Договор о Европейском Союзе

Структура Договора о Европейском Союзе складывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы.

Раздел I "Общие положения" - самый фундаментальный раздел внутри не только Договора о Европейском Союзе, но и "Договоров" в целом. Он закрепляет юридический факт учреждения Европейского Союза как интеграционной организации и фиксирует ее правовые основы (статья 1).

Далее в разделе I определяются ценности (статья 2), основные цели (статья 3), принципы, регулирующие взаимоотношения ЕС с государствами-членами (статья 4), базовые принципы, относящиеся к компетенции ЕС (статья 5), гарантии основных прав на уровне Европейского Союза (статья 6).

Последние две статьи раздела I предусматривают возможность приостановления прав государств-членов, нарушающих основополагающие ценности Союза (статья 7), и - впервые в его истории - необходимость установления "привилегированных отношений" между ЕС и соседними государствами, к числу которых, вне всяких сомнений, относится и наша Россия (статья 8).

Раздел II "Положения о демократических принципах" развивает статьи первого раздела путем определения основных начал (принципов) демократического функционирования Европейского Союза: демократического равенства (статья 9), представительной демократии (статья 10) и принципа, который обеспечивает привлечение граждан и общественных объединений к процессу подготовки законодательных актов и других мер на европейском уровне (статья 11).

Одна из принципиальных новелл последнего принципа, также перенесенная в Договор о Европейском Союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., состоит в признании по образцу некоторых государств так называемой "гражданской инициативы" - права граждан Союза в количестве не менее 1 млн. человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов на европейском уровне.

Завершающая статья раздела II, включенная Лиссабонским договором 2007 г. (в прежней редакции Договора о Европейском Союзе и в проекте Европейской конституции 2004 г. ее не было), впервые определяет основные принципы участия парламентов государств-членов в деятельности Европейского Союза (статья 12). Принципы, изложенные в этой статье, конкретизированы в специальных протоколах к учредительным документам, в частности, в новом Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе.

Раздел III "Положения об институтах" (статья 13 - статья 19) устанавливает систему руководящих органов (институтов) Европейского Союза и определяет основы правового статуса важнейших из них: Европейского парламента, Европейского совета, Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, Суда Европейского Союза.

В этом же разделе определены порядок замещения и функции должностных лиц, которые будут выступать в качестве основных руководителей "нового" Европейского Союза: Председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Раздел IV "Положения о продвинутом сотрудничестве" предусматривает возможность осуществления в рамках Европейского Союза дифференцированной (разноскоростной) интеграции государств-членов ("Европа двух, трех и т.д. скоростей").

В дополнение к мероприятиям, которые согласно "Договорам" проводятся в отношении всего ЕС, заинтересованные государства-члены в количестве не менее 9 от их общего числа вправе поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Между этими государствами-членами тем самым реализуется "продвинутое сотрудничество". Решения, принимаемые институтами ЕС в рамках "продвинутого сотрудничества", имеют обязательную силу только для участвующих в нем государств.

Раздел IV о продвинутом сотрудничестве - самый лаконичный в структуре Договора о Европейском Союзе. Он состоит из одной-единственной статьи (статьи 20), где в общих чертах определена сущность механизма продвинутого сотрудничества в рамках ЕС. Детальные правила об этом механизме включены во второй учредительный документ - Договор о функционировании Европейского Союза.

Раздел V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политики безопасности" (статья 21 - статья 46) является наиболее сложным и объемным в структуре Договора и потому заслуживает более обстоятельных пояснений.

В силу особенностей процесса формирования Европейского Союза (его внешняя политика, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС ("третьим странам", или "третьим государствам") исторически развивалась по двум самостоятельным векторам.

Первой вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Европейских сообществ, прежде всего, Европейского сообщества (бывшего ЕЭС). Он охватывал те сферы внешнеполитической деятельности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты ("сотрудничество в поддержку развития"), иные виды "экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами".

Вышеперечисленные направления внешней (внешнеэкономической) политики осуществлялись на основании Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями.

С другой стороны, с 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название "общая внешняя политика и политика безопасности" (ОВПБ). Предметом ОВПБ стали общеполитические (преимущественно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составляющая ОВПБ, получившая название "общая (или европейская) политика безопасности и обороны".

Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государственного суверенитета. По этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных интеграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества.

Сам термин ОВПБ может переводиться на русский язык не только как "общая", но и как "совместная" внешняя политика и политика безопасности - то есть политика, совместно разрабатываемая государствами-членами Европейского Союза. Именно по этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского Союза - второй "опоры". Особенностью ее правового режима стала концентрация подготовки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС при сохранении за каждым государством-членом права вето по основным вопросам.

Отражением указанных реалий и является способ закрепления правовых основ внешнеполитической деятельности ЕС в новой ("лиссабонской") редакции его учредительных документов. Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на "опоры", но сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского Союза в целом:

- ОВПБ как сфера интеграции, особо "чувствительная" для суверенитета государств-членов, стала единственным направлением деятельности Европейского Союза, который непосредственно регулируется Договором о Европейском Союзе,

- остальные направления и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС включены в предмет Договора о функционировании Европейского Союза (часть пятая "Внешнеполитическая деятельности Союза").

В структуре раздела VII Договора о Европейском Союзе общей внешней политике и политике безопасности посвящена его глава 2, которая состоит из двух отделов: первый регулирует ОВПБ в целом (отдел 1 "Общие положения"), второй закрепляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ (отдел 2 "Положения об общей политике безопасности и обороны").

Что касается главы 1 раздела VII, то в нее включены "общие положения о внешнеполитической деятельности Союза", то есть основополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться ЕС при осуществлении действий на международной арене по всем вопросам и направлениям. К числу основополагающих принципов внешнеполитической деятельности Союза относятся такие фундаментальные начала, как демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод и др. Особо указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в Уставе ООН и других источниках международного права (статья 21).

Раздел VI "Заключительные положения" является последним в структуре Договора о Европейском Союзе. Его нормы дополняют раздел I "Общие положения" в части установления общих принципов статуса ЕС, а также общих правил применения и пересмотра учредительных документов.

Речь идет о таких фундаментальных положениях, как: единая правосубъектность Европейского Союза (статья 47); процедуры пересмотра учредительных документов (статья 48); условия и порядок вступления в Союз новых и выхода из него действующих государств-членов (статьи 49 - 50); признание протоколов и приложений составной частью учредительных документов (статья 51); территориальная сфера применения последних (статья 52); неограниченный по времени срок действия Договора о Европейском Союзе (статья 53); порядок его ратификации и вступления в силу (статья 54); "языки Договоров", на которых заключен и подлежит применению каждый из учредительных документов ЕС (статья 55).