сообществ развивалась достаточно успешно. Уже на этом этапе она достигла некоторых значимых результатов.

Главным среди них стало создание в 1968 г. единой таможенной территории ЕЭС с общим таможенным тарифом ("таможенный союз"). Этот шаг, в свою очередь, дал возможность ввести в действие единую внешнеторговую политику ЕЭС ("общую торговую политику") по отношению к зарубежным государствам ("третьим странам"), которая со временем перейдет в исключительную компетенцию Европейского Союза. Одновременно получили развитие другие направления "общей политики", переданной государствами-членами в компетенцию ЕЭС: общая сельскохозяйственная политика, политика конкуренции и т.д.

Достигнутый прогресс, в свою очередь, дал импульс новому "витку" интеграционных процессов в рамках Европейских сообществ, который приходится на 1970-е - 1990-е годы. Наиболее крупными событиями на этом этапе стали:

- бюджетные реформы, которые выразились в создании "общего бюджета Европейских сообществ", формируемого при участии Европейского парламента с правом решающего голоса (ранее его мнение носило только консультативный характер) и за счет "собственных ресурсов", одним из компонентов которых стали пошлины с товаров, пересекающих единую таможенную границу ЕЭС. Одновременно с созданием общего бюджета был образован единый контрольный орган Европейских сообществ, впоследствии признанный одним из институтов Европейского Союза - Счетная палата;

- начало демократизации институционального механизма Европейских сообществ за счет усиления полномочий Европейского парламента (Ассамблеи), в частности, в бюджетной сфере. С конца 1970-х годов депутаты представительного института Сообществ стали избираться всеобщим прямым голосованием граждан, что приблизило его статус к традиционным парламентским учреждениям государств;

- на рубеже 1960-х - 1970-х годов была предпринята первая попытка перехода государств-членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок, ступень экономической интеграции - "экономический и валютный союз". Последний предполагает тесную координацию всей экономической политики государств-членов - "экономический союз", и необратимое фиксирование обменных курсов национальных валют вплоть до введения единой денежной единицы - "валютный (денежный) союз".

Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х годов. Однако именно в 1970-е годы в качестве прообраза будущего "евро" законодательством ЕЭС была введена общая "корзинная валюта" государств-членов - ЭКЮ (англ.: European Currency Unit - Европейская валютная единица). На основе ЭКЮ стал функционировать механизм валютных (обменных) курсов, обеспечивший стабилизацию и большую устойчивость денежного рынка ЕЭС.

На период 1970-х годов также приходится освоение государствами-членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамками экономической сферы жизни. Ими стали общая "европейская" внешняя политика и правоохранительное сотрудничество.

Первая была призвана добиться того, чтобы государства-члены Сообществ выступали единой силой на международной арене и, за счет этого, обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на планете в целом.

Правоохранительное сотрудничество и соответствующие интеграционные мероприятия стали неизбежными по мере создания единого экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для законопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности.

Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не получивших изначально даже юридического закреплении.

Такое положение дел, конечно, было далеко от идеала, поэтому уже в 1970-е годы начал обсуждаться вопрос: не лучше ли объединить все существующие интеграционные проекты государств-членов в экономической, внешнеполитической, и правоохранительной сферах в целостную интеграционную конструкцию под названием "Европейский Союз"?

Поставленный вопрос удалось решить положительно в 1992 г. с заключением Договора о Европейском Союзе. Ему предшествовало подписание и вступление в силу другого важного источника - Единого европейского акта 1986 г., который стал своеобразной генеральной репетицией перед учреждением Союза в целостном виде.

Этот документ с многообещающим названием являлся первой крупномасштабной реформой учредительных документов Европейских сообществ (прежде всего, Договора о ЕЭС 1957 г.) с момента их заключения. Реформа Единого европейского акта концентрировалась на двух главных направлениях:

- во-первых, завершение создания единого экономического пространства в рамках ЕЭС, получившего отныне государственно-подобное обозначение "внутренний рынок" Сообщества;

- во-вторых, реформа "институционального механизма" Европейских сообществ в сторону повышения его эффективности, с одной стороны (за счет частичной отмены права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне), и демократизации, с другой стороны (за счет расширения полномочий Европейского парламента в законодательной и иных сферах). Эти направления институциональной реформы впоследствии продолжат развиваться при каждом новом пересмотре учредительных документов ЕС, включая Лиссабонский договор 2007 г.

Договор о Европейском Союзе 1992 г. (неофициальное название: Маастрихтский договор) стал результатом работы двух межправительственных конференций государств-членов Сообществ, проходивших в 1989 - 1991 гг. Первая посвящалась подготовке юридических основ для создания экономического и валютного союза, кульминацией которого стало введение единой денежной единицы "евро" (с 1999 г. в безналичной, с 2002 г. - в наличной форме). Вторая конференция занималась вопросами построения политического союза. Именно в ее рамках было определено современное внутреннее устройство Европейского Союза, которое принято называть структурой трех "опор".

Суть этого устройства заключается в следующем: организация "Европейский Союз" создается не как полностью единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т.д.), а как сумма трех автономных правопорядков - трех "опор".

Данные "опоры" географически охватывают одни и те же страны (государства-члены Европейского Союза), управляются одними и теми же руководящими органами (институты Европейских сообществ, отныне ставшие институтами Европейского Союза в целом), но функционируют по разным правилам с большим (первая "опора") или меньшим (вторая и третья "опоры") ограничением государственного суверенитета.

Первая "опора" Европейского Союза - это Европейские сообщества, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е годы. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание.

Если оставить за скобками ЕОУС и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена (причем ЕОУС прекратило существование в 2002 г. в связи с истечением пятидесятилетнего срока действия Парижского договора), то первая "опора" может быть сведена, в основном, к одной организации - Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.

Именно после вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм "Европейское сообщество - Европейский Союз", которые оба в русском языке могут обозначаться аббревиатурой ЕС. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского Союза, (до вступления в силу Лиссабонского договора) реализовалась в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 г. - Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

То же самое относится к международным соглашениям ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или, реже Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по истечении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъектами международного права. Именно Европейское сообщество, а не Союз выступает официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных учреждений.

К ведению институтов Европейского Союза на основании его собственного учредительного договора (Маастрихтского договора 1992 г.) относятся только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е годы:

- общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) - вторая "опора";

- сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) - третья "опора". В рамках третьей "опоры" институты и другие инстанции ЕС осуществляют координацию мероприятий государств-членов по вопросам борьбы с преступностью, а также издают правовые акты, направленные на гармонизацию (сближение) их уголовного и уголовно-процессуального права.

Вследствие такого комплексного устройства термин "Европейский Союз" в настоящее время имеет двойственный характер, что создает сложности в его употреблении:

- в одних случаях под Европейским Союзом понимаются все три составные части ("опоры") этой организации, связанные друг с другом единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов (институтов);

- в других случаях термин "Европейский Союз" относится только к двум дополнительным сферам интеграции, непосредственно регулируемым Маастрихтским договором, то есть к ОВПБ и СПСО (второй и третьим "опорам"). Отсюда распространенные выражения: "Европейское сообщество и Европейский Союз" (или "Европейские сообщества и Европейский Союз"), "право Сообщества" и "право Союза" и т.д.

На исходе XX века учредительные документы Европейского Союза и Европейских сообществ дважды подвергались значительным преобразованиям: сначала Амстердамским договором 1997 г. затем Ниццким договором 2001 г.

Непосредственной причиной подписания обоих договоров, имевших ревизионный характер (содержали поправки к Парижскому 1951 г., Римским 1957 г. и Маастрихтскому 1992 г. договорам), являлась необходимость подготовить Европейский Союз к самому масштабному за всю его историю расширению на Восток: к 15 государствам-членам, входившим в его состав в 1995 г.^[6], должны были присоединиться еще 12 стран Восточной Европы и Средиземноморья^[7].

Основное содержание Амстердамского и Ниццкого договоров заключалось в институциональной реформе ЕС. Они продолжили линию, намеченную Единым европейским актом 1986 г.: с одной стороны - сделать Европейский Союз более сильным и эффективным (за счет сокращения количества вопросов, где государства-члены еще имеют право вето, создания новых органов и процедур ЕС, расширения компетенции европейских институтов и т.д.), с другой стороны - сократить "дефицит демократии" в функционировании ЕС (главным образом, за счет дальнейшего повышения роли Европейского парламента).

Важным шагом в сторону гуманизации и демократизации интеграционных механизмов ЕС стало принятие первой в его истории Хартии об основных правах, текст которой разрабатывался специальным учредительным собранием ("Конвентом") параллельно с Ниццким договором и был торжественно провозглашен Европейским парламентом, Советом Европейского Союза и Европейской комиссией 7 декабря 2000 г.

Проведенные в Амстердаме и Ницце реформы в целом имели прогрессивный, но достаточно осторожный и не всегда последовательный характер (один из наиболее характерных примеров - отказ государств-членов при подписании Ниццкого договора инкорпорировать Хартию об основных правах в учредительные документы ЕС). Кроме того, реформы 1997 - 2001 гг. оставили в неизменном виде внутреннюю структуру организации "Европейский Союз" (структуру трех "опор"), которая является излишне сложной и малопонятной для рядовых граждан.

В этих условиях в конце 2001 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов в пригороде Брюсселя Лаакене принимается историческое решение о проведении полной ревизии правовых устоев ЕС. Ее результатом должна была стать подготовка единого конституционного договора ЕС, призванного заменить все ранее принятые учредительные документы организации ("Декларация о будущем Союза", или "Лаакенская декларация").

Как и в случае с Хартией об основных правах, для подготовки проекта первой Европейской конституции было созвано специальное учредительное собрание ("Европейский конвент") в составе представителей парламентов и исполнительных органов всех государств-членов, государств-кандидатов, а также самого Европейского Союза (наибольшую часть членов Конвента составляли парламентарии - депутаты национальных парламентов и Европейского парламента). Председателем Европейского конвента был утвержден один из наиболее опытных европейских политиков, бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен.

В результате сложной, кропотливой и продолжительной работы, длившейся около полутора лет и неоднократно находившейся на грани срыва, Европейский конвент в июле 2003 г. подготовил проект Европейской конституции. После доработки в ходе межправительственной конференции, также сопровождавшейся интенсивными дискуссиями, документ был официально подписан руководителями всех государств-членов ЕС под названием "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы" 2004 г.

Проект Европейской конституции, вопреки утверждению ряда "евроскептиков", отнюдь не превращал ЕС в подобие сверхгосударства и, напротив, сохранял за его государствами-членами ключевые рычаги воздействия на европейский интеграционный процесс (в том числе право вето по ряду "чувствительных" вопросов).

Тем не менее, этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживают демократическое и эффективное развитие ЕС как интеграционной организации, объединяющей территорию уже почти всей Западной и значительной части Восточной Европы. В этом отношении Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, являлся несомненным прогрессом в сравнении с действующими учредительными документами Европейского Союза.

Вот лишь краткий перечень нововведений проекта Европейской конституции 2004 г.:

- упрощение внутреннего устройства Европейского Союза за счет ликвидации структуры трех "опор";

- кодификация всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС;

- признание Хартии Европейского Союза об основных правах в качестве составной части конституционного договора и, соответственно, высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС. Одновременно с этим предусматривались право и обязанность Союза присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, что должно открыть путь к обжалованию действий и решений его институтов в Европейском Суде по правам человека;

- закрепление впервые в истории ЕС системы "демократических принципов" его функционирования (принципы демократического равенства, представительной демократии и др.);

- модернизация внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компетенции Европейского Союза;

- более четкое разграничение предметов ведения и полномочий между Европейским Союзом и государствами-членами за счет признания и определения разных "категорий компетенции" ЕС (исключительная, совместная и др.) при сохранении остаточной компетенции за государствами-членами;

- широкомасштабная институциональная реформа, способствующая дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей прозрачности процедур принятия решений на европейском уровне;

- наделение парламентов государств-членов дополнительными рычагами воздействия на законодательный процесс ЕС.

Важно отметить, что Европейская конституция 2004 г. впервые прямо признала за государствами-членами право на свободный выход из состава Европейского Союза. Кроме того, будучи, как и прежние учредительные документы ЕС, договорной по своему происхождению, для вступления в силу и последующего пересмотра она нуждалась в согласии (ратификации) со стороны всех без исключения государств-членов.

Именно на стадии ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, возникли проблемы, которые в итоге помешали ему стать действующим источником права. "Источником" этих проблем стали два старейших государства-члена, в которых референдумы о ратификации Конституции 2004 г. дали негативный результат - Франция и Нидерланды (еще в двух государствах-членах, где проект Европейской конституции также выносился на референдум, - Испании и Люксембурге - исход народного голосования был положительным).

В прессе и научной литературе назывался широкий спектр причин отрицательного голосования французских и нидерландских граждан. Многие, а, возможно, и большинство из этих причин, не связаны с самим текстом проекта Европейской конституции 2004 г.:

- желание высказать порицание непопулярным в то время правительствам своих стран (своеобразный "вотум недоверия");

- опасения по поводу дальнейшего расширения состава Европейского Союза на восток, особенно, по поводу приема в ЕС Турции;

- протест против высокого уровня безработицы, усиления нелегальной иммиграции и других негативных явлений в современном европейском обществе.