Понятие кадастра, история его возникновения и развития в России и за рубежом

Кадастр - [фр. Cadastre] методически упорядоченный учет; систематизированный свод данных, включающих качественную и количественную опись объектов или явлений с их экономической оценкой; систематизированный свод сведений количественно и качественно характеризующий определенный вид природных ресурсов. Различают К. земельный, водный, лесной фискальный и пр.

Основные элементы земельного кадастра известны с древних времен. Учет качества земель, перепись населения и имущества велись уже при рабовладельческом строе.

В Египте, (4 тыс. лет до н. э) тщательно велись оценочные списки земель, подлежащих налогообложению. Оценку земель дважды в год проводили специальные таксаторы - чиновники фараона.

Земельный кадастр древнего Рима (4 в до н. э.) представлял собой описание земельной собственности. В специальные реестры вносили сведения размере земельных участков, способе их обработки, качестве и доходности земель.

Первые описания земель в России появились в 9 веке. Они касались монастырских и церковных земель служили основанием для наделения духовенства землёй. Собирание данных о земле возникло также в связи со взиманием сборов и податей русскими князьями с покорённых ими племён.

Старейшие кадастровые документы - описания земель периода татарского ига. Земельно - кадастровыми документами в этот период являлись “Писцовые книги”.

В 16 веке для описания земель было создано специальное учреждение “Поместный приказ”. В этот период большую роль играет количественный учёт земель.

С 70-х годов XIX века оценочно-кадастровые работы проводились земствами.

В соответствии с Декретом о земле(1917 г), осуществление неотложных мер по земельным преобразованиям было возложено на волостные комитеты.

Земельный кодекс (1922) установил, что земельный фонд включает три категории земель: сельскохозяйственные, городские и земли государственных земельных имуществ.

В Октябре 1933 г. была утверждена “Инструкция по учету земель”, устанавливающая новый порядок земельного учета на всей территории страны по административным районам.

1939 г. введена колхозная земельная Шнуровая Книга регистрации земель.

С принятием 31 Декабря 1954 г. постановления “О едином государственном учете земельного фонда СССР” начинается новый этап развития советского земельного кадастра.

13 декабря 1968 г. были утверждены Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, включающие в себя специальный раздел о государственном земельном кадастре.

В марте 1975 г. принимается постановление “О выдаче землепользователям государственных актов на право пользования землей”, а в июне 1977 г. – постановление “О порядке ведения государственного земельного кадастра”. Этими документами был обеспечен переход к единой системе государственного земельного кадастра в стране.

В Земельном кодексе РСФСР, принятом 25 апреля 1991 г., в специальный раздел выделяется Государственный Земельный кадастр.

В декабре 1992 г. был издан Указ Президента РФ “О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость”, устанавливающий, что государственный земельный кадастр ведется по единой системе на всей территории России и является основой для создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с землей, защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость.

В новом Земельном кодексе 2001 г. земельный кадастр также представлен самостоятельной главой, в которой записано, что сведения государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при использовании и охране земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершение сделок с землей и осуществлении других мероприятий по рациональному использованию и охране земель.

Если по Земельному кодексу 1991 г. порядок ведения устанавливался Правительством, то сейчас он регламентируется законом “О государственном земельном кадастре”, принятом в 2000 г.

 

3) Принципы ведения государственного кадастра недвижимости.

 

Принципы ведения государственного кадастра недвижимости

 

1. В комментируемой статье сформулированы основные начала ведения государственного кадастра недвижимости. К ним отнесены следующие принципы:

 

- принцип единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации - он выражается в том, что во всех регионах страны (субъектах РФ) государственный кадастр недвижимости ведется с применением единых механизмов и систем;

 

- принцип обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем кадастровых сведений - первое положение, касающееся общедоступности, закреплено дополнительно в п. 8 комментируемой статьи, второе же, в котором говорится о постоянном обновлении кадастровых сведений, отражает ценность государственного кадастра недвижимости как основной источник, содержащий актуальные сведения об объектах недвижимости;

 

- принцип сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах - его наличие объясняется тем, что государственный кадастр недвижимости является не единственным государственным ресурсом. К ним отнесена информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы. Это указано в п. 9 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - ФЗ "Об информации"). При этом согласно ст. 13 указанного закона государственные информационные системы - это федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов РФ, на основании правовых актов государственных органов. В качестве примера государственного информационного ресурса можно привести государственный лесной реестр, государственный земельный кадастр и т.д.

 

2. Исходя из приоритета, закрепленного в комментируемой статье, можно сделать вывод о том, что основным источником информации при ведении государственного кадастра недвижимости законодательно признаются бумажные носители. Это, в частности, обосновано тем, что в части 3 подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)" (далее - подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости") предусматривается проведение работ по преобразованию сведений с бумажных носителей в электронный вид, создание архивов электронных образов документов, включая документы архивов бюро технической инвентаризации, органов кадастрового учета, а также фондов землеустроительной документации. Таким образом, в данной ситуации первичными, конечно, являются именно те сведения, которые изначально содержались на бумажном носителе, а затем были преобразованы в электронный вид. Также не исключена возможность технической или автоматической ошибки при внесении записи.

 

Поэтому в случае возникновения противоречия между информацией, содержащейся на бумажном носителе (первоисточник) и на электронном, приоритетными будут являться именно сведения, указанные на бумажном носителе.

 

3. В настоящем пункте рассмотрены условия хранения документов, по сути являющихся теми самыми сведениями на бумажном носителе, приоритет которых установлен в предыдущем пункте.

 

Сроки их хранения оговорены достаточно четко - если речь идет о документах, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, они должны храниться постоянно, за исключением случаев, когда иное было установлено комментируемым Федеральным законом.

 

Кроме того, в комментируемой статье содержится указание в адрес Правительства РФ установить порядок и сроки их хранения органом кадастрового учета, а также порядок их передачи на постоянное хранение в государственные архивы. Некоторое противоречие содержится в том, что, с одной стороны, они должны храниться постоянно, на уничтожение и изъятие из них каких-либо частей наложен запрет. Но при этом Правительство РФ должно дополнительно установить иные сроки их хранения. По-видимому, в данной статье речь идет о том сроке, который должен быть установлен для хранения указанных документов в органах кадастрового учета, по истечении которых они подлежат передаче на хранение в государственные архивы.

 

4. При разработке подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости" за основу был выбран именно тот вариант, когда создание и ведение государственного кадастра недвижимости ведется на федеральном уровне. Поэтому государственный кадастр недвижимости включен в состав единой федеральной информационной системы. В нее наряду с указанным кадастром включен Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Эти государственные информационные ресурсы объединены в виде сведений, содержащихся на электронных носителях.

 

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - ФЗ "О государственной регистрации") Единый государственный реестр прав содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях.

 

По мнению авторов подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости", вариант ведения государственного кадастра недвижимости на уровне федеральной информационной системы исключает возможность двойного учета объектов недвижимости, обеспечивает более полный контроль за деятельностью органов кадастрового учета, упрощает процедуры межведомственного информационного обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.

 

5. Основанием для внесения информации в государственный кадастр недвижимости сведений являются документы, представленные в орган кадастрового учета.

 

Особый порядок установлен для следующих видов сведений:

 

- сведения о вещных правах на объект недвижимости и об обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

 

- сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости и о лицах, в пользу которых установлены такие ограничения (обременения), в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

 

Эти сведений должны вноситься органом кадастрового учета в государственный кадастр недвижимости, но комментируемая статья предусматривает право Правительства РФ установить иной порядок действия органа кадастрового учета.

 

6. В соответствии с настоящей статьей сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости по результатам кадастрового учета не должны изменяться в случае, если истек некоторый промежуток времени со дня завершения кадастрового учета объекта недвижимости;

 

- изменены требования к точности или способам определения подлежащих внесению в государственный кадастр недвижимости сведений об объектах недвижимости;

 

- изменены геодезическая или картографическая основы государственного кадастра недвижимости, в том числе систем координат, используемых для его ведения.

 

7. Как уже было сказано ранее, документы, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, подлежат постоянному хранению (п. 3 комментируемой статьи). Аналогичное положение распространяется также и на кадастровые сведения, которые были изменены в процессе ведения государственного кадастра. Таким образом, законодательно установлено, что в результате ведения кадастра недвижимости можно будет проследить в полном объеме всю "цепочку" изменений, связанных с тем или иным объектом недвижимости.

 

8. По своей сути доступ к любой информации (в том числе кадастровым сведениям) - это возможность ее получения и использования.

 

Согласно части 6 подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" государственный кадастр недвижимости создается как интегрированный источник, содержащий в электронном виде полные и актуальные сведения об объектах недвижимости, позволяющие получать на его основе каталоги, справочные и аналитические материалы с целью предоставления их органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также организациям и гражданам.

 

В соответствии с п. "д" ст. 4. Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 202 "Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости" функции по предоставлению сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости принадлежат Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости.

 

Исходя из положений ст. 1 ФЗ "Об информации" предоставление информации представляет собой действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц.

 

Кадастровые сведения в качестве общедоступных могут использоваться лицами, которым она была предоставлена по их усмотрению, но при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.

 

Ограничить доступ к информации, содержащейся в государственном кадастре недвижимости, можно только в том случае, если это ограничение установлено федеральным законом.

 

9. Исходя из норм комментируемой статьи в состав государственного кадастра недвижимости должны входить сведения, которые можно сгруппировать по следующим признакам:

 

- кадастровые сведения;

 

- сведения, имеющие временный характер.

 

Информация, которая отнесена ко второй группе, хранится в государственном кадастре недвижимости, исключительно для дальнейшего осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Она может утратить временный характер после того, как соответствующие кадастровые сведения будут внесены в государственный кадастр недвижимости.

 

С учетом положений п. 5 комментируемой статьи временные сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета, если в особенностях ведения государственного кадастра недвижимости на электронных носителях в составе единой федеральной информационной системы, утвержденных Правительством РФ, не будет установлено иное.

 

10. Нужно обратить внимание на тот факт, что на момент принятия комментируемого закона действует постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 202 "Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости". В соответствии с п. "а" ст. 4 создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Но в настоящей статье речь идет об объединении иных сведений, а не информации из государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений. В данном случае орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений должен будет вести государственный кадастр недвижимости, осуществлять кадастровый учет и кадастровую деятельность в составе единой федеральной информационной системы, в которую вошли государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.

 

Поэтому особенности ведения государственного кадастра недвижимости как единой федеральной информационной системы, включающей в себя непосредственно государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях, должны дополнительно быть установлены Правительством РФ.

 

 

4) Информационное обеспечение кадастровых отношений.

5) Геодезическая и картографическая основы государственного кадастра недвижимости.

 

1. Геодезия представляет собой область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени.

 

В соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при ведении кадастров отнесены к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения.

 

Геодезические сети наряду с техническими отчетами, каталогами координат и высот и другими материалами и данными по созданию, развитию и поддержанию в рабочем состоянии государственных нивелирных сетей включены в состав федерального картографо-геодезического фонда.

 

2. Картография - это область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения.

 

Одна из основ кадастра недвижимости - картографическая, то есть при его создании должны использоваться имеющиеся и создаваемые карты, планы участков, на которых располагаются объекты недвижимости. Указанные документы должны создаваться в тех формах и масштабах, которые будут необходимы органу нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.

 

3. Геодезические и картографические работы - это процесс создания геодезических и картографических продукций, материалов и данных.

 

Материалы геодезических и картографических работ - это геодезические, картографические, топографические, гидрографические, аэрокосмические, гравиметрические материалы и данные, в том числе в цифровой форме. Они получаются в результате осуществления геодезической и картографической деятельности и находятся на хранении в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных этим федеральным органам организациях, и образуют государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации.

 

4. Правилами установления местных систем координат, утвержденными постановлением Правительства РФ от 3 марта 2007 г. N 139, определен порядок установления местных систем координат на территории РФ.

 

Под местной системой координат понимается условная система координат, устанавливаемая в отношении ограниченной территории, не превышающей территорию субъекта РФ, начало отсчета координат и ориентировка осей координат которой смещены по отношению к началу отсчета координат и ориентировке осей координат единой государственной системы координат, используемой при осуществлении геодезических и картографических работ.

 

Местные системы координат устанавливаются для проведения геодезических и топографических работ при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров и осуществлении иных специальных работ.

 

Обязательным требованием при установлении местных систем координат является обеспечение возможности перехода от местной системы координат к государственной системе координат, который осуществляется с использованием параметров перехода (ключей).

 

Местная система координат устанавливается на основании положения об этой системе, утверждаемого заказчиком по согласованию с Федеральным агентством геодезии и картографии (его территориальным органом).

 

Параметры перехода (ключи) от местной системы координат к государственной системе координат и каталоги (списки) координат геодезических пунктов в местной системе координат хранятся в федеральном картографо-геодезическом фонде и у заказчика или в уполномоченных им организациях.

 

 

6) Состав сведений государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости.

 

1. Государственный кадастр недвижимости представляет собой систематизированный свод сведений о конкретных объектах недвижимости. Поэтому в него вносится информация об уникальных характеристиках объекта недвижимости, позволяющих определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи.

 

Исходя из перечня сведений, установленных комментируемой статьей, в него должно быть внесено следующее:

 

1) вид объекта недвижимости(земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства) - в соответствии со ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

 

2) кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости - каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер - кадастровый номер;

 

3) описание местоположения границ объекта недвижимости,если объектом недвижимости является земельный участок - в соответствии со ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект земельных отношений представляет собой часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. В соответствии с комментируемой статьей орган кадастрового учета должен занести в государственный кадастр недвижимости имеющиеся сведения о границах земельного участка;

 

4) описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства - применительно к объекту недвижимости данное требование весьма обоснованно, ведь указанные объекты неразрывно связаны с землей и должны соотноситься с земельным участком, на котором они расположены;

 

5) кадастровый номер здания или сооружения,в которых расположено помещение, номер этажа, на котором расположено это помещение (при наличии этажности), описание местоположения этого помещения в пределах данного этажа, либо в пределах здания или сооружения, либо соответствующей части здания или сооружения, если объектом недвижимости является помещение - если в государственный кадастр вносятся сведения о помещении, расположенном в многоэтажном здании или сооружении, то кроме кадастрового номера самого помещения подлежит указать кадастровый номер здания или сооружения, частью которого является помещение, и этаж, на котором он расположен;

 

6) площадь, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение, - площадью земельного участка, определенной с учетом установленных в соответствии с комментируемым Федеральным законом требований (п. 8 ст. 38), является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость.

 

2. Кроме указанных в п. 1 комментируемой статьи сведений, дополнительно в государственный кадастр недвижимости должны быть включены иные сведения согласно обширному перечню, приведенному в настоящем пункте.

 

Например, в случае если включению в государственный кадастр недвижимости подлежит ранее учтенный объект, то ему должен был быть присвоен государственный учетный номер (кадастровый, инвентарный или условный номер). В этом случае должен быть указан этот номер и дата его присвоения, а также сведения об организации или органе, которые присвоили такой номер. В соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" кадастровый номер присваивается объекту недвижимости при осуществлении кадастрового и технического учета (инвентаризации) и сохраняется, пока данный объект недвижимости существует как единый объект зарегистрированного права. В случае, если в установленном порядке объекту недвижимого имущества не присвоен кадастровый номер, идентификация объекта недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав осуществляется по условному номеру, который присваивается ему органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, на основании нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в области юстиции.

 

В государственный кадастр недвижимости должны быть включены иные сведения, которые касаются, к примеру, адреса объекта недвижимости или при отсутствии такого адреса описание местоположения объекта недвижимости (субъект РФ, муниципальное образование, населенный пункт и т.д.), сведений о вещных правах на объект недвижимости и об обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и многие другие.

 

 

7) Порядок кадастрового учета.